Организационно-правовые предпосылки формирования чрезвычайного законодательства 80-90-х годов xix века

Н.И. Биюшкина

Биюшкина Надежда Иосифовна — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права ННГУ им. НИ. Лобачевского

Организационно-правовые предпосылки формирования чрезвычайного законодательства 80—90-х годов XIX века

Административное регулирование охраны общественного порядка не является чем-либо чуждым, инородным, не характерным для российского государства. Так, знаменитое Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 года1 представляет собой органичное последовательное продолжение традиционной государственно-правовой деятельности в области обеспечения безопасности. Об этом убедительно свидетельствует комплекс нормативно- правовых актов, издаваемых на протяжении XIX века.

Высочайший указ от 3 июля 1826 года2, согласно которому Особенная канцелярия при Министерстве внутренних дел, ведавшая вопросами государственной полиции, была преобразована в III Отделение Собственной Его Величества канцелярии. В круг ее обязанностей входили, в том числе, сбор сведений обо всех лицах, состоящих под надзором полиции, включая соответствующие распоряжения, высылку и размещение «людей подозрительных и вредных». Отсюда видно, что такие предметы ведения полицейского права и правового регулирования, как надзор за неблагонадежными лицами, административная высылка находились в поле зрения Российского государства уже во второй четверти XIX века, то есть задолго до вступления на престол Александра III. Граф А.Х. Бенкендорф, возглавлявший III Отделение, вполне может быть назван одним из основоположников концепции полицейского государства и свойственных ему чрезвычайных мероприятий.

Отсюда напрашивается мысль, о том, что, наоборот, либеральный курс Александра II кардинально выбивается из контекста охранительного направления развития Российского монархического государства и в силу этого может быть определен как исключительный (от словосочетания «исключение из правила»), а следовательно, чрезвычайный. Общеизвестно, к каким масштабам катастрофы привели не ограниченные рамками охранительного закона (регулирования) либеральные преобразования 60—70-х годов XIX века. Волна терроризма, поднятая леворадикально настроенной интеллигенцией, в том числе студенчеством, захлестнула империю: 10-кратные покушения на жизнь императора Александра II, вооруженное восстание в Польше в 1863 году, вооруженное сопротивление в Одессе в 1878 году и т. д.

К концу 70-х — началу 80-х годов в стране разразился системный кризис, правительство встало на охранительный консервативный курс, начавшийся в России после покушения Д. Каракозова на императора Александра II в 1866 году3. Как писал известный советский исследователь И.В. Оржеховский, перед правительством стояла первоочередная задача сохранения самодержавной власти: «укрепление административно-политической власти, создание «единства управления» внутри правительства и органов высшего государственного управления; борьба с «нигилизмом» и революционным движением; усиление роли дворянства и консолидации «всех консервативных сил» вокруг самодержавия; всемерное ограничение развития и деятельности новых институтов, созданных реформами предшествующих лет»4. Однако, с нашей точки зрения, акцент среди указанных задач следует сделать не на сохранение устоев самодержавия, а на поддержание общественного порядка, который обеспечивается сильной государственной властью. Даже либеральное правительство осознало острую необходимость введения охранительных мер на высшем государственном уровне, комплекс которых можно классифицировать по предмету правового регулирования.

Так, законодательные попытки пресечения актов неповиновения предпринимались правительством Александра II еще в период активного проведения либеральных реформ. К таковым относятся Высочайшее повеление, последовавшее 6 июля 1870 года5, по всеподданнейшему докладу Управ-

мысль», «некоторые законы о чрезвычайных мерах, изданные в 1878 и 1879 годах, в свое время не были обнародо-

ваны. Тогда правительство держало их в секрете от общества, как будто из скромности набрасывало на них покрывало» (См.: Внутреннее обозрение. По поводу закона 14 августа // Русская мысль. — 1881. — Кн. X. — С. 136).

ляющего Министерством внутренних дел «О принятии особых мер против стачек рабочих», Высочайшее повеление, последовавшее в сентябре 1871 года1, по всеподданнейшему докладу министра внутренних дел, в разъяснение Высочайшего повеления о принятии особых мер против стачек, которыми забастовки фабричных рабочих признавались выражением неудовольствия с целью порождения смут, беспорядков и волнений. При возникновении стачек рабочих на каком-либо предприятии генерал-губернаторам разрешалось немедленно высылать главных зачинщиков стачки в любую из назначенных им губерний, без предварительного разрешения министра внутренних дел.

К концу 70-х годов XIX века охранительная направленность внутренней политики усиливается. Предметом правового регулирования нормативно-правовых актов этого периода становятся административно-полицейские отношения в сфере пресечения различных проявлений неповиновения, о чем свидетельствуют законодательные акты тех лет. Так, Высочайшим повелением, последовавшим 24 мая 1878 года по всеподданнейшему докладу Главного Начальника III Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, лица, привлеченные по делам о противоправительственной пропаганде, подлежали административной высылке в распоряжение генерал-губернатора Восточной Сибири. При этом не регламентировался какой-либо порядок установления срока административной высылки, а также объема ограничений прав и свобод, сопряженных с нею2.

К аналогичным мерам относится Именной Высочайший указ, принятый по рапорту Министра внутренних дел от 8 августа 1878 года «О правах общей полиции и жандармских чинов посещать все фабрики и заводы во всякое время»3, которым полицейским и жандармам предоставлялся свободный допуск на все фабрики и заводы в любое время с правом производства обысков или арестов, при единственном условии присутствия при этом управляющего соответствующим предприятием.

О продолжении указанной правительственной политики свидетельствуют также Высочайше утвержденные 1 сентября 1878 года Временные правила «Об особых мерах к ограждении общественного спокойствия», которые также не были опубликованы в официальных источниках, но в Указе Правительствующему Сенату от 4 сентября 1881 года «Об издании Положения к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и объявлении некоторых местностей Империи в состоянии усиленной охраны»4 говорилось об отмене данных правил, и название их свидетельствует о регулировании именно охранительных отношений. Временные правила расширяли административные права полиции в розыскном процессе: на губернские жандармские управления возлагалось производство дознаний по государственным преступлениям, а к городской полиции полностью перешел политический розыск5.

Пресекательную политику продолжает Высочайший указ от 18 марта 1879 года «О мерах к пресечению уклонения от прописки видов в городах: Санкт-Петербурге, Москве, Киеве, Харькове, Одессе и Ялте и Санкт-Петербургской губернии»6, ужесточавший меры ответственности лиц, уклоняющихся от уведомления органов власти о своем прибытии в названные местности и регистрации в полиции своего постоянного места жительства, а также вводивший административную ответственность в отношении дворников, содержателей комнат и гостиниц, домовладельцев за потворство и укрывательство таких лиц.

Таким образом, видно, что императивные методы правового регулирования к началу действия внутриполитического курса Александра III явно начинают преобладать над диспозитивными.

Охранительные мероприятия того периода сказываются и на функционировании органов дознания и следствия в области расследования государственных преступлений. Высочайше утвержденные Правила «О порядке действий чинов Корпуса жандармов по исследованию преступлений» от 19 мая 1871 года7 вносили изменения в общий порядок производства дознаний по государственным преступлениям. Упразднялась высочайше утвержденная в Санкт-Петербурге Следственная комиссия по делам о государственных преступлениях, ее дела передавались Корпусу жандармов. Ведением дознаний

по государственным преступлениям занимались офицеры Корпуса жандармов при содействии в случае необходимости нижних чинов, под общим наблюдением лиц прокурорского надзора. Полиция обязана была сообщать обо всех выявленных ими в круге своего ведомства нарушениях, содержащих признаки государственного преступления, начальникам губернских жандармских управлений или их помощникам. В случая отсутствия таковых чины полиции обязаны были принять все меры по расследованию совершенных преступлений. По окончании дознания все материалы передавались прокурором Судебной палаты министру юстиции, который по совещании с шефом жандармов принимает решение о производстве предварительного следствия или об испрошении Высочайшего разрешения о прекращении производства по делу без последствия или с разрешением его в административном порядке1.

Об изменениях в судебной системе, в частности, свидетельствует Именной Высочайший указ Правительствующему сенату от 9 августа 1878 года «О временном подчинении дел о государственных преступлениях и о некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда»2 предписывалось лиц, обвиняемых в вооруженном сопротивлении властям или нападении на чинов войска и полиции, других должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, если преступления эти сопровождались убийством или покушением на него, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, предавать военному суду с применением наказания, установленного статьей 279 Воинского Устава о наказаниях3.

В развитие названного законодательного акта был принят ряд разъяснений, детализировавших порядок его применения. Именным Высочайшим указом от 9 августа 1878 года «О порядке суждения военным судом по законам военного времени лиц, совершивших преступления, означенные в Именном Высочайшем указе, данном Правительствующему сенату 9 августа сего года»4 относительно порядка применения вышеназванного указа разъяснял следующее: 1) лица, совершившие означенные в Указе преступления подлежат преданию военному суду главными начальникам военных округов, 2) временные члены военно-окружного суда должны быть каждый раз особо назначаемы исключительно из штаб- офицеров, 3) главным начальникам военных округов предоставлялись по таким делам права Главнокомандующего в военное время, предусмотренные статьями 1234, 1238 и 1241 книги XXIV Свода военных постановлений5.

Далее Высочайшим повелением 8 апреля 1879 года «О порядке производства дел о лицах гражданского ведомства, предаваемых военному суду на основании Высочайших указов 9 августа 1878 года и 5 апреля 1879 года»6 приводились дополнительные изъятия из общего порядка судопроизводства в военно-окружных судах. Так, в случае, если преступление было совершено «очевидно», генерал-губернатор был вправе предать обвиняемого военному суду без предварительного следствия, на

основании сведений, собранных при дознании. Устанавливались сокращенные сроки судопроизводства: военный прокурор обязан был в течение суток со дня получения материалов предварительного следствия или дознания представить дело со своим заключением генерал-губернатору, далее по получении дела обратно также в течение суток составить обвинительный акт и направить материалы в суд, который, в свою очередь обязан был дать делу законный ход немедленно или не позднее следующего дня. Неявка свидетелей в судебное заседание по общему правилу не препятствовала разбирательству дела (если суд не признавал устные показания свидетелей существенными для дела), к сведению принимались показания, данные ими на предварительном следствии или дознании. Мотивированный приговор подлежал изготовлению в течение суток с момента его оглашения, жалобы и протесты могли быть принесены в течение суток с даты изготовления приговора. При этом подтверждались чрезвычайные полномочия генерал-губернатора по немедленному приведению приговора в исполнение без направления дела в кассационную инстанцию.

Последовавшее вслед за этим Высочайшее повеление от 11 апреля 1879 года по всеподданнейшему докладу министра юстиции «О разъяснении порядка направления дел, подлежащих рассмотрению военного суда на основании Высочайших указов 9 августа 1878 года и 5 апреля 1879 года»1 еще более расширяло право генерал-губернаторов на предание военному суду лиц гражданского ведомства, распространив его на стадию предварительного следствия: при получении решения о передаче дела в военный суд судебный следователь обязан был немедленно направить дело военному прокурору.

Очередным этапом законотворчества в области чрезвычайного военного судопроизводства явились Высочайшее повеление от 27 апреля 1879 года, по всеподданнейшему докладу министра юстиции «О разъяснении порядка направления дел согласно Высочайшим указам 9 августа 1878 года и

К мерам коррекции пореформенной судебной системы относится также усложнение порядка выборов в мировые судьи путем вмешательства губернаторской власти в этот процесс. Так, Высочайше утвержденное Положение Комитета Министров «О распространении действия Высочайше утвержденного 19 августа 1879 года положения Комитета Министров о замещении должностей по земским и городским учреждениям и на замещение всех вообще должностей по мировым судебным установлениям, исключая лишь самих Мировых Судей» от 26 сентября 1879 года4, распространило правила вышеуказанного Положения от 19 августа 1879 года на должности по мировым судебным установлениям, за исключением мировых судей. Однако в порядок избрания мировых судей также вносились изменения: списки кандидатов в мировые судьи, направляемые в Правительствующий сенат для утверждения, одновременно подлежали представлению губернатору или градоначальнику, который представлял свои замечания о нравственных качествах и благонадежности лиц, подлежащих избранию земскими собраниями и городскими думами. Сенат при принятии решения об утверждении списка руководствовался мнением местного губернского начальства.

Чрезвычайными обстоятельствами, угрожавшими основным государственным устоям, объясняется также наблюдающаяся к концу 70-х годов XIX века тенденция, связанная с передачей всей полноты властных полномочий в руки генерал-губернаторов в административно-территориальных единицах, которые стратегически определяли стабильное развитие общественных отношений государства в целом, о чем свидетельствует Именной Высочайший указ, данный Правительствующему Сенату

Расширение полномочий местных губернаторов продолжается Высочайше утвержденным Положением Комитета министров «О предоставлении губернаторам особых прав при замещении постоянных должностей по земским и городским учреждениям» от 19 августа 1879 года3, распространившим действие статьи 511 Свода Общих Губернских учреждений4 на земские и городские учреждения при замещении ими постоянных должностей, не подчиненных непосредственно губернатору или министру внутренних дел, с тем чтобы по требованию губернатора были немедленно освобождаемы от должностей лица, которые будут признаны неблагонадежными.

Тенденция централизации системы управления сферой государственной безопасности наблюдается и в изданном 12 февраля 1880 года Высочайшим указом5, которым в качестве вышестоящей контролирующей инстанции над III Отделением была учреждена Верховная Распорядительная Комиссия, получившая по сути неограниченные полномочия в указанной области: все ее распоряжения подлежали беспрекословному исполнению, меры взыскания за несоблюдение мер, принимаемых Комиссией по предметам своего ведения, порядок их наложения определялись ею самостоятельно. В числе главных задач Верховной Распорядительной комиссии исследователи системы государственных учреждений дореволюционной России выделяли следующие: объединение карательных органов для борьбы с революционным движением, экстренный разбор политических дел, разгрузка столичных тюрем, ускорение судебного рассмотрения всех дел и административная расправа с частью арестованных и т. п.6

Однако спустя шесть месяцев после своего образования Верховная Комиссия была упразднена, причем сделано это было по настоянию самого графа М.Т. Лорис-Меликова, который признал, что «для борьбы с крамолой нет необходимости в чрезвычайных мерах»7. Именной Высочайший Указ от

ния Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и учреждении Министерства Почт и Телеграфов»1 устанавливал, что дальнейшие меры по охранению государственного порядка и общественного спокойствия могут приводиться в действие в общеустановленном законом порядке с некоторым лишь расширением круга ведения Министра внутренних дел. Как видно из текста, речь идет об усилении таких принципов государственного управления, как единоначалие, укрепление централизации и вертикали власти. Таким образом, Верховная Распорядительная комиссия прекратила свое недолгое существование, а III Отделение было преобразовано в особый департамент государственной полиции Министерства внутренних дел2. К Министру внутренних дел переходило высшее руководство следствиями по государственным делам и все сопутствующие этому полномочия, принадлежавшие Верховной Распорядительной Комиссии.

Все эти основополагающие начала, на которых базируется сфера охранения государственной безопасности и общественного порядка, призваны были способствовать эффективности функционирования соответствующих учреждений, в частности, системы МВД. П.А. Зайончковский приводит очень выразительную фразу современника эпохи Александра II, военного министра Д.А. Милютина, характеризующую обстановку, царившую в стране в 1880 году, то есть незадолго до восшествия на престол Александра III: «Никогда еще не было предоставлено столько безграничного произвола администрации и полиции. Но одними этими полицейскими мерами, террором и насилиями, едва ли можно прекратить революционную подпольную работу, принявшие уже такие значительные размеры. Трудно искоренить зло, когда ни в одном слое общества правительство не находит ни сочувствия к себе, ни искренней поддержки»3.

Несколько ироничную оценку законодательной деятельности последних лет правления Александра II представил в своих воспоминаниях В.Г. Короленко: «Бороться приходилось с настроением, разлитым в воздухе, а наша власть гонялась за отдельными проявлениями и привыкла стрелять по воробьям из пушек. Самые законы она стала приспособлять к этой пальбе... Несколькими краткими законами... был создан или значительно расширен механизм так называемого «административного порядка». Эти краткие акты верховной власти можно было бы назвать настоящими «законами о беззаконии»... царствование Александра II. вступало на путь азиатского произвола во всем, что хоть отдаленно касалось политических мотивов»4.

Наиболее объективным мнением можно признать суждение современного рассматриваемому периоду государственного деятеля Д.М. Сольского: «Социализм не мог развиться у нас и достичь таких ужасных размеров в какие-нибудь 10—12 месяцев. Он развивался сравнительно долее. Меры принимавшиеся со времени покушения Каракозова, не достигавшие действительной цели, вели только к тому, что отчуждали общество от правительства и давали социализму в руки новое оружие. Затем, даже в прямой, открытой борьбе в ними, правительство обнаруживало полную неумелость. Забрали тысячи человек и, вместо того, чтобы судить их по мере открытия их вин, централизовали все дело, держали людей в заключении годами, ожесточая их и давая им всем возможность сообщаться между собою.»5.

Официальные прижизненные историографы Александра III были убеждены в том, что во все предшествовавшие моменты русской истории, когда государство осуществляло какие-то масштабные мероприятия как в сфере внешней политики (войны), так и внутренней (подавление смуты, крупные реформаторские шаги на пути социально-экономического, культурного развития), общество сплачивалось удивительным единодушием, благодаря которому и достигались изумительные результаты (Смутное время, время царствования Петра I, Екатерины II, Александра I). И вдруг, при осуществлении реформ, вошедших в историю под названием «Великих реформ царя-освободителя», наблюдается абсолютно обратная ситуация: полная идеологическая разобщенность, число недовольных все увеличивается, критические заявления постоянно прослеживаются в печати, по стране идет целый ряд политических преступлений вместе с другими, менее яркими проявлениями непрекращающегося протеста, «крайние элементы» уже не ограничивались словами, а перешли к активным действиям — террористическим актам. Современники тех лет отмечали, что «трагизм нашей общественной и государственной жизни состоял в том, что, по общему убеждению, русский народ и русское общество не

могли дать такого ответа; напротив, они до глубины души сознавали плодотворность этих реформ»1. Действительно, как выразился в то время А.А. Абаза, «с благими реформами минувшего царствования нельзя связывать постигшее нас несчастие — совершившееся у нас цареубийство. Злодеяние это ужасно. Но разве оно есть плод, возросший исключительно на русской почве? Разве социализм не есть в настоящее время всеобщая язва, с которой борется вся Европа?»2.

По нашему мнению, официальная оценка событий предшествующей истории выглядит несколько идеализированной. Так, мысль о том, что время царствования Петра I, Екатерины II «общество сплачивалось удивительным единодушием», представляется нам не соответствующей действительности, поскольку общеизвестны факты оппозиции официальному правительственному курсу со стороны самых различных слоев населения (например, восстание К. Булавина, Е. Пугачева и т. д.). Отсюда вырисовывается обратная закономерность, согласно которой именно масштабные системные преобразования общества и государства, периодически предпринимаемые в России монархической властью, встречают столь же массовое сопротивление, формируют оппозицию существующему режиму.

В подтверждение этого вывода можно привести слова Б.Н. Чичерина, который также отмечал глубочайший трагизм ситуации 1 марта 1881 года: «Монарх, который осуществил заветные мечты лучших русских людей, который дал свободу двадцати миллионам крестьян, установил независимый и гласный суд, даровал земству самоуправление, снял цензуру с печатного слова, этот монарх, благодетель своего народа, пал от руки злодеев, преследовавших его в течение нескольких лет и наконец достигших своей цели»3. Причины этого он видит прежде всего в той несоразмерной быстроте, с которой совершились столь глобальные преобразования: «Всякое общество, внезапно выброшенное из своей обычной колеи и поставленное в совершенно новые условия жизни, теряет равновесие и будет некоторое время бродить наобум. Французская революция представила тому живой пример. В России революция совершилась не снизу, а сверху, но перемена была не менее громадна...К довершению беды, преобразования совершились в такую пору, когда наша учительница на пути гражданского развития, Западная Европа, вместе с великими началами, легшими в основание преобразований прошедшего царствования, принесла нам и смуту. И там происходит кризис, и в умственной, и в политической области. Мудрено ли, что эти смутные идеи, проникая в невежественную среду и находя восприимчивую почву в бродячих элементах, разнузданных общественным переворотом, окончательно сбивают с толку неприготовленные умы и производят те безобразные явления, которые приводят нас в ужас и негодование»4.

Таким образом, исследованная нами совокупность охранительных нормативно-правовых актов, изданных в период, предшествующий административным мероприятиям Александра III (следовательно — Положению «О мерах к охранению.» от 14 августа 1881 г.), убедительно доказывает преемственность, органичность, детальную проработанность и объективную необходимость так называ?