2013. № 1 (144). Выпуск 25
УДК 930. 1(09)
ЛИБЕРАЛЬНО-ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ИДЕАЛЫ НА СЛУЖБЕ КОЛОНИАЛИЗМА: КОНСТИТУЦИОННЫЕ МЕТОДЫ КОЛОНИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ БРИТАНСКОЙ ИМПЕРИИ
В статье подняты две актуальные проблемы: 1) проблема либерально-демократических идеалов и их непосредственной реализации в форме модели западного конституционного государства и 2) проблема характера и значения конституционной колониальной политики Британии, юридически оформленной Законом об управлении Индии 1935 г-
Настоящее исследование посвящено проблемам либерально-демократических ценностей и институтов и проблемам характера и значения Закона об управлении Индией 1935 г. (далее — Закон 1935 г.1). В исторической науке он имеет дискуссионный статус: от мнимой, «рабской конституции», цементирующей британское владычество на Индостане2, до настоящей, истинной конституции, открывавшей путь к свободе индийского общества3. Теоретическую актуальность исследования данного акта подчеркивает отсутствие отечественных монографических работ по данной теме, что связано с ее недостаточной изученностью в российской исторической науке: многие авторы (например, Л.В. Шапошникова4), затронувшие данную тему, лишь касательно и обобщенно рассматривали Закон 1935 г., детально не погружаясь в анализ данного акта5.
Для решения заявленных проблем сопоставим индийскую государственную систему, заложенную Законом 1935 г., с системой Канады, установленную Актом о Британской Северной Америке 1867 г.6 (далее — Акт 1867 г.), и государственной машиной Южноафриканского союза (ЮАС), учрежденной Актом о Южной Африке 1909 г.7 (далее — Акт 1909 г.). Указанные страны, с одной стороны, были примерно равны по своему политическому статусу и весу Индии, а, с другой стороны, отражали политическое многообразие Британской империи. Такое сравнение позволит установить закономерности, которыми руководствовались англичане при выборе государственной системы для той или иной зависимой территории, и поможет наглядно подчеркнуть цели их колониальной политики, проводимой конституционными методами.
По форме рассматриваемые конституционные акты отличаются от подобных актов государств континентальной правовой семьи, так как в Британии господствует англосаксонская правовая система. Если стиль написания конституций в континентальноправовой семье можно условно назвать общедекларативным (положения актов закрепляют в обобщенном, универсальном виде основы общественного и государственного строя, которые конкретизируются в иных актах), то стилю написания рассматриваемых нами Актов и Законов об управлении зависимых стран можно дать наименование казуистического. Данные правовые документы больше напоминают судебные решения, выносимые для конкретного случая — казуса (очень наглядно это представлено в статьях, на-
А.С. КОСТЯХИН
Липецкий государственный педагогический университет
e-mail: Chara.62@mail.ru
деляющих конкретного монарха (например, ст. 2 Акта 1867 г.), генерал-губернатора (например, ст. 11 Акта 1909 г.) властью): здесь нет общих положений, все статьи устанавливают достаточно развернутое правовое регулирование для конкретного конституционного отношения, не нуждающееся в дополнительных разъяснениях других актов (например, детально прописанная процедура «нарезания» (определения границ) избирательных округов по ст. 38-43 Акта 1909 г.); если же такого регулирования не устанавливается, то используется институт правопреемства - акт отсылает правоприменителя к предшествующему конституционному законодательству (например, установка правомочий Генерал-губернатора на основании предшествующего законодательства по ст. 12 Акта 1867 г.).
По содержанию рассматриваемые нами Акты и Законы об управлении не являются конституциями в современном смысле этого слова, так как конституция, помимо правового регулирования отношений между государственными органами, устанавливает основы общественного строя и юридический фундамент, на основе которого гос. органы будут строить взаимоотношения с человеком (например, главы 1 и 2 Конституции РФ 1993 г.8, раздел 1 Основного Закона Федеративной Республики Германия 1949 г.9, части ІІ-ІУ Конституции Индии 1950 г.10). Ни Закон об управлении Индией, ни Акт о Британской Северной Америке, ни Акт о Южной Африке такие важнейшие аспекты политической системы не регулировали, полностью сосредоточившись лишь на конструировании государственных аппаратов. Однако данные акты регулировали такие аспекты, которые практически нельзя встретить в современных конституциях: например, строительство железных дорог (ст. 145 Акта 1867 г.) и управление ими (ст. 125-129 Акта 1909 г.), радиотелеграфия (ст. 129 Закона 1935 г.) и водоснабжение (ст. 130-134 Закона 1935 г.).
Рассмотрим, что представляли собой эти системы по горизонтали, т.е. государственный строй (форма правления), установленный Актом 1867 г., Актом 1909 г. и Законом 1935 г. для Канады, ЮАС и Индии соответственно.
Несмотря на то, что Канада и ЮАС ко времени издания Закона 1935 г. стали доминионами, а Индия оставалась колонией, в этих странах использовалась единая модель парламентарной монархии, прообраз которой - в Англии:
Таким образом, ведущая роль в государственном управлении должна была принадлежать палатам парламента, разрабатывающим и принимающим законодательство, формирующим и направляющим правительство, а Его Величество, представляемое Гене-
рал-губернатором, должно было контролировать и санкционировать действия общественных представителей и ответственных перед ними министров.
Однако данная модель претерпевала существенные трансформации из-за изменения ряда переменных:
В отличие от представителей Его Величества в Канаде и ЮАС индийский Генерал-губернатор обладал мощнейшим инструментом влияния — чрезвычайно-указным правом, заключающимся в правомочии издавать указы равные по силе законам во время чрезвычайных обстоятельств (ст. 42-44 Закона 1935 г.). Генерал-губернатор мог осуществлять это право по своему усмотрению без согласия министров, ответственных перед депутатами, не беря во внимание, работает ли легислатура. Причем, его чрезвычайные указы могли действовать бессрочно, не нуждаясь в парламентском одобрении.
Таким образом, индийский Генерал-губернатор обладал несравненно большими механизмами воздействия на законодательную власть, чем его коллеги на юге Африки и на севере Америки. Однако не следует сбрасывать со счетов право абсолютного вето, которым обладали все три персоны (ст. 55 Акта 1867 г., ст. 64 Акта 1909 г., ст. 32 Закона 1935 г.), тем самым, имея решающее слово в законотворческом процессе.
Баланс сил в исполнительной власти Индии был не в пользу министров. Например, ст. 12 Закона 1935 г. устанавливала внушительный перечень особых обязанностей Генерал-губернатора, в рамках которого он мог действовать по собственному усмотрению без позволения Совета Министров. Причем, формулировки в данном перечне давались весьма расплывчато, их можно было толковать в сторону расширения исключительных полномочий Генерал-губернатора, причем согласно п. 3 ст. 9 Закона 1935 г. этим толкованием занимался он сам.
Таким образом, положение Генерал-губернатора в парламентарных государственных моделях Индии, Канады и ЮАС заметно различалось: от минимальной контрольной роли в Канаде и ЮАС, где власть представителя Его Величества во многом (хотя далеко и не во всем) приобретала символический характер, до максимальной в Индии, где Генерал-губернатор обладал возможностью воздействовать и управлять всей государственной машиной (причем, в условиях чрезвычайного положения Генерал-губернатор, издав прокламацию по ст. 45 Акта 1935 г., мог на время полностью сломать парламентарную систему и единолично управлять британской колонией). Такое различие вносило существенное изменение в сущность парламентарной модели, создавая в Канаде и ЮАС государственную систему, близкую к Великобритании, а в Индии, наоборот, искажая ее до неузнаваемости и низводя в разряд мнимого парламентаризма.
го общества были отражены в парламентах, зависело от избирательных систем. В Канаде, по меркам того времени, избирательная система была достаточно демократичной (например, согласно ст. 41 Акта 1867 г. активным избирательным правом от округа Альгома пользовались британские подданные мужского пола, достигшие 21 года, являвшиеся домохозяевами). Однако ст. 40 того же документа закрепляла мажоритарную избирательную систему, которая способствовала функционированию двухпартийной политической системы, где обе партии были лояльны британской монархии, одна из которых играла роль «правительства Его Величества», а другая - «оппозиции Его Величества»11.
В ЮАС избирательная система была крайне антидемократичной, основанной на расистских принципах, по которым интересы 7 млн. населения представляло 1,5 млн. бе-лых12. Цветное население было практически полностью лишено избирательных прав. В самом акте это напрямую не устанавливалось (Акт 1909 г. в ст. 36 отсылал к избирательному законодательству провинций), хотя косвенно это хорошо просматривалось (привязка изменения границ избирательных округов к изменению численности британских подданных европейского происхождения (ст. 34 Акта 1909 г.)).
В Индии (1, 6 приложения к Закону 1935 г.) британские власти, напротив, пытались представить все многообразие общества. Однако при помощи куриальной избирательной системы, значительно искажавшей реальное соотношение общественных сил (например, индусы, включая неприкасаемых, имели 70% голосов, но только 55% депутатских кресел13), они представляли в выгодном для себя свете, пытаясь натравить различные социально-политические группы друг на друга. Кроме того, устанавливая значительные имущественный (например, для выборщиков в Пенджабе требовалась выплата ежегодного муниципального налога в 50 рупий или в 25 рупий в год при условии владения землей) и образовательный (в большинстве провинций он был равен вступительным экзаменам в институт или выпускным экзаменам в средней школе, при этом необходимо учитывать уровень грамотности населения, составлявший 8%) цензы14, англичане отстраняли от избирательного процесса неблагонадежные слои населения. Таким образом, по подсчетам современных исследователей, до избирательных урн могли дойти лишь 12% взрослого населения15. Представительная функция нижней палаты легислатуры еще больше деформировалась положением ст. 18 Закона 1935 г., отдававшим 33% мест (125 из 375) представителям от княжеств, не избираемых, пусть даже в таком искаженном выборном порядке, как описанный выше, а назначаемых в административном порядке князьями - верной опорой британской короны на индийском субконтиненте.
Таким образом, британцы в Канаде, а особенно в ЮАС и Индии, различными способами так формировали представительные органы, что они отражали интересы общества в пользу английской короны.
- в Канаде - административным порядком формирования (назначал Генерал-губернатор по ст. 24, 32 Акта 1867 г.), квалификацией для занятия должности (британский подданный, достигший 30-летнего возраста и преодолевший весьма значительный
имущественный ценз (4 тыс. долларов) (ст. 23 Акта 1867 г.)) и пожизненным статусом сенатора (ст. 29 Акта 1867 г.);
- в ЮАС - смешанным порядком формирования (8 членов назначал Генерал-губернатор, 32 избирались провинциальными народными собраниями (ст. 24 Акта 1909 г.)), квалификацией (30 лет, британский подданный европейского происхождения, собственник недвижимого имущества, оцененного в 500 фунтов (ст. 26 Акта 1909 г.)) и пусть не пожизненным, но весьма продолжительным сроком пребывания на своем месте - 10 лет (ст. 24 Акта 1909 г.);
- в Индии - использовались подобные методы, однако главный заключался в порядке формирования: хотя здесь Генерал-губернатор был не при делах, однако согласно ст. 18 Закона 1935 г. помимо провинциальных легислатур в формировании Государственного Совета принимали участие индийские князья, своими представителями занимая 40% мест в палате (104 из 260).
Таким образом, британцами конструировались такие парламенты, в которых одна палата ограничивала и сдерживала другую, тем самым во многих случаях освобождая англичан от необходимости прямого вмешательства в законодательный процесс. Потенциальные радикальные свободолюбивые решения нижней либеральной палаты ударялись о глухую стену консерватизма верхней палаты, что способствовало стабильному развитию страны, причем стабильному развитию в рамках Британской империи.
Итак, есть три государственные машины, разобранные по горизонтали:
- канадская, с минимальным контролем Англии в лице Генерал-губернатора, но двухпартийной системой лояльных Туманному Альбиону партий и с заложенной возможностью противостояния нижней с верхней палатой легислатуры;
- южноафриканская, с тождественной ролью представителя Его Величества, но крайне отягощенная расистским принципом формирования парламента;
- индийская, с доминированием Генерал-губернатора во всех государственновластных отношениях и с народным представительством, в весьма искаженном виде представляющим народные интересы.
Теперь перейдем к анализу государственных систем по вертикали, т.е. территориально-политического устройства (форме государственного устройства), установленного Актом 1867 г., Актом 1909 г. и Законом 1935 г. для Канады, ЮАС и Индии соответственно.
В данном вопросе англичане сделали ставку на федеративную модель по типу
- в Канаде: центральный уровень - Генерал-губернатор, Тайный Совет, Сенат и Палата общин (ст. 10, 11, 17 Акта 1909 г.); региональный уровень - Лейтенант-губернатор, Исполнительный Совет (или Исполнительное правительство), Законодательное Собрание, к которому в Квебеке добавлялся в качестве верхней палаты Законодательный Совет (ст. 58, 63, 64, 69, 71, 88 Акта 1909 г.);
- в ЮАС: центральный уровень - Генерал-губернатор, Исполнительный Совет, Сенат и Палата собрания (ст. 8, 12, 19 Акта 1909 г.); региональный уровень - Администратор провинции, Исполнительный комитет, Провинциальный Совет (ст. 68, 70, 78 Акта 1909 г.);
- в Индии: центральный уровень - Генерал-губернатор, Совет Министров, Государственный Совет и Палата собрания (ст. 7, 9, 18 Закона 1935 г.); региональный уровень - Губернатор, Совет Министров, Законодательное Собрание, к которому присоединялся в ряде провинций Законодательный Совет как верхняя палата (ст. 48, 50, 60 Закона 1935 г.).
- безопасность и оборона, основные вопросы экономической сферы (регулирование торговли и обмена, денежное обращение, банковское дело, судоходство и др.), уголовное право, некоторые важные аспекты гражданского (банкротство, авторское право) и семейного (брак и развод) права были отнесены к исключительной компетенции центра (ст. 91 Акта 1867 г.),
- административное и муниципальное право, судопроизводство, оставшиеся вопросы гражданского и семейного права, вопросы местного значения попали в исключительную компетенцию провинций (ст. 92).
В ЮАС размежевание полномочий предусматривала ст. 85 Акта 1909 г., а в Индии
— ст. 99-107 с приложением 7 Закона 1935 г.
Территориально-политическая система в зависимых странах-членах Британской империи была достаточно централизована:
Таким образом, в Индийской федерации все важные вопросы были либо в исключительной компетенции центра, либо находились под его прямым контролем в сфере со-
вместной компетенции. Кроме того, даже в эту крайне суженную исключительную компетенцию провинций центр мог вмешиваться при помощи специфических полномочий Генерал-губернатора: - широкие формулировки «особых обязанностей» (ст. 12 Закона 1935 г.) с вольным правом их толкования (п. 3 ст. 9) позволяли представителю Его величества вмешиваться в региональные дела; - вопросы, которые не были распределены в 7 приложении к Закону 1935 г., ст. 104 того же акта предлагала распределить самостоятельно Генерал-губернатору, который мог изъять вопрос из провинциальной компетенции.
Таким образом, хотя британцы и брали за основу федеративные принципы государственного устройства, однако на деле это не предусматривало существенной децентрализации власти, особенно в Индии, где федерация носила жестко централизованный характер.
Далее необходимо установить цели и закономерности британской колониальной политики, проводимой конституционными методами. Главными взаимосвязанными между собой целями английской политики были:
Приемлемая модель была найдена в лице западной конституционной государственной системы. С одной стороны, она давала политические основания для присутствия иностранной державы на чужой территории и управления ею:
- установив конституцию, ограничивающую деятельность институтов власти, и учредив парламент, представляющий общество, англичане закладывали фундамент рационально-легальной легитимности своей власти, основанной на вере участников политической жизни в справедливость правил формирования и функционирования власти и в возможность своего влияния на принятие политических решений;
- установление западных демократических институтов превращало британцев из захватчиков в благодетелей и просветителей и позволяло им возобновить риторику в духе «бремени белого человека» Р. Киплинга.
С другой стороны, новая государственная система, включив при помощи парламента и ответственного правительства в себя местные общественно-политические силы (федеральная система произвела такое включение на центральном и на региональном уровнях), позволяла при умелом контроле использовать их на благо метрополии:
- местные силы, направляемые британцами, проведут своими силами и социально-политическими ресурсами в нужном Англии русле модернизацию страны, что позволит метрополии более эффективно использовать ресурсы своей колонии;
- решение насущных проблем направит часть протестной энергии местных политических сил в конструктивное русло, что будет способствовать реализации второй цели английской колониальной политики; в процессе решения таких проблем неминуемы политические ошибки и непопулярные решения (особенно в крайне разнородных обществах с множеством интересов, где принятие любого важного решения неминуемо ущемит интересы какой-либо социальной группы), тяжесть которых падет на головы местной элиты, что сразу скажется на ее образе, чем воспользуются ее местные конкуренты;
- при умелом использовании разнородности общества (допуске одной части общества к конституционной модели и отстранению другой (ЮАС) или усилению борьбы социально-политических групп за власть (Индия), которой, в случае прихода к ней в результате жесткой борьбы, одна из групп будет распоряжаться под строгим надзором британцев и проигравшей стороны, ждущей реванша) возможно посеять политическую междоусобицу, которая привела бы к взаимному ослаблению местных сил и, соответственно, усилению позиций англичан.
Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2013. № 1 (144). Выпуск 25
США на американском континенте. Реализация этой цели была бы невозможна без поддержки канадского общества, состоящего почти полностью из европейского населения и достигшего высокой ступени политического развития. Поэтому Канаде была предоставлена парламентарная модель государственной системы с минимальной контрольной ролью со стороны английской короны. Умеренно же централизованный характер федерации объяснятся, главным образом, проблемой Квебека с его сепаратистскими наклонностями франкоговорящего населения. Такой тип федерации был в данном случае золотой серединой, предоставляющей Квебеку определенную степень самостоятельности, но и оставляющей за центральной властью механизмы воздействия на провинцию. Собственные органы власти в каждой из провинции (независимые от центра в той степени, в которой это необходимо для управления подвластной территорией) с собственной компетенцией (очерченной кругом исключительно провинциальных дел) позволят повысить эффективность управления страной, что предоставит Британии возможность более эффективно использовать ресурсы зависимой территории.
Общие выводы:
НАУЧНЫЕ ВЕДОМОСТИ I I Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 43
I I 2013. № 1 (144). Выпуск 25
общества, в котором они устанавливаются, и от реального воплощения данных ценностей и фактического применения данных институтов.
LIBERAL DEMOCRATIC IDEALS ON COLONIALISM SERVICE: THE CONSTITUTIONAL METHODS OF A COLONIAL POLICY OF BRITISH EMPIRE
In article two actual problems are: 1) the problem of liberal democratic ideals and their direct realisation in the form of model of the western constitutional state and 2) the problem of character and value of the constitutional colonial policy of Britain - problem of the Government of India Act of 1935.
A.S. KOSTIAKHIN
Lipetsk State Pedagogical University
e-mail: Chara.62@mail.ru