Спросить
Войти
П. И. Бурак1, Л. Б. Касимов2
РЕГИОНАЛЬНЫЕ МОДЕЛИ РАЗВИТИЯ (ОПЫТ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)
На примере Иркутской области рассмотрены системные меры государственного участия в развитии страны и внедрение новых моделей экономического развития, в основе которых лежат идеи государственного планирования социально-экономического развития, государственного стимулирования экономики, приоритетного решения социальных вопросов, обеспечения политического плюрализма, политических и гражданских свобод.
УДК 332.254
Перед Россией стоят долговременные вызовы, отражающие как мировые тенденции, так и внутренние проблемы развития:
Одна из важнейших проблем экономики Российской Федерации - низкая энергоэффективность хозяйствования. В настоящее время российская экономика является одной из самых энергоемких в мире. В государствах Евросоюза, в США и Японии показатели энергопотребления почти в три раза ниже, а в Канаде, Китае и в среднем по миру - в два раза ниже, чем в России. Между тем, по различным оценкам, российская экономика имеет возможности для энергосбережения и энергоэффективности - до 45 % от потребления первичной энергии.
К основным причинам, сдерживающим развитие человеческого капитала в РФ, относятся: высокий уровень социального неравенства (с тенденцией к росту); рост теневой занятости; снижение качества трудовых ресурсов; отток человеческого капитала; отсутствие стимулов к освоению инновационных профессий. Увеличение спроса на высококвалифицированные кадры предусматривает улучшение качества рабочей силы и модернизацию системы образования и предполагает увеличение расходов на образование до 8,1 % ВВП к 2030 г., в том числе бюджетной системы - до 6,2 % ВВП.
Для повышения конкурентоспособности государство и общество должны формировать конкурентные преимущества. Регионы должны опираться на свои конкурентные преимущества, а не стараться во всем соответствовать характеристикам других регионов. В общем случае повышению конкурентоспособности российских регионов способствуют: реализация человеческого потенциала в развитии региона; устранение значительной дифференциации российских регионов по уровню развития; стратегическое управление региональной конкурентоспособностью и принятие стратегических решений; эффективная власть на местах, ориентированная на кооперацию и взаимодействие регионов; создание принципиально новых отраслей и секторов экономики и модернизация традиционных; кластерный подход в региональном развитии; усиление влияния и повышение роли малого и среднего бизнеса в экономике регионов; повышение инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности регионов РФ; инвестиционная политика государства на региональном уровне.
Усиление роли государства в управлении социально-экономическими процессами и регулировании рынка. В России есть возможность проведения экономической политики развития на основе нового технологического уклада. Однако этого нельзя сделать, оставаясь в рамках монетаристской доктрины. Для реализации инновационно-прорывного сценария развития экономики России на период до 2030 г. с учетом мировых тенденций главная роль, по нашему мнению, должна отводиться государству как стратегическому инвестору в производственной и социальной сферах. Необходимы также изменения в системах государственного и муниципального управления, повышение ответственности государственных и муниципальных органов. Неотложные системные меры государственного участия (не только в сферах обороны и дипломатии) должны носить комплексный характер. В рыночной экономике активное вмешательство государства в регулирование социально-экономических процессов объективно обусловлено и подтверждено опытом всех экономически развитых стран, особенно в ХХ столетии. Зарубежные и отечественные авторы подчеркивают, например, эффективность планирования в СССР, его роль и важное место в государственном управлении.
Признание регулирующей роли государства в экономическом развитии и решении социальных проблем, наряду с сохранением основных принципов рыночного хозяйства (конкуренции, свободы экономического выбора, возможности саморегулирования и т. д.), а также рыночных механизмов, доказано научными исследованиями, например, английского экономиста, основоположника смешанной экономики Дж. М. Кейнса. Однако сегодня реализация мер по усилению государственного регулирования в России наталкивается на определенные сложности. Так, включение инструментов государственного регулирования в начале 2000-х гг. в России обеспечило рост экономики, но в середине 2000-х гг. начались замедление темпов экономического развития, снижение инвестиций и отток капитала. В этой связи в экспертном сообществе активно идут дискуссии о путях экономического развития России и факторах, его определяющих. Одно из направлений этих дискуссий связано с анализом развития китайской экономики, которой более 20 лет удается обеспечивать сверхвысокие темпы экономического роста, сохранявшиеся и в период кризиса 2008-2009 гг. В России же сопоставимые темпы роста не были достигнуты, а после кризиса началось их замедление.
В Китае подход к построению рыночной экономики отличается прагматизмом и творческим отношением к реформам. В основе лежат практика управления хозяйством, решение конкретных задач, проведение экспериментов, отбор лучших решений. Система государственного управления совершенствуется на основе отбора методов управления, нацеленных на развитие экономики и повышение общественного благосостояния. В КНР стараются избежать чрезмерного социального неравенства, сохраняя основу справедливого распределения национального дохода и ориентируя регулирование экономики на производственную деятельность и долгосрочные инвестиции в развитие производительных сил.
Стимулы к деятельности в России в условиях регулирования были снижены. Регулирование отличалось избыточностью и противоречивостью. Министерство экономического развития в 2003-2012 гг. только на федеральном уровне приняло свыше 180 тыс. новых нормативно-правовых актов. В действие вводились нормы и требования, которые нельзя было выполнить одновременно. В результате темпы экономического роста в последние годы снизились до 1 % и ниже, а по прогнозам ведущих аналитиков (в том числе по оценкам МВФ и Всемирного банка), они должны были составить 3.. .3,5 %.
Еще один важный аспект - как ограничить коррупцию, не подавляя инициативу? Опыт свидетельствует о неэффективности применения в борьбе с коррупцией исключительно административных мер, которые подавляют в госаппарате любую инициативу. В России основные кадровые решения принимаются в администрации президента. При этом текущие решения реализуются на уровне федерального правительства, губернаторов и их администраций. В регионах также есть руководители территориальных органов федеральных ведомств (включая «силовиков») и полномочные представители президента в федеральных округах. Федеральные округа были созданы в 2000 г., их появление обусловило изменения и нестыковки в распределении контрольных и исполнительных полномочий, ответственности за результат на разных уровнях власти. Так, федеральные структуры оцениваются по числу проведенных проверок, суммам взысканных штрафов, числу уголовных дел и т. д. Вместе с тем они не несут реальной ответственности за экономические и социальные результаты в регионах. В системе государственного управления РФ налицо рассогласованность между контрольными полномочиями, имеют место своего рода «ведомственный интерес» и несогласованность в принятии решений.
Несогласованность в распределении полномочий и ответственности за конечные результаты делают противоречивыми стимулы и ограничивают инициативу на уровнях системы государственного управления в России. Между тем экономическое и социальное развитие невозможно без проявления инициативы на местах, создания условий для карьерного роста чиновников, обеспечивающих экономический рост. Требуются налаживание взаимодействия между региональными властями и федеральными ведомствами в регионах и оценка деятельности федеральных структур по результатам экономического и социального развития региона. Полпреды президента в федеральных округах могут обеспечить такую согласованность и взаимодействие.
В управлении экономикой следует использовать инструменты государственного регулирования и рыночные механизмы как уравновешивающие друг друга общественные силы. Иначе говоря, государство и частный капитал, особенно в важнейших отраслях экономики, должны формировать и поддерживать сотрудничество путем установления социального партнерства и повышения социальной ответственности бизнеса.
При этом государственный сектор экономики должен четко следовать за показателями развития. Одновременно с этим планы и программы развития выполняют информационную функцию для бизнеса, ориентируют его движение в соответствии с государственными прогнозами и программами. Такая ситуация поможет субъектам РФ принимать решения с учетом пожеланий и возможностей частного сектора, формировать более предсказуемые прогнозы и планы экономического и социального развития, повышать инвестиционную привлекательность территории и т. д.
Регулирующая роль государства важна при разработке и реализации долгосрочной политики социально-экономического развития российских регионов. Государство должно активно помогать осуществлению в регионах национальных приоритетных проектов, а властные структуры - устранению (или ослаблению) факторов, негативно влияющих на развитие субъектов РФ, а также созданию не только правовых, но и экономических (в том числе финансовых) условий для формирования в регионах благоприятного инвестиционного климата.
Этому способствует введение в действие в 2014 г. Федерального закона №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (предусматривается перенос сроков разработки документов стратегического планирования с 1 января 2017 г. на 1 января 2019 г.). В соответствии с законом документы стратегического планирования разрабатываются на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Порядок разработки, утверждения (одобрения) и содержание документов стратегического планирования определяются на федеральном уровне - Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации согласно их компетенции; на уровне субъекта Российской Федерации - органами государственной власти этого субъекта и на уровне муниципального образования - органами местного самоуправления. К разработке документов стратегического планирования привлекаются объединения профсоюзов, общественные, научные и иные организации с учетом требований законодательства Российской Федерации.
На местах в инициативном порядке уже разработаны долгосрочные стратегии социально-экономического развития федеральных округов и ряда субъектов Российской Федерации. Отметим, например, схемы развития и размещения производительных сил региона (Свердловская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Иркутская область и др.) и региональные программы, подготовленные совместно научными организациями и органами власти некоторых субъектов Российской Федерации. Здесь налицо стремление территориальных органов управления, отвечающих за экономическое развитие, иметь научно обоснованные перспективы развития экономики и изменения социальных условий жизни населения на подведомственной территории. Отличительными чертами этих перспективных разработок должны быть долгосрочный характер, многоуровневые взаимосвязи и привязка решения общегосударственных приоритетных проблем к конкретной территории.
В этих разработках следует использовать опыт отечественных ученых, в частности, концепцию «производственных (промышленных) циклов» известного советского ученого Н. Н. Колосовского. В начале 1930-х гг. он разработал комплексную межотраслевую региональную народнохозяйственную программу формирования и развития Урало-Кузнецкого комбината, территориально-производственного комплекса.
Российские ученые и специалисты убедительно доказывали необходимость формирования подходов и организационных механизмов, позволяющих соединить методы планирования и прогнозирования (дореформенного) с их использованием в практике стратегического развития субъектов РФ на принципах рыночной экономики. Об этом убедительно свидетельствуют работы ученых Института региональных экономических исследований - центра научных исследований и практических работ по проблемам региональной экономики и социального развития, принимавшего участие в подготовке стратегии социально-экономического развития Москвы, стратегии развития Московской области и программ национальной политики в Москве.
Таким образом, монетаристский подход к управлению российской экономикой порождает большое число проблем в условиях, когда рынок в достаточной мере не регулируется. Происходят негативные процессы: монополизация, концентрация капиталов в руках крупного бизнеса, навязывающего свои условия и отказывающегося от несения социальной ответственности. В итоге проигравшими оказываются общество и экономика в долгосрочной перспективе.
В настоящее время российские политики, управленцы, экономисты и представители гражданского общества много дискутируют о будущем страны, о выборе того курса, который приведет к экономическому росту и решению важнейших социальных проблем. Дискуссии охватили все уровни власти: местный, региональный и федеральный. В Иркутской области создана межрегиональная дискуссионная площадка - общественная инициативная группа, выступающая за реализацию в регионе и в масштабе страны в целом новой, альтернативной, модели социально-экономического и политического развития. Группа формируется из политиков, управленцев, экономистов и представителей гражданского общества. Инициативная группа продолжает исторические традиции Иркутской области - региона, который неоднократно становился центром выработки важных экономических и политических решений. Так, в 1947 г. здесь состоялась конференция по изучению производительных сил, заложившая основы развития не только Приан-гарья, но и всей Восточной Сибири. В 1958 г. в Иркутской области прошла Всесоюзная конференция по развитию производительных сил Восточной Сибири, материалы которой были взяты за основу при разработке новых проектов индустриализации.
В основе модели развития регионов и страны в целом должны лежать идеи государственного планирования социально-экономического развития, государственного стимулирования экономики, приоритетного решения социальных вопросов, обеспечения политического плюрализма, политических и гражданских свобод. Эта модель, которая условно может быть названа моделью государства развития, предполагает значительное усиление государства, введение плановых начал управления социально-экономическими процессами. В данном случае речь идет не о переходе к экономике командного типа, а о регулировании рынка, устранении его негативных эффектов через введение системы государственного регулирования, ядром которого является планирование социально-экономического развития. Эта система доказала свою эффективность за рубежом, например, Китай благодаря ее успешному внедрению и использованию смог добиться значительного экономического роста.
Государственное планирование подразумевает, прежде всего, определение конкретных целей и приоритетов развития и распределение ресурсов для достижения поставленных целей, в том числе путем оказания поддержки отдельным отраслям, территориям и предприятиям. При этом взаимодействие государства и бизнеса должно осуществляться на основе принципа партнерства. Бизнес сохранит возможность работать и получать прибыль, более того, ему будет предоставлен ряд гарантий: единые для всех правила игры (правовое поле), благоприятные социальные и инфраструктурные условия, а в отдельных случаях - прямая государственная поддержка. В то же время предприниматели (это касается как малого и среднего, так и крупного бизнеса) должны гарантировать соблюдение законов, уплату налогов, своевременную выплату заработной платы работникам, социальную ответственность деятельности (в том числе с экологической точки зрения), вложение средств в развитие производства и недопущение вывода капиталов за рубеж.
Иркутская область является примером внедрения модели государства развития и плановых начал в экономике в отдельно взятом регионе. Определены главные приоритеты развития экономики: на основе государственного стратегического планирования обеспечить рост промышленного производства и реализацию политики реального импортозамещения. Создан фонд развития промышленности и уже в 2017 г. было заключено более 20 соглашений о социально-экономическом сотрудничестве с предприятиями региона. Пониженные налоговые ставки были предоставлены только предприятиям, соблюдающим все требования и обеспечивающим эффективное производство, рост производительности труда, выпуск конкурентоспособной продукции.
Модель государства развития предусматривает ответственность государства за восстановление и развитие инфраструктуры, в том числе социальной. В рамках этой концепции государство не устраняется от регулирования социальной сферы, а вкладывает ресурсы в развитие человеческого капитала. В Иркутской области был взят долгосрочный курс на повышение качества жизни граждан, и уже в 2016-2017 гг. зафиксированы показатели, свидетельствующие об улучшении ситуации в здравоохранении, образовании, ЖКХ, на рынке труда и с точки зрения уровня жизни населения. В 2017 г. в Иркутской области зафиксирован рост промышленного производства на 9,4 %, что выше, чем в целом по России (2 %) и по СФО (3,2 %). Особенно важно, что индекс промышленного производства вырос главным образом за счет обрабатывающих производств. По этому виду деятельности прирост составил почти 16 %, тогда как в целом по стране этот показатель в первом полугодии 2017 г. равен 1,2 %, по СФО - 1,1 %.
Это показывает, что Иркутская область не только продолжает завоевывать позицию промышленного лидера Сибири, но и выходит на первые места по стране в целом. Так, по приросту обрабатывающих промышленных производств в первой половине 2017 г. регион занял 7-е место в России. Наиболее серьезные результаты достигнуты в производстве машин и оборудования (индекс производства вырос в три раза), химических веществ (индекс производства - 190,6 %), лекарственных средств (индекс производства - 122,3 %), в обработке древесины (118,4 %) и производстве нефтепродуктов (110,9 %).
В Иркутской области поставлена задача разработки программы государственного стимулирования «точек роста» в регионе. Под точками роста подразумеваются конкретные предприятия и территории, которые по совокупности параметров (отрасль, расположение, транспортная доступность, ресурсный потенциал (в том числе кадровый) и т. д.) в наибольшей степени подходят для обеспечения рывка в производстве конкурентных товаров и услуг и реализации проекта ускоренного социально-экономического развития региона. Ключевым фактором, влияющим на выбор приоритетов при составлении перечня точек роста и планировании поддержки обрабатывающих промышленных производств, являются государственные интересы, а не текущая краткосрочная рыночная конъюнктура. Помощь точкам роста подразумевает предоставление им в соответствии с разработанным государственным планом бюджетных инвестиций, обеспечение благоприятных условий для их деятельности, реализацию проектов государственно-частного партнерства. В данном случае такая модель предполагает, что на первом этапе происходит мобилизация ресурсов для поддержки точек роста, которые по мере выхода на окупаемость перестают нуждаться в дополнительных мерах государственного стимулирования и сами становятся драйвером экономического роста, стимулируя развитие региональной экономики.
Внедрение модели государства развития находит отражение в Стратегии социально-экономического развития Иркутской области до 2030 г., где предусматривается апробация создания опорных территорий развития (ОТР). Предполагается, что для ОТР в едином комплексе будет строиться необходимая инфраструктура с учетом будущей основной специализации каждой ОТР. В настоящее время в регионе рассматривается возможность создания следующих ОТР: Саяно-Иркутская, Тулуно-Тайшетская, Усть-Кутско-Ленская, Усть-Илимско-Катангская, Братская, Бодайбинская. На первом этапе предполагается экспериментальный режим: руководство региона будет отслеживать первые результаты и при необходимости корректировать сам подход. В 2016-2018 гг. была проведена эффективная работа по реализации новой программы развития региона.
В Иркутской области взят курс на реализацию социально ориентированной программы, основанной на принципах социального равенства и социально ответственного государства. Стратегия социально-экономического развития Иркутской области на период до 2030 г. в качестве основной цели заявляет повышение уровня
и качества жизни населения региона. Достижение этой цели предусматривает создание условий для достойной жизни, в том числе повышение доступности качественного образования, здравоохранения, услуг в сфере спорта, культуры, жилищно-коммунального хозяйства. Для этого в области сформирован Комитет по государственному планированию. В настоящее время с участием экспертов международного уровня прорабатывается вопрос об использовании методов планирования для решения наиболее актуальных проблем региона и включения системы планов в государственное и муниципальное управление на региональном уровне.
Для внедрения модели государства развития важна демократизация в сфере управления, что находит подтверждение на уровне хозяйствующих субъектов. Речь идет о создании «народных предприятий», которые начали работать в Иркутской области. Эта форма собственности представляет один из видов акционерных обществ, где владельцем является не один человек, а не менее 90 % работников. Приступили к работе предприятия в сфере ЖКХ и строительства, в сферах сельского хозяйства и междугородних автоперевозок. В соответствии с Законом РФ от 19 июля 1998 г. № 115-ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» такие структуры позволяют последовательно реализовать интересы трудящихся: право распоряжаться результатами своего труда; обеспечить социальную справедливость и коллективную заинтересованность в сохранении собственности, личную ответственность каждого из собственников за судьбу народного предприятия. Для массового создания в России народных предприятий уже сформированы необходимые предпосылки, и общество, в первую очередь трудящиеся, к этому психологически готовы. Имеется обширный опыт успешного функционирования различного рода организаций, полностью или частично находящихся в собственности работников.
Построение моделей развития требует дальнейших исследований и разработки предложений. Отметим наиболее актуальные и первостепенные. К ним, прежде всего, относится бюджетно-налоговая политика. Этот инструмент должен быть четко встроен в программу развития. Нуждается в проработке политика реформирования налоговой системы с целью социального выравнивания и устранения чрезмерной дифференциации доходов населения. На это направление следует обратить особое внимание на общероссийском уровне, так как именно на уровне Федерации формируются основные контуры налоговой системы. Еще одно направление - реформа межбюджетных отношений, перераспределение налоговых отчислений между регионом и муниципалитетами для предоставления большей самостоятельности территориям и стимулирования экономического роста. В регионах сделаны конкретные шаги по перераспределению налоговых отчислений (как показывает опыт Иркутской области) с целью повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований, и уже в 2017 г. были получены первые результаты в виде дополнительных поступлений в бюджеты муниципальных образований, решающих проблему дефицита бюджетов на местах. К тому же за счет экономии бюджетных средств и дополнительных доходов, получаемых бюджетами территорий за счет стимулирования их экономического роста, могут быть сформированы бюджеты развития.
Этот опыт можно перенести в другие регионы и учесть на федеральном уровне. Перераспределение налоговых отчислений между федеральным уровнем и регионами позволит стимулировать экономический рост на местах. Получив больше свободы в распоряжении доходами, собранными на своей территории, регионы будут мотивированы работать на экономическое развитие. Разумеется, система выравнивания и перераспределения должна быть сохранена, но при этом нужно отказаться от избыточной жесткости, от ее негативных черт, например, от системы отрицательного трансферта, и не мешать богатеть регионам, стимулирующим экономический рост.
Список литературы
P. I. Burak, L. B. Kasimov. Regional development models (the Irkutsk region experience). In
the article on the example of the Irkutsk region discussed systemic measures of government involvement in development and implementation of new models of economic development, based on the ideas of the State socio-economic development planning, State stimulus, prioritizing social issues, political pluralism, political and civil freedoms.
