МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ ПОДХОД К ФОРМИРОВАНИЮ И РЕАЛИЗАЦИИ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

С. Г. Пьянкова1

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ ПОДХОД К ФОРМИРОВАНИЮ И РЕАЛИЗАЦИИ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В настоящее время актуальными темами для обсуждения в исполнительных и законодательных органах государственной власти становятся:

Вопросы оценки эффективности деятельности органов власти, повышения ее эффективности, а также оценки эффективности реализуемых проектов исследованы многими учеными: А. Е. Лапин, Ю. А. Петрова, В. И. Лыков, А. А. Васильев, И. Н. Барциц, А. С. Ахременко, Е. А. Юрескуп, А. В. Щурилов, Д. В. Костюкевич, К. Павлов, Д. Г. Гаде-лия, Л. М. Чистов и др.

Изучение существующих теоретических и методологических подходов показывает наличие разрыва между вопросами оценки эффективности деятельности органов власти, оценки эффективности реализации документов стратегического планирования и формируемыми мерами по повышению эффективности деятельности органов власти. Особенно очевидно отсутствие указанной взаимосвязи при формировании документов стратегического планирования муниципальных образований.

Мы считаем важной разработку методологических подходов к формированию документов стратегического планирования (планов, программ, дорожных карт и др.) муниципальных образований во взаимоувязке с получаемым результатом (целевыми

показателями/контрольными событиями). И соответственно, в настоящее время необходима проработка механизмов стимулирования (оплаты труда) работников органов местного самоуправления в зависимости от результатов реализации документов стратегического планирования муниципального образования.

Существует ряд формулировок понятия «эффективность», в частности: «максимально выгодное соотношение между совокупными затратами и экономическими результатами» (Г. Эмерсон) [1]; «достижение каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного объема продукции из данного количества ресурсов. «Эффективностью» часто называют оптимальность по Парето» (Дж. Блек) [2]; «относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение» (Б. А. Райзберг) [3].

Основополагающим документом определения эффективности является ГОСТ Р ИСО 9000-2001 [4]. В основных положениях и словаре этого ГОСТа приводится следующее определение: эффективность - связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами.

В науке оценку эффективности предлагается проводить на основе типовых подходов.

Первая группа подходов основывается на количественном определении эффекта -разницы между результатами деятельности и затратами (критерий - максимизация выгод) [5]. Сопоставляются соизмеримые показатели, например, объем производства с затратами и др. Очевидно, что чем выше (ниже) абсолютное значение сравнимых показателей, тем больше эффект. В случае равных затрат - чем больше результаты, тем выше эффективность. Такая модель оценки эффективности описывает закон самосохранения системы, согласно которому оцениваемый процесс является эффективным, если сумма созидательных результатов больше использованного потенциала организации.

Оценка эффективности, базирующаяся на этом подходе, достаточно популярна в силу внешней простоты и понятности. Некоторые исследователи отмечают, что основной недостаток метода заключается в отсутствии учета факторов внешней среды.

Вторая группа подходов к оценке эффективности учитывает системные изменения [6]. Критерием оценки выступает повышение экономичности процесса развития системы. Показатели желаемого состояния сравниваются с достигнутыми. Эффективность оценивается по отклонению от сложившегося уровня. Чем больше (меньше) эта разница, тем результативнее процесс развития.

Кроме того, оценка эффективности проводится по различным методикам, предложенным в научной литературе. В частности, А. С. Ахременко и Е. А. Юрескуп представили ключевые принципы оценки эффективности на примере метода Data Envelopment Analysis (DEA) [7], Д. В. Костюкевич дает методику оценки степени достижения организационной системой поставленных критериев [8], К. Павлов [9] и Д. Г. Гаде-лия [10] разработали методики оценки эффективности инвестиций, Л. М. Чистов предложил осуществлять выбор лучшего варианта инвестиционного объекта с помощью экономико-математической модели, в состав которой входит ряд компонентов (критерии оптимальности, ограничения (условия), которые необходимо учитывать при выборе лучшего варианта инвестиционного объекта) [10].

А. Е. Лапин и Ю. А. Петрова дают такую формулировку: «эффективность деятельности органов местного самоуправления - мера реализации целей, задач и планов, показывающая, какое конкретное воздействие они оказали на развитие муниципального образования, социально-экономическую активность граждан, их знания, чувства, убеждения, практическое поведение и деятельность» [11].

Согласно В. И. Лыкову, «эффективность муниципальной управленческой деятельности - это результативность деятельности самого муниципального образования, которая не может быть измерена каким-либо одним показателем и определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, социально-экономических, демографических, экологических и других, оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений» [12].

Мы считаем, что понятия «эффективность деятельности органов местного самоуправления» и «эффективность муниципальной управленческой деятельности» можно рассматривать как однозначные, так как в каждом из них оценивается результат решений и реализуемых мероприятий.

Для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления можно использовать различные методические подходы.

Например, А. В. Щурилов [13] в своей диссертации разработал методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на основе интегрального показателя. Ее основное отличие от существующих методик в том, что частные показатели сбалансированы относительно главной цели и предметов ведения органов местного самоуправления, формируются на основе утвержденных приоритетных направлений социально-экономического развития городского округа и определяются соответствующими муниципальными целевыми программами.

Кроме того, ученые предлагают использовать критериальный и индикативный подходы к оценке эффективности системы местного самоуправления. На практике часто используется метод расчета частного (К) и обобщенного критериев (К) [14].

Эксперты ООН предлагают оценивать уровень развития государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала. В основу методики расчета этого индекса положены сведения о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле валового внутреннего продукта на душу населения и другие подобные факторы. Отдельные элементы этого подхода активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы. В качестве предмета исследования берутся данные о состоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. Оцениваются уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный состав и прочие показатели, касающиеся людей, занятых в сфере государственной службы.

На уровне конкретных стран введены показатели эффективности государственного управления, которые носят целевой характер и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов. Примером подобной оценки может служить проект эффективности деятельности Правительства США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных администраций и разработать меры по улучшению их деятельности. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев [15].

В Российской Федерации основные и дополнительные показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов

и муниципальных районов утверждены Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 и распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года № 1313-р.

При оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с указанными нормативными правовыми актами рассматривается уровень достигнутых показателей и их динамика. По результатам оценки предложено выделять из бюджета субъекта Российской Федерации гранты муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

При этом в вышеуказанных нормативных документах не указаны подходы к формированию мероприятий в целях достижения целевых показателей; не представлены механизмы контроля реализации мероприятий и целевых показателей, на достижение которых направлены мероприятия; не предложен механизм взаимосвязи оплаты труда работников местного самоуправления с повышением эффективности их деятельности.

На основании изучения зарубежных источников [16,17] приведем примеры из зарубежного опыта по формированию мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления:

• Эллиот-Лейк (Канада) - создание муниципальной некоммерческой жилищной корпорации, целевой аудиторией которой являются пенсионеры; предоставление недорогого жилья с помощью специальной Пенсионной жилищной программы, направленной на привлечение людей пенсионного возраста со всей страны; микрокредитование малого и среднего бизнеса с помощью Специального фонда по развитию обществ;

• Хаддерствилд (Великобритания) - введение государством системы грантов для поощрения социальных, культурных проектов;

• Солтвиль (США) - принятие Агентством по защите окружающей среды США мер по улучшению экологической ситуации в городе;

• Эмшер-Парк (Германия) - применение альтернативных источников энергии в целях экономии затрат; открытие новых компаний и научных лабораторий в целях повышения занятости населения.

В настоящее время во многих муниципальных образованиях Российской Федерации составляются планы, направленные на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления. Приведем некоторыее примеры:

• План мероприятий по увеличению доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики муниципального образования город Норильск на 20162017 гг. (утвержден руководителем Администрации Норильска 15.02.2016);

• План мероприятий по выполнению муниципальной программы «Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления города Нижний Тагил до 2020 года» (постановление Администрации Нижнего Тагила от 11.12.2013 №2944);

• План мероприятий по реализации исполнительными органами местного самоуправления муниципального образования «Котласский муниципальный район» Программы повышения эффективности управления муниципальными финансами в муниципальном образовании «Котласский муниципальный район» на период до 2018 г. (постановление администрации «Котласский муниципальный район» от 09.06.2014 № 785);

• другие.

Рассмотрев указанные планы, отметим, что чаще всего они не отражают взаимосвязь мероприятий и целевых показателей, на достижение которых они направлены.

К документам стратегического планирования муниципального образования мы относим планы, программы, дорожные карты и другие документы, направленные на социально-экономическое развитие муниципального образования, включающие комплекс мероприятий и целевых показателей, от реализации которых зависит стимулирование (оплата труда) работников органов местного самоуправления.

К базовым принципам методологии, на наш взгляд, следует отнести: ориентацию на согласованное формирование бюджетного и стратегического планирования; совершенствование действующих и формирование новых документов стратегического планирования, ориентированных на достижение результатов, установленных субъектами Российской Федерации и направленных на уменьшение социально-экономических проблем муниципальных образований, и взаимосвязи оценки эффективности реализации документов стратегического планирования и оплаты труда органов местного самоуправления.

Предлагаемый подход основан на следующих методологических принципах:

Мерами программно-проектного характера могут быть меры, направленные:

• на достижение задач и целевых параметров, установленных субъектом Российской Федерации для муниципального образования (строительство на условиях со-финансирования между регионом и муниципальным образованием дворовых объектов, фельдшерско-акушерских пунктов, детских дошкольных учреждений, реконструкция объектов культуры, спорта и т. д.);

• на экономическое развитие (диверсификация производства, открытие новых производств, перепрофилирование основного сектора экономики города, повышение монопрофильности и т. д.);

• на социальное развитие (строительство новых социальных объектов, перепрофилирование пустующих социальных помещений; предоставление помещений фондов развития населению для открытия клубов, творческих кружков и т. д.);

• на заселение пустующей территории (поселок, село, деревня) в городе (в случае открытия новых рудных пород, строительства инвесторами нового производства, выращивания сельскохозяйственной продукции и т. д.);

• на переселение города (в случае закрытия производств, прогрессирующего роста безработицы среди населения, значительной удаленности города от транспортных сетей и т. д.).

По результатам мониторинга реализации указанных документов предлагается устанавливать направления их дальнейшей реализации:

• актуализация документа с учетом корректировки целевых показателей, установленных субъектом Российской Федерации для муниципального образования;

• актуализация документа исходя из остроты социально-экономических проблем территории;

• приостановление действия документа.

Результаты исполнения документов и направления их дальнейшей реализации должны быть рассмотрены на заседаниях общественных советов с участием представителей бизнеса, власти, населения, науки, СМИ.

Предлагается проводить стимулирующие выплаты с учетом следующих критериев:

• реализация мероприятий в установленный срок;

• реализация мероприятий с экономией бюджетных средств;

• достижение запланированных значений целевых показателей;

• выполнение работ минимально возможным количеством работников;

• соблюдение всех запланированных механизмов реализации документов стратегического планирования территории;

• положительная оценка исполнительными органами государственной власти региона результатов реализации документов стратегического планирования территории;

• удовлетворенность населения и общественных организаций результатами реализации документов стратегического планирования муниципального образования;

• и другие.

Исходя из данных принципов, автором предложен методологический подход к формированию и реализации документов стратегического планирования муниципального образования, схематично представленный на рисунке.

Методологический подход включает четыре базовых элемента:

Схема методологии к формированию документов стратегического планирования муниципального образования (МО)

и формирование на ее основе мероприятий; сводную интегральную оценку взаимосвязи между реализуемыми мероприятиями и целевыми показателями, на достижение ко -торых они направлены.

Предложенная методология ориентирована на совершенствование процесса формирования и реализации документов стратегического планирования муниципальных образований и позволит улучшить социально-экономическую обстановку и качество жизни населения, повысить эффективность принятия решений органами местного самоуправления, ввести систему поощрения органов местного самоуправления в зависимости от результатов реализации документов стратегического планирования территории.

Выводы

Список литературы