Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Исторический аспект

ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ

КОНТРОЛЬ

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ. ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ*

Огромную работу провел НГК по контролю за ходом эвакуации промышленных предприятий на восток, их скорейшему восстановлению на новых местах, выпуску оборонной продукции. С 1943 г. НГК начал издавать «Бюллетень государственного контроля».

Главный акцент в работе органов государственного контроля был сделан на осуществление контроля за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью предприятий и организаций. Частью этой общей задачи становилось осуществление строжайшего контроля учета и расходования государственных денежных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных и других общественных организаций, учреждений

* Продолжение. Начало см.: Финансы и кредит. 2003. № 23 (137).

Б.Ф. ИЦКОВИЧ, кандидат экономических наук, Управление федерального казначейства по Свердловской области

и предприятий, а также проведение ревизий и проверок производственно-хозяйственной и финансовой деятельности во всех министерствах, ведомствах и органах на местах.

В Положении о МГК были определены требования к деятельности государственного контроля. В соответствии с Положением МГК было призвано осуществлять следующие функции:

• контроль за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью государственных, кооперативных, общественных организаций и предприятий;

• строжайший контроль за состоянием учета, сохранностью и расходованием денежных средств и материальных ценностей, находящихся в ведении организаций и предприятий;

• производить проверку выполнения постановлений и распоряжений Правительства СССР;

• выносить на рассмотрение Правительства СССР отдельные вопросы, имеющие народнохозяйственное значение, вытекающие из материалов ревизий и проверок;

• давать правительству заключения по исполнению государственного бюджета.

Задачи и вся деятельность МГК при этом связывались с широко развернувшимся движением за увеличение накоплений, за поиск и использование внутренних резервов.

Для достижения поставленных задач МГК были предоставлены права:

• давать обязательные для всех министерств, учреждений, предприятий и организаций указания о предоставлении ими отчетов, объяснений, сведений и других материалов по вопросам, входящим в компетенцию государственного контроля;

• давать учреждениям, организациям и предприятиям обязательные для них указания по всем обнаруженным в процессе контроля и ревизий недостаткам в учете, хранении и расходовании государственных средств и материальных ценностей и фактам неисполнения решений правительства для устранения вскрытых нарушений;

• налагать на виновных в неисполнении решений правительства, а также в запущенности учета и бесхозяйственном расходовании материальных и денежных ценностей дисциплинарные взыскания вплоть до отстранения от должности;

• в случае обнаружения злоупотреблений и других преступных действий привлекать виновных к судебной ответственности;

• при обнаружении неправильных со стороны должностных лиц действий, причинивших ущерб государству, производить на виновных денежные начеты.

Согласно утвержденным Советом Министров СССР правилам производства денежных начетов органами МГК денежные начеты производились МГК СССР и союзных республик при обнаружении неправильных действий должностных лиц, причинивших ущерб государству. Основанием денежных начетов являлся приказ, который составлялся по акту ревизии или проверки, при этом акт должен был быть подкреплен документами, подтверждающими имеющиеся нарушения.

Взыскание денежных начетов осуществлялось бухгалтерией учреждения, предприятия и организации по месту работы виновных лиц в бесспорном порядке на основании приказов МГК о начетах; из заработной платы виновных лиц ежемесячно удерживалось до 25% до полного погашения суммы начета.

Контроль за своевременным взысканием и перечислением в доход бюджетов денежных начетов осуществлялся районными и городскими финансовыми отделами по местонахождению учреждений, предприятий и организаций, которые производили взыскание начетов.

В случае невозможности взыскания начета или непогашения его из заработной платы взыскание

могло быть обращено на имущество лица, подвергавшегося начету. В этих случаях районные и городские финансовые отделы производили опись имущества, и взыскание производилось в установленном законом порядке.

Органы МГК обладали целым рядом административных полномочий, не предоставленных другим органам, осуществляющим борьбу за законность в СССР, например, прокуратуре, суду, арбитражу.

К числу наиболее существенных административных полномочий органов МГК отуосилось право наложения запрета на часть или на всю сумму расхода, производимого подконтрольными органами.

Органы МГК в центре и на местах были построены по производственному и производственно-территориальному принципу. Юридически это закреплялось в Положении о МГК и в ряде постановлений СМ СССР. Статья 10 Положения о МГК СССР определяла, что в составе министерства учреждаются должности главных контролеров по определенному союзному и союзно-республиканскому министерству, главному управлению и комитету при СМ СССР.

Для осуществления контроля на местах имелись контролеры и старшие контролеры на важнейших предприятиях, железных дорогах, в военных округах, группах войск, флотах и флотилиях. Параллельно с МГК проверки проводило и Контрольно-ревизионное управление Минфина СССР, которое для проведения денежных начетов на виновных предоставляло свои материалы МГК.

В деятельности органов хозяйственного контроля не заняла должного места одна из важнейших задач — борьба за совершенствование и улучшение деятельности советского государственного аппарата. В печати не раз отмечалось, что МГК СССР, как и министерства государственного контроля союзных республик, не занималось изучением проблемных вопросов организации и деятельности государственного аппарата, анализом методов его работы, структурного построения и т.п. Министерства государственного контроля превратились по сути дела в бюрократический контрольный аппарат, который все свое внимание обращал на выявление злоупотреблений в учреждениях и наказание виновных, а не на принятие мер, предупреждающих нарушения1.

союзных республиках и экономических административных районах, работа органов государственного контроля, в силу их организационной структуры, велась, главным образом, в центре — в Министерстве государственного контроля СССР, с его громоздким аппаратом, созданным по отраслевому ведомственному принципу, в отрыве от местных партийных и советских органов. Стягивая в центральный аппарат большое количество материалов и направляя в правительство многочисленные записки по разным вопросам, министерство упускало главное в работе контрольных органов — устранение вскрываемых недостатков на месте с помощью широких слоев общественности.

В новых условиях деятельность органов советского контроля должна проводиться силами небольшого числа квалифицированных штатных работников как в центре, так и на местах с привлечением рабочих, колхозников, служащих. В связи с этим отпадает необходимость в большом централизованном аппарате государственного контроля, каким являлось МГК СССР. Совет Министров СССР постановил:

Внести на утверждение Президиума Верховного Совета СССР проект Указа «Об образовании Комиссии советского контроля Совета Министров СССР».

Указанные группы ведут работу под руководством комиссий советского контроля союзных республик.

Комиссии советского контроля должны проводить свою работу по контролю в тесной связи с партийными, советскими и профсоюзными организациями, опираясь на широкие массы трудящихся.

Главным итогом деятельности органов советского контроля должно быть устранение на месте недостатков, вскрытых в работе советских, хозяйственных и кооперативных органов, и принятие мер к предотвращению их в дальнейшем. На рассмотрение правительства вносятся лишь те вопросы, которые требуют его решения.

а) давать должностным лицам предприятий, учреждений и организаций обязательные для них указания об устранении вскрытых недостатков и нарушений, одновременно извещая об этом руководителей соответствующих министерств (ведомств) и совнархозов;

б) применять в отношении руководителей и других должностных лиц советского и хозяйственного аппарата, срывающих исполнение решений правительства и нарушающих государственную дисциплину, допускающих волокиту и бюрократизм, следующие меры: непосредственно налагать на виновных дисциплинарные взыскания (на вид, выговор, строгий выговор), а также отстранять от занимаемой должности.

Отстранение от должности должностных лиц, назначаемых Советом Министров СССР и советами министров союзных республик, производится КСК СМ СССР с согласия соответственно Совета Министров СССР и совета министров союзной республики.

В случаях обнаружения злоупотреблений и иных преступных действий КСК направляет материалы в органы прокуратуры для расследования;

в) производить в соответствии с утвержденными правительством правилами денежные начеты на должностных лиц, причинивших ущерб государству, кооперативной и другой общественной организации;

г) привлекать для участия в проверке в качестве экспертов специалистов и других сведущих лиц для предприятий, научно-исследовательских, проектных и конструкторских организаций и других учреждений, а в необходимых случаях создавать экспертные комиссии;

д) требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций документы и объяснения по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии советского контроля.

КСК СМ СССР образуется в составе председателя Комиссии, назначаемого Верховным Советом СССР, заместителей председателя и членов Комиссии, назначаемых Советом Министров СССР. В состав членов Комиссии входят по одному представителю от ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ.

КСК на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает вопросы организации работы по осуществлению контроля, итоговых проверок, заслушивает отчеты руководителей отделов. По обсуждаемым решениям Комиссия принимает соответствующие постановления.

Сложившаяся практика деятельности и взаимоотношений союзной и республиканских комиссий советского контроля свидетельствует о наличии разобщенности в проведении контрольной работы, ненужного дублирования и параллелизма, что не позволяет объединить усилия всех органов советского контроля сверху донизу на организации целеустремленной и согласованной проверки исполнения.

В связи с возросшими народнохозяйственными задачами и необходимостью усиления проверки исполнения решений партии и правительства сверху донизу, а также в целях дальнейшего укрепления государственной дисциплины ЦК КПСС и СМ СССР постановляют:

Признать необходимым преобразовать КСК советов министров союзных республик в союзно-республиканские органы союзных республик — комиссии государственного контроля советов министров республик.

а) иметь группы внештатных общественных контролеров в областных, краевых и республиканских (АССР) центрах, работающих по заданиям и под руководством органов госконтроля на местах;

б) создавать при областных и краевых группах госконтроля общественные советы из представителей советских, профсоюзных, комсомольских организаций и передовиков производства.

советского контроля Совета Министров СССР в союзно-республиканский орган СССР — Комиссию Государственного контроля СМ СССР (Госконтроль СССР).

В указе отмечалось: в связи с возросшими народнохозяйственными задачами и необходимостью усиления проверки исполнения решений правительства сверху донизу, а также в целях дальнейшего укрепления государственной дисциплины преобразовать КСК СМ СССР в союзно-республиканский орган СССР — Комиссию государственного контроля СМ СССР (Госконтроль СССР).

Возложить на Комиссию Госконтроля СМ СССР: проверку от имени правительства фактического исполнения его решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, соблюдения государственной дисциплины в расходовании денежных средств, материальных ценностей и их сохранности; проверку выполнения установленных правительством планов поставок материалов, оборудования, продовольственных и промышленных товаров в общесоюзный фонд и по межреспубликанским поставкам; контроль за состоянием учета и государственной отчетности; искоренение приписок в государственной отчетности, обмана и очковтирательства, а также борьбу с проявлениями местничества и ведомственности, бюрократизмом и волокитой; проверку работы по совершенствованию государственного аппарата управления и сокращению расходов на его содержание.

Комиссия Госконтроля СМ СССР и ее органы на местах проводят свою работу в тесной связи с советскими, партийными, профсоюзными и комсомольскими организациями, опираясь на общественный контроль предприятий, учреждений и организаций, широко привлекая к проверкам рабочих, колхозников и служащих.

В Положении «О Комиссии госконтроля СМ СССР», утвержденном СМ СССР 16 октября 1961 г., говорится, что органы госконтроля при проведении проверок принимают меры на месте по устранению выявленных недостатков. В этих целях результаты проверок вносятся на обсуждение партийных, советских, хозяйственных, кооперативных организаций, а в необходимых случаях обсуждаются на хозяйственных активах, собраниях рабочих и служащих, колхозников и освещаются в печати. На рассмотрение правительства СССР вносятся лишь те вопросы, которые требуют его решения.

Руководители министерств, ведомств, совнархозов, предприятий, учреждений и организаций обязаны безотлагательно устранять вскрытые нарушения и недостатки и о результатах сообщать соответствующим органам госконтроля.

Комиссия госконтроля СМ СССР осуществляет контроль в Вооруженных Силах СССР на основании Положения от 16.10.61 и инструкции, издаваемой председателем Комиссии госконтроля СМ СССР по согласованию с министром обороны СССР.

Комиссия госконтроля СМ СССР имеет право:

а) давать должностным лицам предприятий, учреждений и организаций обязательные для них указания об устранении вскрытых недостатков и нарушений, одновременно сообщая об этом руководителям соответствующих министерств, ведомств и совнархозов;

б) применять в отношении руководителей и других должностных лиц советского и хозяйственного аппарата, срывающих исполнение решений правительства СССР и нарушающих государственную дисциплину, допускающих волокиту и бюрократизм, следующие меры: налагать на виновных дисциплинарные взыскания — на вид, выговор, строгий выговор, а также отстранять от занимаемой должности.

Отстранение от должности должностных лиц, назначаемых Советом Министров СССР и советами министров союзных республик, производится Комиссией госконтроля СМ СССР с согласия соответственно Совета Министров СССР и советов министров союзных республик.

В случаях обнаружения злоупотреблений и иных преступных действий Комиссия госконтроля СМ СССР направляет материалы на виновных в органы прокуратуры;

в) производить в соответствии с утвержденными правительством СССР правилами денежные начеты на должностных лиц, причинивших ущерб государству, кооперативной и другой общественной организации.

В соответствии с постановлением Пленума ЦК КПСС «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством», состоявшегося 19 — 23 ноября 1962 г., было принято решение в области партийно-государствен-ного контроля о реорганизации системы контроля в стране, в ее основу было положено ленинское указание о соединении партийного и государственного контроля. Был создан Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР (далее — КПГК), был восстановлен единый орган партийно-государ-ственного контроля. В Положении о КПГК, утвержденном ЦК КПСС и СМ СССР 20 декабря 1962 г., предусматривалось, что он являлся союзно-республиканским органом, имеющим на местах соответствующие подразделения. Задачи,

которые выполняла система ПГК, были следующими: проверка фактического выполнения директив партии и правительства; контроль за выполнением народнохозяйственных планов, за деятельностью государственного и административно-управленческого аппарата, за соблюдением партийной и государственной дисциплины, достоверностью отчетности. КПГК был наделен и весомыми правами, а именно: давал указания об устранении недостатков и нарушений руководителям министерств, государственных комитетов, ведомств, предприятий и т.д.; заслушивал доклады и объяснения с предоставлением необходимых документов, приостанавливал незаконные распоряжения должностных лиц, устанавливал виновным лицам сроки устранения нарушений, передавал дела на рассмотрение товарищеских судов, производил денежные начеты на виновных, налагал дисциплинарные взыскания, понижал в должности, отстранял от занимаемых постов и направлял материалы в органы прокуратуры для привлечения к уголовной ответственности.

Группы и посты содействия призваны оказывать помощь партийным организациям в борьбе за всемерный подъем социалистической экономики, в организации систематической проверки фактического исполнения директив партии и правительства. Главное в работе групп и постов содействия — не только вскрывать недостатки, но и добиваться их устранения и предотвращения.

Группы и посты содействия работают под руководством партийных организаций и соответствующих комитетов партийно-государственного контроля, выполняют их указания и поручения, систематически отчитываются перед ними о своей работе.

Группы содействия комитетам партийно-государственного контроля образуются первичными партийными организациями и соответствующими комитетами партийно-государственного контроля на предприятиях, стройках, в колхозах, совхозах, учреждениях, учебных заведениях и при домоуправлениях путем делегирования в них представителей от партийных, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций, избираемых на собраниях (для крупных предприятий — на конференциях) этих организаций, а также на собраниях колхозников и жильцов домоуправлений.

В цехах, отделениях, на участках, в бригадах предприятий, строек, колхозов и совхозов, управлениях и отделах учреждений образуются группы или посты содействия из представителей, делегированных в их состав от партийных, профсоюзных, комсомольских организаций и собраний колхозников.

Общезаводская (общеколхозная и т.п.) группа содействия руководит работой всех групп и постов, созданных на данном предприятии, стройке, в колхозе, совхозе, учреждении, учебном заведении.

Группы и посты содействия не создаются в исполкомах Советов депутатов трудящихся, партийных, профсоюзных и комсомольских органах, редакциях партийных газет и журналов, в общеобразовательных школах.

Группы и посты содействия избираются сроком на 2 года. Количественный состав групп и постов определяется первичными партийными организациями совместно с местными комитетами партийно-государственного контроля в зависимости от объема работы и масштаба предприятия, стройки, колхоза, совхоза, учреждения, учебного заведения. Количество членов группы могло быть от 7 до 50 человек и более, а поста — от 3 до 10 человек. Для ведения текущей работы в крупных группах избиралось бюро.

Руководители предприятий, строек, колхозов, совхозов, учреждений, учебных заведений должны были оказывать всемерную поддержку группам и постам содействия в их деятельности, создавать необходимые условия для выполнения ими своих обязанностей.

В целях широкого вовлечения трудящихся в дело проверки и контроля и повышения их роли в работе контрольных органов пленум ЦК КПСС постановляет: преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы народного контроля, которые должны являться одним из действенных средств партии и правительства по еще более широкому вовлечению народных масс

в управление делами государства, обеспечению систематической проверки исполнения директив партии и правительства советскими, хозяйственными и другими организациями, укреплению государственной дисциплины и социалистической законности.

В резолюции XXIII съезда КПСС по отчетному докладу ЦК КПСС от 8 апреля 1966 г. отмечалось, что «...съезд придает большое значение правильной постановке контроля и проверке исполнения решений партии и правительства. Партийные организации призваны направлять деятельность органов народного контроля, оказывать им всемерную поддержку в работе...»

Органы народного контроля работают под руководством партии и правительства, выступают их активными помощниками в повседневной деятельности по воспитанию кадров в духе высокой организованности и дисциплины. Партийные организации направляют деятельность органов народного контроля, оказывают им всемерную поддержку и помощь в работе.

Основными задачами органов народного контроля являлись:

а) систематический контроль за ходом выполнения государственных планов и заданий;

б) активная борьба за выявление и использование резервов народного хозяйства, повышение эффективности общественного производства, экономное расходование трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, внедрение в производство всего нового, прогрессивного.

Органы народного контроля систематически осуществляли контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан, проводили проверки состояния этой работы во всех министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах и иных кооперативных и общественных организациях, привлекали к строгой ответственности лиц, виновных в нарушении законов, в волоките, формализме, бюрократизме и невыполнении решений, принимаемых по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.

Важнейшая задача органов народного контроля — своевременно предупреждать кадры от ошибок и промахов в работе, добиваться устранения выявленных недостатков. В этих целях органы народного контроля строили свою работу на основе гласности, широко используя такие средства, как печать, радио, телевидение. Результаты проверок и принятые по ним меры они, как правило, доводили до сведения коллективов соответствующих предприятий, колхозов, учреждений, организаций. На лиц, виновных в допущенных недостатках, органы народного контроля воздействовали как путем товарищеской критики, обсуждения их неправильных действий, так и посредством привлечения их к ответственности.

Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик, краевые, областные, окружные, городские, районные комитеты народного контроля в соответствии с возложенными на них задачами имели право:

а) запрашивать у руководителей и должностных лиц предприятий, колхозов, организаций, министерств, ведомств необходимые документы и материалы, заслушивать по итогам проверок их доклады и объяснения, давать (соответственно) указания об устранении вскрытых недостатков;

б) в случае необходимости назначать и с участием представителей соответствующих органов проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-технические экспертизы;

в) приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия должностных лиц и сообщать об этом руководителям соответствующих предприятий, колхозов, учреждений и организаций или вышестоящим органам;

г) указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, передавать материалы об их проступках на обсуждение коллективов трудящихся, общественных организаций.

В случаях, когда средств общественного воздействия недостаточно и проступки по своему характеру вызывали необходимость привлечения допустивших или совершивших их должностных лиц к более строгой ответственности, комитеты народного контроля:

а) налагали на виновных взыскания (постановка на вид, выговор, строгий выговор);

б) производили в соответствии с утвержденными СМ СССР правилами денежные начеты на тех должностных лиц, кто своими действиями причинил материальный ущерб государству, кооперативно-колхозным и общественным предприятиям и организациям;

в) отстраняли от занимаемых постов должностных лиц за срыв выполнения решений партии и правительства, грубые нарушения государственной дисциплины и другие серьезные упущения в работе. Последующее увольнение указанных работников производилось в установленном порядке;

г) направляли в органы прокуратуры материалы о хищениях, злоупотреблениях и других преступных действиях должностных лиц.

Жалобы на постановления комитетов народного контроля о привлечении должностных лиц к ответственности рассматривались вышестоящими комитетами народного контроля или другими органами, которым комитеты народного контроля, наложившие взыскания, были подчинены.

Денежные начеты окружными, городскими (кроме городов Москвы и Ленинграда), районными комитетами народного контроля производились в каждом отдельном случае с согласия соответствующих областных, краевых, а в республиках без областного деления — республиканских комитетов народного контроля. Районные комитеты народного контроля в Москве и Ленинграде производили денежные начеты с согласия соответственно Московского и Ленинградского городских комитетов народного контроля.

Денежные начеты производились на должностных лиц, причинивших своими неправильными действиями или нераспорядительностью материальный ущерб государству, колхозам и иным кооперативным и общественным предприятиям и организациям, в случаях:

а) невыполнения планов и заданий по поставкам продукции и материалов другим отраслям народного хозяйства, в другие союзные республики или для общесоюзных нужд;

б) выпуска и поставки недоброкачественной, а также некомплектной продукции;

в) незаконной выплаты денежных средств вследствие неправильного применения расценок, приписок в нарядах фактически выполненных работ, переплаты по счетам и расчетам;

г) незаконной выплаты вознаграждений, премий, пособий, пенсий, компенсаций, незаконного расходования средств на празднества, юбилеи и банкеты и т.д.

Основанием для производства денежных начетов являлись материалы проверок, произведенных комитетами, группами и постами народного контроля, а также материалы ревизий финансовых органов.

При рассмотрении на заседаниях соответствующего комитета народного контроля вопроса о денежных начетах заслушивались объяснения должностных лиц, причинивших материальный ущерб.

Постановления комитетов народного контроля о денежных начетах являлись обязательными к исполнению для государственных, кооперативных (в том числе колхозов) и общественных предприятий, учреждений и организаций.

Взыскание денежных начетов с должностных лиц производилось бухгалтерией предприятия, колхоза, учреждения или организации по месту работы этих лиц в бесспорном порядке, на основании выписок из постановлений комитетов народного контроля, ежемесячно в размере не свыше 20% месячной заработной платы до полного погашения суммы начета.

Взысканные суммы денежных начетов перечислялись в недельный срок со дня удержания в союзный бюджет, если должностное лицо, причинившее ущерб, находилось на работе на государственном предприятии, в учреждении, организации союзного подчинения, и в бюджет союзной республики, если должностное лицо находилось на работе на государственном предприятии, в учреждении, организации республиканского или местного подчинения.

В случае невозможности взыскания денежного начета или непогашенной его части из заработной платы лиц, на которых был произведен начет, руководители и главные (старшие) бухгалтеры предприятий, колхозов, учреждений, организаций обязаны были направлять документы судебному исполнителю для обращения взыскания на имущество указанных лиц.

Ответственность за своевременное взыскание денежных начетов и перечисление удержанных сумм в бюджет или колхозам, иным кооперативным и общественным предприятиям, организациям возлагалась на руководителей и главных (стар?