Спросить
Войти
Реформирование институциональных основ муниципальной власти: конституционные возможности и перспективы в современных условиях
Белоусова Елена Вениаминовна
доктор юридических наук
профессор, кафедра государственно-правовых дисциплин, Московский гуманитарный университет
И elenabelusva@yandex.ru
Статья из рубрики "Актуальный вопрос"
Аннотация.
Предметом исследования в данной статье являются правовые нормы, регламентирующие место муниципальной власти в системе публичной власти в России. Объектом исследования являются правоотношения в сфере организации и функционирования муниципальной власти, а также взаимоотношения с государственной властью. Проанализировано соотношение понятий муниципальная власть, государственная власть, публичная власть. Особое внимание уделяется положениям Конституции и законодательства о самостоятельности местного самоуправления, его организационном обособлении. Выявляются проблемы практической реализации статьи 12 Конституции Российской Федерации и возможные пути решения. Методологическую основу статьи составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительно-правовой и другие. Основными выводами проведеного исследования являются положения об излишне императивном характере статьи 12 Конституции о осамостоятельности местного самоуправления и его независимости от органов государственной власти в пределах собственных полномочий. Учитывая невозможность внесения поправок в указанную норму, автор предлагаетиспользовать возможности Конституционного Суда РФ, и положения соответствующей статьи рассматривать как устанавливающие определенную специфику взаимоотношений муниципальной и государственной власти при недопустимости подмены местного самоуправления деятельностью органов государственной власти.
Дата направления в редакцию:
Дата рецензирования:
В последние два десятилетия муниципальная власть в России общепризнанна как разновидность публичной власти, не относящейся к государственной. Хотя термин «муниципальная власть» не имеет законодательного закрепления, понятие «публичная власть» используется в документах Конституционного Суда РФ. Первое упоминание встречается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П,в котором указано, что публичная власть осуществляется посредством не только государственных органов, но и "местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти"[[1]]. В последующий период категория «публичная власть» была упомянута и в другом Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г., где отмечалось, что термин «органы власти» не означает государственную природу органов местного самоуправления, поскольку публичная власть может быть реализована и через публичную деятельность муниципальных органов [[2]].В последующих актах Конституционный Суд РФ неоднократно использовал данную терминологию [[3]].Таким образом, Конституционным Судом РФ была сформулирована конституционно-правовая сущность публичной власти как обобщающая характеристика относительно всех публично-территориальных уровней в России [[4]].
Основная специфика муниципальной власти состоит в том, что ее органы формируются жителями, пользуются определенной автономией во взаимоотношениях с государственной властью и не находятся в прямой соподчиненности с иными органами (в том числе органами местного самоуправления другого территориального уровня). Органы местного самоуправления либо непосредственно избираются населением, либо формируются при его участии и осуществляют свою деятельность в рамках собственной компетенции, отличной от компетенции государственных органов.
В современный период основу концепции функционирования муниципальной власти составляет идея непосредственного участия жителей в решении вопросов местного значения как одно из проявлений реализации принципа народовластия. Кроме того, местное самоуправление реализуется также посредством органов, избираемых самими жителями. В этой связи муниципальная власть не может рассматриваться как особое проявление децентрализации власти государства - местное самоуправление само по себе является одним из способов организации публичной власти, реализуемой населением определенной территории непосредственно либо через формируемые им органы.
Обособленность муниципальной власти от государственной и ее самостоятельность закрепляется в статье 12 Конституции РФ, в которой прямо указано на не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Данная формулировка вызывает множество споров и дискуссий: насколько муниципальная власть организационно и функционально обособлена от государственной власти? До каких пределов она самостоятельна? И возможно ли рассматривать муниципальную власть как независимую разновидность публичной власти, или все же она является в определенной мере обособленным продолжением государственной власти? Вследствие этого существуют различные трактовки: ряд исследователей трактует нормы Конституции РФ буквально, и рассматривает государственную власть и муниципальную власть как две
равноправные ветви власти. Другие определяют муниципальную власть как разновидность публичной власти, компетенция которой ограничена вопросами местного значения, предполагая «встроенность» местного самоуправления в систему государственного управления.
Представляется, что разделение муниципальной власти и государственной весьма условно, муниципальные органы не могут быть полностью независимы от государства. Органы местного самоуправления по существу встроены в единый организационно-правовой механизм функционирования органов публичной власти в государстве. Кроме того, основополагающие начала организации и деятельности муниципальных органов и функционирования местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, установлены государством. Юрисдикция государственных органов распространяется на всю территорию государства, в том числе и на низовой территориальный уровень, охватывающий сферу деятельности органов местного самоуправления: законодательство имеет прямое действие, а деятельность территориальных органов исполнительной власти, реализующих общегосударственные функции, охватывает и низовой территориальный уровень. Таким образом, в государстве действует система единой публичной власти, характеризующаяся определенной иерархией, с некоторой автономией в вопросах собственной компетенции, присущей каждой разновидности власти [[5]]. Государственное регулирование распространяется на весь организационно-властный механизм: государственная власть устанавливает направления деятельности и пределы функционирования различных разновидностей публичной власти. При этом государство предусматривает определенную обособленность муниципальной власти, прежде всего в реализации местных вопросов.
Следовательно, является очевидным, что как различные формы публичной власти государственная власть и муниципальная являются вместе с тем взаимосвязанными и дополняющими друг друга, в связи с чем их «взаимодействие очевидно и даже оправданно» [[6]].Однако в последнее время все более очевидным становятся тенденции формирования единой вертикали власти. Это обстоятельство очевидно проявилось еще с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и, особенно, последующими его изменениями и дополнениями. Так, Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность осуществления отдельных полномочий муниципальных органов органами государственной власти субъекта РФ в случае нецелевого использования органами местного самоуправления переданных субвенций в рамках делегированных государством полномочий (п.3 ч.1 ст.75). Более того, органы государственной власти при возникновении просроченной задолженности муниципального образования по исполнению его долговых и (или) бюджетных обязательств могут образовать временную финансовую администрацию на срок до одного года. Можно согласиться с мнением Н.Л Пешина, что предоставленная возможность является вмешательством в деятельность местного самоуправления и «свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления административного контроля за его деятельностью» [[7]].К тому же следует учитывать и положения Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая в качестве одного из организационных принципов местного самоуправления предусматривает осуществление контроля со стороны органов государственной власти лишь за соблюдением законности в деятельности местного самоуправления, а также в пределах делегированных на местный уровень государственных полномочий (ст. 8).
Кроме того, Закон о местном самоуправлении императивно закрепляет систему органов
местного самоуправления, не предусматривая иных вариантов для муниципальных образований (ч.1, 2 ст. 34), хотя согласно Хартии о местном самоуправлении «местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ч.1 ст. 6).
Нужно отметить и усиление влияния со стороны государственных органов власти на местное самоуправление через участие в решении кадровых вопросов, что предусмотрено очередными поправками в Закон. В частности, при выборах главы муниципального образования представительным органом по результатам конкурсного отбора, а также назначения главы местной администрации половина членов конкурсной комиссии назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (ч.2.1 ст. 36, ч.5 ст. 37). Это правило распространяется на наиболее крупные муниципальные образования -муниципальный район, городской округ, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. Как верно замечает А.А. Курочкин, субъекты Федерации в лице своих органов государственной власти получили право участвовать в вопросах кадрового обеспечения в системе местного самоуправления, что ставит под сомнение сам принцип о недопустимости назначения должностных лиц муниципального уровня органами государственной власти [[8]].
Далее, субъектам Федерации было предоставлено право своими законами в случаях, установленных федеральным законодательством, перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ на срок не менее срока полномочий законодательного орга на государственной власти субъекта РФ (ч.1.2 ст.17 Закона № 131-Ф3). В то же время критериев для принятия такого решения нигде не содержится. На практике, реализуя предоставленные федеральным законодательством возможности, субъекты Федерации при принятии решений об «изъятии» полномочий у органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения зачастую не указывают причины и обстоятельства, побудившие к такому решению. В качестве примера можно привести закон Свердловской области от 12 октября 2015 г. № 111-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области». В названном акте отсутствуют какие-либо указания на обстоятельства и цели его принятия [[9]].Законодатель предоставил право субъектам РФ перераспределять полномочия между муниципальным уровнем и исполнительной властью государственного уровня, однако, не установил каких-либо гарантий обеспечения права местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения. Следовательно, право жителей на самостоятельное решение вопросов местного значения оказалось существенно ограниченным. Исследователи обращают внимание, что применительно к местному самоуправлению роль государства должна повышаться не в направлении его участия в решении вопросов местного значения, а быть направлена на усиление координации различных областей государственного строительства, непосредственно затрагивающих и уровень муниципальной власти [[10]].
Представляется необходимым остановиться и на статусе избирательной комиссии муниципального образования. Согласно ч.2 ст. 39 Закона № 131-ФЗ избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Здесь наблюдается явное противоречие с ч.2 ст.2 названного Закона, устанавливающей, что в законодательстве РФ слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и
словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления...» (ч.2 ст.2). Учитывая положения статьи 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, очевидно, что формирование органов местного самоуправления может осуществляться либо непосредственно жителями муниципального образования, либо выборными муниципальными органами или с их участием. Государственные органы не могут формировать органы местного самоуправления или принимать участие в их формировании. Избирательная комиссия муниципального образования реализует функции по организации проведения муниципальных выборов, местных референдумов и голосования по некоторым другим вопросам. Эти процедуры включены в перечень вопросов местного значения, которые реализуются, как известно, органами местного самоуправления. Соответственно и осуществляться они должны органами местного самоуправления, к каковым законодатель избирательную комиссию муниципального образования не относит. Следовательно, правомерно утверждать, что исключение соответствующей комиссии из числа органов местного самоуправления с одновременным предоставлением ей полномочий по решению вопросов местного значения является необоснованным. Вместе с тем, данная комиссия включена в систему избирательных комиссий, действующих на территории Российской Федерации, которые являются государственными органами федерального или регионального уровней. Об этом свидетельствуют положения Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, где предусмотрено участие избирательной комиссии субъекта РФ в формировании муниципальных избирательных комиссий (пп.7,9 ст. 24); возможность обжалования действий (бездействий) муниципальной избирательной комиссии в избирательной комиссии субъекта РФ (ч.11 ст.23); возможность возложения полномочий муниципальной комиссии на территориальные избирательные комиссии и наоборот (п.4 ст.24, п.4 ст. 26). Указанные нормы бесспорно свидетельствуют об имеющейся иерархической связи и отношениях соподчиненности в системе избирательных комиссий и вхождении муниципальной комиссии в эту систему.
Учитывая также установленные законодательством возможности роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, очевидны определенные расхождения законодательства с положениями статьи 12 Конституции РФ, где провозглашается самостоятельность местного самоуправления и его независимость от органов государственной власти в пределах собственных полномочий. Вместе с тем, сама формулировка указанной статьи в достаточно императивной форме представляется не вполне обоснованной. В международно-правовых актах и, прежде всего, Европейской Хартии о местном самоуправлении, неоднократно упоминается об участии населения в управлении делами государства, в том числе и через органы местного самоуправления, поскольку это право «наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне» (преамбула).
Н.С. Бондарь обращает внимание, что и Европейский Суд по правам человека признает сочетание в функционировании местного самоуправления государственно-властных и муниципально-властных начал, в том числе в отношении организационно-правового механизма муниципальной власти в России [[11]].Это проявилось в решении вопроса о приемлемости жалобы Н.П. Герасимовой против Российской Федерации [[12]].Европейский Суд указал, что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов муниципальные органы являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют
государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов [[13]].Европейский Суд также отметил, что в международном праве термин "государственная организация" применяется не только в отношении центральных государственных органов, в случае децентрализации государственной власти он может быть распространен на любой орган, реализующий функции публичной власти.
Конституционный Суд РФ также в своих актах неоднократно подтверждал, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в сфере социальной защиты, имеют как местное, так и общегосударственное значение, и в связи с этим должны решаться совместно государственными и муниципальными органами [[14]]. Такой подход вполне обоснован, т.к. существует принципиальная общность вопросов публичной власти всех уровней. Следовательно, конституционные нормы, регулирующие положение муниципальной власти в системе публичной власти следует рассматривать не как жесткое отграничение местного самоуправления от государственной власти, а как организационно-обособленную властную структуру, базирующуюся на функциональном единстве публичной власти. Как подчеркивает В.Е. Чиркин, "автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер" [[15]].
Таким образом, статью 12 Конституции Российской Федерации нельзя воспринимать как проявление абсолютной самостоятельности и независимости органов местного самоуправления от государственной власти. В.Д. Зорькин совершенно справедливо полагает, что указанная конституционная норма «дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти, в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации»[[16]]. Вместе с тем председатель Конституционного суда считает возможным уточнять и корректировать основной закон в рамках действующей Конституции, сохраняя ее правовой смысл [[17]].Однако, известно, что соответствующая норма не может быть изменена через внесение поправок в Конституцию РФ. В этой ситуации целесообразно использовать возможности, заложенные в самой Конституции. Одной из таких возможностей является толкование Конституции.
Формулировку данного положения следует трактовать не в том смысле, что местное самоуправление абсолютно отделено от государства. Это положение следует рассматривать во взаимосвязи с другими конституционными нормами, закрепляющими основы конституционного строя России как демократического федеративного правового государства, суверенитет которого распространяется на всю его территорию и которое основано на государственной целостности. Таким образом, содержание статьи 12 целесообразно рассматривать с позиции закрепления определенной специфики во взаимоотношениях государственной и муниципальной власти при реализации которых недопускается прямое вмешательство со стороны государства в собственную компетенцию местного самоуправления.
Библиография
№ 6. С. 31-35.
