Спросить
Войти
И.В. Михеева
Михеева Ирина Вячеславовна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Составление законопроекта в Российской империи в XIX веке:
роль министерств
На фоне выделения традиционных стадий законодательного процесса в Российской империи возникает ряд вопросов, касающихся составления и рассмотрения проекта законодательного акта. Например, к какой стадии относится составление законопроекта — законодательной инициативе как официальному акту внесения законопроекта в законодательный орган для обсуждения или обсуждению как процессу окончательного формирования текста законопроекта на основании внесенного в законодательный орган предположения о необходимости создания нового закона? Во втором случае
о каком обсуждении может идти речь: об обсуждении структуры и содержания будущего закона в контексте формирования законотворческой инициативы, так называемого законодательного почина; или об обсуждении готового законопроекта в законодательном органе, в компетенцию которого входит принятие (или отклонение) подготовленного законопроекта?
Составление законопроекта трактовалось в дореволюционной русской правовой традиции учеными на протяжении долгой истории правотворчества крайне неоднозначно. То выделялась как отдельная стадия (В.В. Ивановский, В.В. Сокольский, И.Е. Андреевский); то обозначалась в качестве этапа на стадии законодательной инициативы (Г.А. Алексеев, И.А. Шингарев, Б.Э. Ноль-де, А.С. Тагер); то рассматривалась как этап обсуждения законопроекта (Г.Ф. Шершеневич). Кроме того, большинство правоведов поднимали проблемы субъектов составления законопроектов в контексте законодательной инициативы, при этом составление законопроекта не выделяли ни отдельной стадией, ни отдельным этапом. Это, например, Г.А. Алексеев, И.А. Шингарев, Б.Э. Нольде, А.С. Тагер и др.
Уже современные исследователи обращают внимание, что невключение в число четырех обязательных согласно исторической традиции стадий (законодательной инициативы, обсуждения закона, его утверждения и обнародования) этапа разработки законопроекта является наиболее явным несовпадением порядка реально осуществляемой деятельности по созданию закона и реализации законодательного процесса1.
В.В. Сокольский определял «составление закона» через «различение» базовых содержательных «моментов»: а) возбуждение законодательного вопроса, б) составление законопроекта, в) рассмотрение и обсуждение законопроекта, г) утверждение и санкция законопроекта, посредством которой проект становится законом2. Такое широкое наполнение содержания «составления закона» отождествляло эту стадию со всем законодательным процессом. Между тем составление закона в таком широком понимании предполагает в качестве обязательного элемента составление текста законопроекта. Последнее как стадия законодательного процесса имеет конкретное наполнение (например, свою цель, соответствующих субъектов ее реализации, определенный результат, последовательность конкретных процедур). Таким образом, разграничивались понятия «составление закона» и «составление законопроекта».
В силу того что по действующему в Российской империи XIX века законодательству первоначально законодательными органами решался вопрос о необходимости ввести ту или иную законодательную норму, составление законопроекта «помещалось» между решением уполномоченного органа о необходимости изменения, отмены или создания нового закона и внесением готового законопроекта для обсуждения в законодательный орган.
По русскому праву в XIX веке составление законопроектов совершалось или по Высочайшему повелению, или по непосредственной инициативе тех учреждений и должностных лиц, которые пользовались правом законодательной инициативы, или возлагалось на государственную канцелярию.
Так, в 1902 году муромский городской голова обратился в Государственный совет с жалобой на постановление Владимирского губернского присутствия по земским и городским делам, ко-
торое отменило постановление уездной Городской думы об отказе в поддержании старинной Космодемиановской церкви в их городе. В ходе рассмотрения жалобы выявилось, что в действующем Строительном уставе (1900 г.) зафиксированы лишь эпизодические, бессистемные постановления относительно древних памятников. Члены Государственного совета как законосовещательного органа предложили министру внутренних дел пересмотреть действующие постановления относительно памятников старины и внести свои соображения на рассмотрение законодательных учреждений. Таким образом, рассмотрение в Государственном совете дела о поддержании одной древней церкви в г. Муроме послужило поводом для поручения Государственным советом министру внутренних дел подготовить проект законодательных мер по охране памятников старины1.
Проект закона мог быть составлен: в пояснение или в дополнение известной статьи закона, входящего в Свод законов Российской империи, или в отмену, когда та или другая статья отменяется и не заменяется никакой другой; в перемену, когда новая статья не прямо, но косвенно ограничивает силу существующей статьи закона; в ограничение, когда четко определяется, что известная статья Свода не будет больше действовать по тем или другим отношениям; в замену, когда прежняя статья закона заменяется совершенно новой2.
Составление проекта предполагало определенную последовательность необходимых действий, которые должны были совершаться конкретными субъектами. Процессуальные нормы, предусматривающие пошаговое составление проекта закона, были «рассыпаны» по действующему в Российской империи законодательству. Причем часть этих норм регламентировала скорее не законодательный процесс, а делопроизводство тех структур, которые занимались составлением законопроекта3.
К составляемому законопроекту предъявлялся ряд требований. Представление о новом законодательном акте «должно заключать в себе: 1) точное указание на существующие законы или учреждения; 2) недостаток их или важные неудобства, опытом удостоверенные; 3) предположения министра, или проект закона или учреждения; 4) означение тех статей прежнего закона, которые новым постановлением получают отмену, или иное изменение частью или в целом»4. Кроме того, проект должен был содержать конкретные изменения, которые он вносит в действующее законодательство.
Соблюдение требований к составлению проекта закона предполагало наличие определенных ресурсов: кадровых, информационных, финансовых, материально-технических и пр. В связи с этим право составления проекта ограничивалось более узким кругом лиц и учреждений, нежели право законодательной инициативы. Составление проектов в XIX веке, как правило, поручалось министерству, в чьем ведении находилась область предполагаемого к изменению правового регулирования. В случаях особенной важности, именно когда изменение в законодательстве касалось разных областей управления и требовало «разносторонних соображений», по особому Высочайшему повелению составлялись специальные комиссии для выработки проекта закона. Высокую активность в создании проектов законов проявляли и разного рода учреждения и общества, не наделенные полномочиями по составлению законопроектов. Их проекты, разработанные на разного рода съездах, ложились в основу составляемых в специальных, ведомственных, межведомственных комиссиях, комитетах, совещаниях, выступали затем в качестве официальных законопроектов5.
«Начала», на которых базировалось составление проектов новых законов, были заложены еще Екатериной II. Они были объявлены Правительствующему сенату в Именном указе генерал-прокурору от 7 апреля 1788 года о наблюдении за тем, чтобы определения Сената основывались на указах, определяющих порядок производства дел при составлении новых правовых актов6. Ясно указывалось на необходимость сбора Сенатской канцелярией надлежащих справок и выписок из законов, которые должны были зачитываться на заседании. Этим правилам следовали впоследствии все государствен-
ные учреждения (органы), которым было «предоставлено право, вследствие возбуждения инициативы закона, составить проект закона»1.
Созданный в 1711 году Сенат просуществовал вплоть до 1917 года. При этом статус его на протяжении всего времени функционирования изменялся. В начале XIX века Александр I решил восстановить Сенат «на прежнюю ступень, ему приличную», а права Сената «поставить на незыблемом основании, как Государственный закон»2. Был издан Указ «О правах и обязанностях Сената», в соответствии с которым Сенату «дозволялось» подавать замечания на императорские указы в случае «несогласия их с прочими узаконениями», то есть ставить вопрос об их изменении3. Правда, этого права, права представлять свои замечания на новые законы (а не на прошлые, уже изданные), Сенат лишился уже в 1803 году4.
Статутные указы начала XIX века не представляют Сенат в качестве законосовещательного органа. Но на практике действовало правило, в силу которого Сенат не приступал к решению дел, на которые не было точного закона, а по всякому такому казусному делу составлял проект решения и подносил его государю5. Реализация Сенатом этого права имела особенно в первой половине XIX века большое значение для законодательства, поскольку таким путем восполнялось немало пробелов в законе.
Законодательство XIX века содержало норму, в соответствии с которой Правительствующий сенат по делам правительственным и распорядительным вместе с изъяснением причин к отмене прежнего распоряжения представляет через министра юстиции на Высочайшее рассмотрение и свои предположения о новом постановлении6. В Учреждении Правительствующего сената (изд. 1892 года и в прод. 1906 года) говорилось о необходимости сохранять в законопроекте структуру соответствующего ему закона в Своде, предполагаемые изменения выражать словами «в пояснение», «в дополнение», «в отмену», «в перемену», «в ограничение», «в замену»7. Интересно, что предписанные правила составления законопроектов носили двойственный характер и, с одной стороны, обозначали процедуры, обеспечивающие продвижение законопроекта, а с другой — были организационными принципами реализации деятельности по составлению текста закона.
В случае подготовки законодательных предположений Сенат передавал свое определение (проект) в подлиннике министру юстиции. Последний, в свою очередь, вносил со своим заключением этот законопроект в Государственный совет или Комитет министров8. Причем на внесение проекта министр юстиции должен был испросить Высочайшее разрешение. В данном случае министр юстиции был обязательной инстанцией внесения законопроекта из Сената в Государственный совет или Комитет министров, хотя его роль в данной законопроектной деятельности ограничивалась составлением заключения для Г осударственного совета и далее монарху.
В XIX веке высшим законосовещательным органом стал Государственный совет9. В соответствии с законодательством, определявшим его статус, Совету принадлежали функции составления законопроектов (наряду с функциями обсуждения). Во всяком случае, по Учреждению Государственного совета заключения департаментов и общего собрания излагались так, чтобы в случае утверждения императором их можно было перенести в «исполнительную бумагу» в том же виде, в каком содержались в журнале10. И если закон предполагалось изложить не в форме мнения Государственного совета, а в
виде особого устава, положения, учреждения, правил или предполагалось обнародовать закон при именном указе Сенату, то Государственный совет обсуждал и проект самого законоположения, и проект именного указа как по содержанию, так и в отношении редакции. Но если форма предполагаемого к изданию закона обращала на себя внимание Совета, то Совет давал свое заключение и на форму проекта. Так, например, Государственный совет признал необходимым ввиду особой важности вопроса обнародовать при именном указе Сенату в 1880 году законоположение о введении мировых учреждений в прибалтийских губерниях, а в 1881 году — об обязательном выкупе и о понижении выкупных платежей.
Иногда сама редакция именного указа вызывала разногласия. Так было по делу о частичной отмене подушной подати в 1883 году. В общем собрании 6 членов находили неуместным включать в именной указ заявление лишь о намерении правительства «начать отмену подушной подати». 36 членов полагали, что нельзя не объявить о планировании отмены с 1 января 1883 года подушной подати для трех разрядов плательщиков, что уже было обещано в Правительственном вестнике Высочайшим повелением от 23 марта 1879 года. Мнение большинства было удостоено Высочайшего утверждения1. Но если император не утверждал ни одного мнения, а ставил особую резолюцию, то само изложение именного указа или словесного Высочайшего повеления составлялось в государственной канцелярии, причем словесное Высочайшее повеление излагалось за подписью председателя Совета2. Как правило, фактическое «изготовление» законоположения осуществлялось государственной канцелярией.
В Государственном совете происходило обсуждение законопроекта, в ходе которого составлялся окончательный текст будущего закона. Сама же разработка законопроекта велась в специальных комитетах и комиссиях. В Учреждении Государственного совета указывалось на возможность создания в составе Государственного совета особых совещаний и подготовительных комиссий для предварительного соображения и разработки особо важных и сложных законопроектов3.
При Г осударственном совете в начале XIX века была учреждена Комиссия по принятию прошений, через которую частные лица могли обращаться с проектами законов к Верховной власти. Правда, если комиссия находила поданные проекты заслуживающими внимания, они направлялись к министрам «по их принадлежности». Министры, в свою очередь, поручали рассмотрение полученных проектов особенным комитетам или комиссиям, которые для этих целей учреждались при министерствах. Комиссии при министерствах могли дать «движение» заслуживающим того проектам4.
Это правило сохранялось и далее при выделении данной Комиссии прошений в царствование Николая I в 1835 году в самостоятельное учреждение, находящееся в распоряжении государя императора5, а также когда в 1884 году Комиссия прошений была заменена специальной Канцелярией прошений при Императорской квартире. В период ограниченной монархии в 1905 году рассматривать и обсуждать поступающие на имя государя предположения частных лиц и учреждений «по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния», повелевалось состоящему под председательством императора Совету министров. Эти дела должны были вновь рассматриваться министрами, но уже коллегиально в Совете министров, который стал в начале XX века играть роль российского правительства. Правда, 6 августа 1905 года этот указ был отменен, а «виды и предположения» относительно совершенствования законодательства должны были «восходить порядком в учреждении Государственной Думы установленным»6.
В составе Государственного совета в 1810 году была образована также «Комиссия составления законов» для создания нового уложения. В ее структурах (отделения во главе с начальниками составляли конференцию во главе с директором) создавались проекты законов, которые представлялись для обсуждения в Государственный совет. В 1826 году Комиссия была поставлена в непосредственное подчинение императора и включена в состав Собственной Его Императорского Величества Канцелярии (СЕИВК) в качестве отделения с приданием ей характера кодификационного учреждения.
II отделению СЕИВК принадлежали функции по составлению отзывов на предварительно внесенные в Государственный совет законопроекты, а также поручались работы по созданию важных законопроектов. В 1882 году оно было упразднено и заменено кодификационным отделом при Государственном совете, обязанности которого состояли исключительно в разработке Свода законов и издании полного собрания законов. Проекты законов кодификационному отделу сообщались министрами только к сведению. Отзыв на законопроект составлялся только тогда, когда министр находил это нужным в контексте связи предмета законопроекта с разработкой Свода законов. Таким образом, здесь в контексте составления текста законопроекта основной инстанцией было министерство.
Следует заметить, что в России периода абсолютной монархии министерства традиционно назывались среди органов, уполномоченных на составление законопроекта и представление его для обсуждения. Это было обусловлено объективно. Составление текста законопроекта требовало серьезной подготовительной работы. Последняя включала сбор информации по предмету предполагаемого регулирования, изучение достоинств и недостатков существующей регламентации таких или аналогичных правовых отношений в России и за рубежом, сбор и обобщение существующих в обществе позиций по средствам и методам предпринимаемой правовой регламентации и пр. Необходимыми для проведения этой работы ресурсами обладали, прежде всего, министерства с соответствующими властными полномочиями, со штатом служащих, налаженным делопроизводством, специалистами в конкретной сфере, создаваемыми при них комиссиями.
Без участия министров и министерств составление законодательных актов практически не обходилось. Тем более, если составление законопроекта поручалось министерству, возбудившему законодательный вопрос. В этом случае составленный министром законопроект рассматривался сначала в Совете министра. Затем составлялось представление министра в Государственный совет, где указывались действующие по предмету нового регулирования законы или учреждения; обозначались недостатки действующих законов с примерами из опыта, иллюстрирующими «важные неудобства»; формулировался текст проекта закона или учреждения; указывались те статьи прежнего закона, которые отменялись или изменялись новым законом.
По требованию Учреждения министерств предложения новых законов должны были обусловливаться действительной необходимостью, а законопроекты — составляться с крайней осмотрительностью. Представление министров в Государственный совет о необходимости нового закона или учреждения, об отмене прежнего должно было содержать не только точное изложение недостатков действующих законов или учреждений, но и предположения министра или составленный в министерстве проект закона или учреждения. Перед этим обязательным было точно удостовериться в неудобстве или недостатке нового закона, изучить действующее законодательство, сделать аналитическое сравнение действующих и предполагаемых норм, уяснить причины необходимости принятия нового закона. Аналитические материалы готовились в департаментах министерств. Там формировались записки, содержащие в себе изложение существа дела, причины и необходимость нового постановления или изменения прежних законоположений и проект нового постановления. С этой запиской знакомились директора департаментов министерства на заседании Совета министра. В случае связи предпринимаемой законодательной меры с другими министерствами с последними производились необходимые сношения, чтобы удостовериться в единстве законодательных действий1.
Если мнение министра не совпадало с мнением его Совета, то кратко изложенное мнение Совета приписывалось к предложению министра, чтобы в Государственном совете была видна суть разногласия. В конечном итоге представление министра «по испрошении им Высочайшего разрешения» вносилось в Государственный совет2.
Кроме того, общим правилом было составление законопроектов в междуведомственных комиссиях при одном из министерств с назначением в их состав представителей разных ведомств и приглашением специалистов. Такая комиссия учреждалась Высочайшим указом, где определялись ее состав и делопроизводство. Последнее предполагало пошаговую инструкцию технической реализации комиссиями своих полномочий по составлению текста законопроекта.
Если говорить о министерских комиссиях, то примерами могут быть комиссии, действовавшие в рамках подготовки закона о сохранении древностей. Это комиссия, созданная по указанию Сената в 1876 году «для обсуждения предложений о мерах к охранению памятников древности» при Министерстве народного просвещения под непосредственным руководством и председательством товарища министра внутренних дел, статс-секретаря князя А.Б. Лобанова-Ростовского; Комиссия для пересмотра действующих постановлений относительно древних памятников, созданная при Министерстве внутренних дел в декабре 1904 года. Именно в министерских комиссиях и составлялись законопроекты. Они имели, как правило, достаточно солидное представительство от заинтересованных ведомств, общественных учреждений. В ходе работы комиссий обобщался имеющийся правовой материал, включая за-
конодательные акты зарубежных стран. На заседаниях составлялся первоначальный текст законопроекта. Затем согласно существовавшим правилам составленный законопроект с объяснительной запиской отпечатывался и направлялся для отзыва в соответствующие учреждения. Рассылка отпечатанных экземпляров законопроекта осуществлялась официально канцелярией или ответственным департаментом того министерства, при котором образовывалась комиссия по подготовке законопроекта. Она оформлялась циркулярным отношением, содержащим перечень вопросов, которые комиссия предполагала обсудить. Затем поступавшие в министерскую комиссию отзывы на первоначально составленный законопроект обобщались, вносились соответствующие изменения в формулировки.
По такой же схеме работали и особые межведомственные совещания, которые создавались, как правило, тоже при министерстве. Комиссия при конкретном министерстве включала представителей других ведомств, общественных учреждений и обществ. Смешанный характер представительства комиссий позволял обозначать их как междуведомственные. В то же время отсутствие общей правовой регламентации деятельности подобного рода комиссий не позволяло провести четкое различие между комиссией и совещанием. Отсюда инвариантность выбора для обозначения организационной формы одной и той же структуры, предназначенной для подготовки конкретного законопроекта. Во всяком случае, архивные документы не позволяют отграничить, например, Комиссию для пересмотра действующих постановлений относительно древних памятников, Особую комиссию по пересмотру действующих постановлений об охранении древних памятников, Междуведомственное совещание для выработки закона об охране древностей. Все три обозначения относятся к органам, которые были созданы в период 1870—1914 годов для выполнения определенной функции, в частности — подготовки законопроекта об организации государственной охраны памятников старины.
К составлению текста проектируемого документа в министерских специально создаваемых комиссиях и особых совещаниях привлекались не только чиновники — представители заинтересованных ведомств, но и люди, обладавшие специальными знаниями. При этом именно на стадии составления проектируемой законодательной меры до внесения его в законосовещательный или законодательный орган проходили первые обсуждения с привлечением чиновников соответствующих государственных структур, представителей общественности, печати.
В ответственном департаменте министерства составлялся законопроект, систематизировались итоги предварительного обсуждения, делались поправки и готовился итоговый текст документа, с которым министр выходил в Государственный совет. У министра была, правда, еще одна альтернатива — Комитет министров.
Следует заметить, что с позиций современного понимания законотворчества полномочия законодательных органов и органов исполнительной власти отграничиваются различной природой принимаемых нормативно-правовых актов. В одном случае это законы, в другом — подзаконные акты. Но в дореволюционной России, особенно это свойственно периоду абсолютной монархии, закон и административный акт не имели четких формальных и материальных характеристик, а принимаемые коллегиальными органами исполнительного характера — Комитетом министров и Советом министров — акты после утверждения императором имели силу закона. К тому же при попытках провести четкую линию между предметами ведения исполнительных органов и органа изначально законосовещательного — Государственного совета — этого сделать не удавалось. Поэтому представляется возможным говорить о том, что в XIX веке по природе своей исполнительные органы (Комитет и Совет министров) участвовали в создании нормативных актов, приобретавших силу закона (после утверждения императором), и для этого им не нужно было вмешиваться в компетенцию Государственного совета, поскольку этой компетенции четко прописано не было.
Более того, исследователи деятельности Комитета министров в первой половине XIX века сошлись в его оценке как органа законосовещательного1. Министрами вносились в Комитет дела, которые они не могли или не желали решать собственной властью либо которые затрагивали интересы нескольких ведомств. Причем нередко Комитет министров рассматривал и законопроекты. Проходившие через него акты утверждались императором и обнародовались Сенатом, минуя Государственный совет. Это представляло собой более простую для министра процедуру. Дело в том, что Комитет министров вправе был «принимать юридические акты общего характера, которые при условии утверждения их императором являлись законами в широком смысле»2. Действительно, целый ряд положений Комитета министров носил нормативный характер. Это Положения «О порядке замещения в университетах профессорских и адъюнктских вакансий»3, «О воспрещении фабрикантам назначать в
ночные работы малолетних менее 12-летнего возраста»1, «О новой аптекарской таксе»2 и др. Но подобные нормативные акты представлялись в Комитет в большинстве своем министрами. Например, по отчету за 1818 год из всех дел, поступивших в Комитет министров, 88,4% было представлено министрами и главноуправляющими3. Во второй половине XIX века в Комитет министров в среднем вносилось 1000—1200 дел в год. Третью часть из них составляли представления министра внутренних дел и финансов4, которые включали составленные в министерстве правовые акты и подписывались министром5.
Накануне дня заседания министры присылали управляющему делами Комитета министров записки о делах, которые вносились на рассмотрение Комитета. В записках содержались обстоятельства дела, необходимые справки и мнение министра по делу. В случае, если по представляемому министром делу предполагалось издание указа, прилагался проект этого указа6, который составлялся по той же схеме, как и при внесении его в Государственный совет. В Учреждении Комитета министров 1812 года не говорилось о том, что дела должны поступать в Комитет министров по особому Высочайшему повелению, поскольку это предусматривалось на случай отсутствия монарха в столице. Но это было закреплено позже в 1832 году7.
С созданием Совета министров в 1861 году «предположение» к устройству и усовершенствованию разных министерствам частей, возникающее в министерстве, должно было представляться на предварительное рассмотрение Совета министров в Высочайшем присутствии. Первоначальные предположения, возникающие в министерствах, о необходимости отменить или изменить какой-либо из действующих законов должны были вноситься для рассмотрения в Совет министров. После этого министерство могло внести проект уже на рассмотрение Государственного совета. В Совет министров дела от министров должны были поступать по «особым каждый раз» Высочайшим разрешениям8. Таким образом, законодательство, определявшее статус Совета министров в 1861 году, предполагало следующие действия министерств по представлению законопроекта. Министр представлял первоначальные предположения в Совет министров; там они рассматривались и получали одобрение; затем в министерстве составлялся текст законопроекта, который и вносился с одобрения императора в Государственный совет, после обсуждения в котором шел на утверждение и подпись императора.
По статье 203 Учреждения министерств по продолжению Свода 1863 года при составлении нового закона нужно было предоставить аргументы в пользу необходимости нового закона и обозначить причины существования действующих законов, изменения, которые повлекут новые законы. Обязательным было согласование законопроектов, затрагивающих несколько отраслей регулирования, министрами путем подписания ими проекта (ст. 201). Таким образом, проект закона хоть и составлялся в конкретном министерстве, но к согласованию его в процессе составления законодательного акта привлекались и другие заинтересованные министры.
Итак, составленный законопроект являлся необходимым условием реализации законодательного процесса. Между тем четкая и ясная регламентация процедурных моментов законодательствования в XIX и даже в начале XX века отсутствовала. Процессуальные нормы содержались, прежде всего, в статутных актах участников законодательного процесса. Последовательность действий по составлению законопроектов обозначалась в актах, учреждающих комиссии и особые совещания, уполномоченные заниматься созданием конкретных законодательных актов.
Несмотря на инвариантность выбора субъекта, куда вносился составленный в министерстве проект законодательного акта — в Государственный совет, Комитет министров и позднее в Совет министров, шаговая последовательность составления законопроекта в министерстве и его комиссиях
8 Высочайшее повеление от 12 ноября 1861 года, опубликованное 15
