Спросить
Войти
П.В. Панов
«ОБЪЕДИНЕНИЕ» УБ «ПРИСОЕДИНЕНИЕ»: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПЕРВОГО ОПЫТА УКРУПНЕНИЯ РЕГИОНОВ российской федерации;.
Панов Петр Вячеславович - кандидат исторических наук, доцент кафедры политических наук Пермского государственного университета.
В современном государстве масштабы политико-административной деятельности столь велики, а решаемые задачи столь сложны и разнообразны, что неизбежно организационное разделение политико-административного аппарата на несколько уровней. В этой связи большое значение имеет не только вопрос о распределении ресурсов и полномочий между ними, но и определение количества административно-территориальных единиц на каждом уровне и границ между ними - «административно-территориальное деление» (АТД).
В данной статье АТД рассматривается применительно к «среднему» - региональному уровню-1.., «местный» уровень публичной власти остается за рамками работы. Хорошо известно, что не существует готовых рецептов для установления оптимальной сетки АТД. Реформы АТД время от времени осуществляются практически во всех странах и, как показывает практика, всегда имеют неоднозначные последствия. Россия не является исключением. За последние несколько столетий в ее истории чередовались тенденции к увеличе.&. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта № 06-03-82302а/У «Пермский край как "политический проект": объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в контексте реформы федеративных отношений в России».
нию и уменьшению количества административно-территориальных единиц регионального уровня.2.. В настоящее время возобладала последняя тенденция.
Уменьшение количества регионов может производиться как путем радикальной реформы АТД (когда полностью перекраиваются границы между регионами), так и посредством постепенного, «пошагового» соединения нескольких регионов в новые субъекты («укрупнение регионов»). Пока Россия идет по второму пути. Однако даже такой достаточно умеренный вариант реформирования весьма сложен в политическом отношении. В значительной мере это связано с наследием 1990-х годов - периода, когда утвердился федеративный принцип государственного устройства России, а в субъектах Федерации сложились региональные элиты со своими интересами, ресурсами и моделями политического взаимодействия. Укрупнение регионов предполагает появление некой новой «политической целостности», и очевидно, что интересы политико-административных, культурных, экономических элит прежних субъектов не могут не вступать в противоречие.
Конституция 1993 г. установила, что Российская Федерация состоит из 89 субъектов. Семь из них оказались сложносоставными - так называемые «матрешки», когда один из субъектов (или два) входит в другой субъект («ма-теринский»).3... Различные проекты укрупнения регионов, в том числе ликвидации «матрешек», выдвигались еще в 1990-е годы, однако в политическую повестку дня проблема вошла лишь в начале 2000-х годов, поскольку она хорошо вписалась в политику рецентрализации.4.. Для практической реализации укрупнения регионов была создана правовая база - в декабре 2001 г. был принят Федеральный Конституционный Закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Согласно этому закону, новый субъект РФ может быть создан лишь теми регионами, которые имеют общие границы. Они должны обратиться с официальным письмом к Президенту РФ, получить его поддержку и провести референдумы. Лишь в том случае, если идея создания нового субъекта получает поддержку более половины избирателей, принявших участие в голосовании (при условии, что в референдуме участвовали более половины от общего ко2.. Тархов С. Изменение административно-территориального деления России в ХШ-ХХ вв. // Логос. 2005. - № 1. - С. 100.
личества зарегистрированных избирателей), вопрос считается решенным положительно. Однако и после этого необходимо, чтобы был принят специальный Федеральный Конституционный Закон (далее такие законы - ФКЗ) о создании нового субъекта РФ, который вносится в Государственную думу Президентом РФ-5...
Таким образом, процедура объединительного процесса достаточно сложна. По этой причине из множества проектов по укрупнению регионов стадии практической реализации достигли пока пяти (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область и Забайкальский край), причем все они касаются сложносоставных субъектов Федерации. Основные характеристики каждого проекта представлены в табл. 1.
Таблица 1
ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПОЛИТИЧЕСКИХ
ПРОЕКТОВ УКРУПНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ
Дата выУкрупняющиеся субъекты РФ Наименование нового субъекта РФ Дата референдума Дата принятия ФКЗ Дата образования нового субъекта РФ боров парламента нового субъекта РФ
Пермская область Пермский 7 декабря 25 марта 1 декабря 3 декабря
Коми-Пермяцкий край 2003 2004 2005 2006
автономный округ
Красноярский Краснояр- 17 апреля 14 октября 1 января 15 апреля
край ский край 2005 2005 2007 2007
Таймырский автономный округ
Эвенкийский
автономный округ
Камчатская Камчатский 23 октября 12 июля 1 июля 2007 2 декабря
область край 2005 2006 2007
Корякский автономный округ
Иркутская об- Иркутская 16 апреля 30 декабря 1 января 12 октября
ласть область 2006 2006 2008 2008
Усть-Ордынский
Бурятский автономный округ
Читинская об- Забайкаль- 11 марта 21 июля 1 марта 2008 12 октября
ласть ский край 2007 2007 2008
Агинский Бурятский автономный
округ
.5.. № 6-ФКЗ от 17.12.2001 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Теоретически возможны два «крайних» типа укрупнения регионов: «объединение» и «присоединение». В первом из двух (или более) субъектов создается новый субъект (формула «А + В = С»), т.е. интересы всех прежних регионов и региональных элит так или иначе согласовываются и приводятся к общему знаменателю. Во втором, напротив, один из субъектов (или несколько), фактически поглощается другим (формула «А + В = А»), теряя при этом самостоятельный политический вес. Очевидно, что оба варианта представляют собой «идеальные типы», в каждом отдельном случае можно обнаружить элементы того и другого. Однако их соотношение будет разным, следовательно, дихотомия «объединение vs присоединение» - концептуальная шкала, которая позволяет провести сравнительный анализ отдельных случаев укрупнения субъектов Российской Федерации. Именно в этом и заключается цель данной работы.
«Объединение уэ присоединение»: Основные показатели
Если рассматривать концептуальную шкалу «объединение vs присоединение» в самом широком смысле, ее операционализация должна включать всю совокупность социально-демографических, социально-экономических, социокультурных, политических характеристик соответствующего проекта по укрупнению регионов. Можно предположить, что примерное равенство социально-демографических и социально-экономических показателей укрупняющихся регионов (при прочих равных условиях) способствует скорее «объединению», нежели «присоединению». Однако во всех пяти рассматриваемых случаях и экономики округов, и численность населения несопоставимы с соответствующими показателями «материнских» субъектов (см. табл. 2). Следовательно, в социально-экономическом смысле они в принципе не могут выступать «равноправным» партнером-6...
Однако в данной работе речь идет не о социально-экономических, а о политических аспектах проблемы: в какой мере «слабые» округа сохраняют самостоятельные политические ресурсы в новом субъекте РФ. Несмотря на указанное «экономическое неравенство», это, в принципе, возможно, но лишь при условии, что они получают некие институциональные гарантии..7.. При таком
.6.. Не случайно ключевым аргументом сторонников укрупнения во всех пяти случаях было именно то, что данные проекты будут способствовать экономическому развитию автономных округов и преодолению их отсталости. В какой мере это так — вопрос, который выходит за рамки данной работы и требует специального исследования.
подходе операционализация концептуальной шкалы «объединение vs присоединение» применительно к пяти изучаемым случаям сводится к а) наличию / отсутствию и б) к степени реализации таких институциональных гарантий, которые позволяют более слабому автономному округу избежать механического поглощения «материнским регионом», а его элитам сохранить политический вес в процессе принятия решений-8...
Таблица 2
ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ УКРУПНЯЮЩИХСЯ СУБЪЕКТОВ
Население
Площадь (тыс. ВРП
Укрупняющиеся субъекты РФ территории (тыс. км2) человек) (по данным переписи 2002 г.) (млн. руб., 2003 г.)
Пермская область 127,7 2683,3 226 060,0
Коми-Пермяцкий автономный округ 32,9 136,1 3099,6
Красноярский край 710,0 2908,6 277 719,3
Таймырский автономный округ 862,1 39,8 2965,4
Эвенкийский автономный округ 767,6 17,7 1858,0
Камчатская область 170,8 333,6 24 956,2
Корякский автономный округ 301,5 25,2 4338,0
Иркутская область 745,2 2446,4 172 830,0
Усть-Ордынский Бурятский автономный 22,4 135,3 4188,4
округ
Читинская область 412,5 1083,1 53 568,4
Агинский Бурятский автономный округ 19,0 72,2 2016,0
Как представляется, наиболее значимы в этом плане три группы институциональных установлений. Первая связана с так называемым «переходным периодом», две другие - с институциональными характеристиками нового субъекта РФ.
«Переходный период» - особый и весьма сложный этап осуществления «объединительного проекта». Процедура, которая установлена Федеральным Конституционным Законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» такова, что в течение некоторого времени органы власти прежних субъектов Федерации и вновь созданного сосуществуют. В этих условиях возникает целый ряд про8.. Возможно, при исследовании будущих проектов по укрупнению регионов, которые более «равны» в экономическом отношении, потребуются иная операционализация.
блем, которые с точки зрения интересов округов могут разрешаться по9
разному-9...
Вторая группа институциональных установлений связана с содержательным определением «особого статуса», который должен противодействовать механическому поглощению слабого субъекта сильным в том, что касается, в первую очередь, «внутренних» дел автономного округа. «Особый статус» может иметь насколько смысловых значений. В контексте поставленной проблемы нас интересует особый статус в административно-территориальном и политико-управленческом планах.10... В этом смысле «особый статус» территорий бывших автономных округов предусмотрен во всех пяти случаях и в самом общем виде определяется одинаково во всех ФКЗ: «В составе нового субъекта Российской Федерации в границах территории бывшего округа создается административно-территориальная единица с особым статусом»..11... Однако политико-правовая природа этой административно-территориальной единицы и вытекающая из нее политико-административная система могут быть различными.
Последняя группа институциональных установлений призвана способствовать обеспечению достойной роли автономных округов не во «внутренних» делах, а в решении вопросов на уровне нового субъекта РФ как целого. Речь идет, прежде всего, о неких гарантиях представительства округов в парламенте нового субъекта. Гарантированное представительство, однако, не мешает тому, чтобы, с одной стороны, в автономном округе баллотировались и избирались так называемые «варяги» - политики, не связанные с окружной политической элитой. С другой стороны, это не значит, что окружная политическая элита не может проводить своих представителей по другим округам, увеличивая тем самым свое представительство в региональной легислатуре. В этом плане особое значение имеет та часть депутатов, которая избирается по партийным спискам, тем более что избирательное законодательство поощряет разделение партийных списков на территориальные группы. В последнем случае важно, по какому принципу это делается с точки зрения интересов автономного округа. Таким образом, реальное представительство автономных округов в парла9.. На ключевое значение вопросов, связанных с взаимодействием между органами власти прежних и нового субъектов, указывают и юристы (см., например: Меркулов Е. С Правовой режим формирования органов государственной власти в условиях образования нового субъекта Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2006. — № 1).
менте нового субъекта Федерации определяется не только количеством «гарантированных» мандатов, но и практикой избирательных кампаний.
Таким образом, мы ставим своей задачей провести сравнительный анализ пяти проектов по трем указанным параметрам. Их измерение производится на порядковом уровне. Представляется, что в совокупности данные параметры позволяют достаточно точно определить положение каждого случая на шкале «объединение vs присоединение». Следует лишь оговориться, что осуществление проектов по укрупнению регионов находится на разной стадии, поэтому не все параметры поддаются измерению в каждом случае.
Взаимодействие между органами власти укрупняющихся субъектов и создаваемого субъекта в переходный период
По действующему законодательству невозможно, чтобы и представительный (законодательный) орган власти, и высшее должностное лицо (губернатор) нового субъекта Федерации появились одновременно. Следовательно, требуется более или менее продолжительное время, в течение которого формируются органы власти нового региона, при этом они должны каким-то образом взаимодействовать с органами власти прежних субъектов-12... Сравнительный анализ пяти случаев обнаруживает две принципиально различные модели разрешения данной коллизии.
Первая модель предполагает, что образование нового субъекта начинается с наделения полномочиями его губернатора. Не позднее, чем за 35 дней до даты образования нового региона, установленной соответствующим ФКЗ, Президент вносит кандидатуру высшего должностного лица сразу в два региональных парламента, и каждый из них должен принять самостоятельное решение по поводу губернатора нового региона.
Впервые этот вариант был разработан и осуществлен в пермском проекте. Здесь ситуация упрощалась тем, что полномочия губернаторов области и округа истекали одновременно - в декабре 2005 г. Спустя всего год и также одновременно - в декабре 2006 г. - заканчивался срок полномочий законода12.. Следует оговориться, что в первых двух проектах (пермский и красноярский) законодатель определил начало переходного периода с момента образования нового субъекта, а в трех последующих — с момента вступления в силу соответствующего ФКЗ. Последнее ведет к тому, что в течение первого этапа переходного периода (до официального образования нового субъекта) сосуществуют все региональные органы прежних субъектов Федерации, а органы власти нового субъекта отсутствуют. В данном случае этим отличием можно пренебречь, так как мы рассматриваем ситуацию после образования нового субъекта, а не определение рамок переходного периода.
тельных собраний. Поэтому «технически» в основу процесса можно было положить принцип, согласно которому при образовании нового субъекта не должно быть досрочного прекращения полномочий органов государственной власти прежних субъектов..13.. Поскольку пермский проект вступил в стадию практической реализации еще до отмены прямых выборов губернаторов, изначально ФКЗ связал дату образования нового субъекта с выборами губернатора Пермского края. Затем были внесены поправки, и в октябре 2005 г. законодательные собрания двух прежних субъектов наделили полномочиями О.А. Чир-кунова, кандидатуру которого внес Президент.14...
В дальнейшем эта модель была использована при образовании Камчатского и Забайкальского краев, но здесь ситуация была более сложной, так как полномочия органов власти прежних субъектов заканчивались в разное время. Руководитель Камчатской области М.Б. Машковцев был избран в декабре 2004 г. (один из последних избранных губернаторов), и его срок истекал только в 2009 г. Глава Корякского АО О.Н. Кожемяко был наделен полномочиями в апреле 2005 г. уже по новым правилам (после скандального досрочного увольнения прежнего главы В.А. Логинова). Поэтому ФКЗ определил, что их полномочия прекращаются после 1 июля 2007 г., когда будет создан новый субъект и наделен полномочиями его губернатор. В результате оба руководителя лишились власти, так как Президент предложил кандидатуру А.А. Кузь-мицкого, и парламенты прежних субъектов согласились с ней.
В забайкальском варианте полномочия избранного в 2004 г. губернатора Читинской области Р.Ф. Гениатулина истекают в марте 2008 г., а глава администрации Агинского Бурятского АО Б.Б. Жамсуев в сентябре 2005 г. был
наделен полномочиями по новой системе. Поэтому здесь ФКЗ также сократил срок их полномочий до момента образования нового субъекта и наделения полномочиями его руководителя (это произойдет 1 марта 2008 г.).
Окончание переходного периода в первой модели совпадает с выборами в парламент нового субъекта, дату которых устанавливает ФКЗ. В Пермском крае этот период продолжался год (с 1 декабря 2005 до декабря 2006 г._15..), в двух других случаях предполагается полгода (Камчатский край - с 1 июля
Проблемы, как уже отмечалось, не было лишь в пермском варианте. В Камчатской же области Совет народных депутатов был избран в декабре 2001 г., а Дума Корякского АО - в декабре 2004 г. Поэтому ФКЗ сократил срок ее полномочий, а полномочия Совета народных депутатов, наоборот, были продлены. В Забайкалье срок, назначенный для выборов парламента нового субъекта (12 октября 2008 г.), фактически совпадает с истечением срока полномочий Читинской областной думы (она была избрана в октябре 2004 г.), но срок полномочий Агинской Бурятской окружной думы, избранной в октябре 2005 г., пришлось сократить.
Таким образом, в обоих случаях парламенты автономных округов оказались «пострадавшими». Однако вряд ли здесь стоит усматривать ущемление прав округов. Скорее, это было связано с чисто технической проблемой приведения к общему знаменателю несовпадающих сроков полномочий.
Итак, первая модель предполагает, что после образования нового региона в течение определенного времени сосуществуют органы власти прежних и нового субъектов. Вопросы, которые возникают в связи с этим, можно разделить на три группы.
Во-первых, проблема взаимоотношений между губернатором нового субъекта и парламентами прежних субъектов. Все ФКЗ указывают, что отношения между ними регулируются теми нормами, которые сложились в прежних субъектах.
Во-вторых, вопрос о взаимоотношениях между губернатором нового субъекта и органами исполнительной власти прежних субъектов. Здесь также обнаруживается единообразное решение: после вступления «единого» (краевого) губернатора в должность он осуществляет руководство всеми органами испол15.. В первой редакции ФКЗ дата выборов Законодательного собрания Пермского края не была установлена (указывалось лишь, что «не позднее 31 января 2007»). Точная дата была определена позже через внесение поправок.
нительной власти прежних субъектов. В то же время он разрабатывает и вводит в действие временную систему управления новым субъектом. Она функционирует до тех пор, пока законодательное собрание нового субъекта не установит постоянно действующую систему. Очевидно, ключевой вопрос здесь -как именно будет управляться территория бывшего автономного округа. Его решение тесно связано с определением особого статуса, и мы рассмотрим это в следующем разделе.
В-третьих, проблема сосуществования двух парламентов. Во всех случаях ФКЗ устанавливали, что они совместно осуществляют полномочия законодательного органа власти нового региона, в том числе принимают законы нового субъекта Федерации. В связи с этим возникает вопрос о правилах принятия совместных решений. Для Пермского и Камчатского краев ФКЗ определили, что решения считаются принятыми, если «за» проголосовало большинство от общего числа депутатов обоих парламентов. Следует иметь в виду, что численность парламентов «материнского» региона и автономного округа не одинакова. В Прикамье было 40 и 15 соответственно, на Камчатке - 39 и 12. Следовательно, интересы автономных округов (даже с учетом того, что они имели «своих» депутатов в парламенте «материнского» субъекта) несколько ущемляются. В ФКЗ по поводу Забайкальского края принято более демократичное правило: решение считается принятым, если за него проголосовало необходимое большинство в каждом парламенте.
Вторая модель предусматривает обратную очередность формирования органов власти нового субъекта. Сначала избирается представительный (законодательный) орган. Затем Президент (не позднее, чем через 35 дней после завершения его формирования) вносит кандидатуру высшего должностного лица нового субъекта, и парламент наделяет его полномочиями. Казалось бы, это нисколько не противоречит принципу «равенства» укрупняющихся субъектов, однако если в первой модели образование нового субъекта «привязано» к появлению «единого» губернатора, то здесь новый субъект образуется до выборов в парламент. Поэтому ФКЗ устанавливают, что со дня образования нового субъекта и до выборов нового парламента органы власти одного из прежних субъектов осуществляют полномочия органов власти нового субъекта. Логично, что эта миссия возлагается на органы власти «материнского» субъекта, а не автономного округа. Ведь во всех случаях укрупняются «матрешечные» регионы, для которых характерно, что органы власти «материнского» региона всегда рассматривались как «общие» и формировались при участии автономных округов.
Несомненно, эта модель значительно ближе к типу «присоединение», нежели первая. Видимо, не случайно это отразилось даже в наименовании нового региона. Если в первой модели название нового региона не совпадает с
прежними, то Красноярский край и Иркутская область — названия, которые носил один из прежних субъектов - «материнский».
Впервые вторая модель была разработана при образовании Красноярского края (как нового субъекта). ФКЗ установил 1 января 2007 г. как дату образования Красноярского края, а выборы в Законодательное собрание нового субъекта назначил на 15 апреля. В связи с этим с 1 января 2007 г. полномочия губернаторов и парламентов Таймыра и Эвенкии были прекращены, а на губернатора и Законодательное собрание Красноярского края (как прежнего субъекта) были возложены соответствующие полномочия органов государственной власти нового региона. Так как срок полномочий Законодательного собрания Красноярского края истекал в декабре 2006 г. (оно было избрано в 2001 г.), их пришлось продлить. Одновременно до конца 2006 г. были продлены и полномочия Законодательного собрания (Суглана) Эвенкийского АО, которые истекали в марте 2006 г. Срок полномочий Думы Таймырского АО, избран -ной всего два года назад в январе 2005 г., напротив, был существенно сокращен.
Что касается губернаторов, срок полномочий был сокращен у всех троих. Больше всего «пострадал» глава Эвенкии Б.Н. Золотарев. Он в марте 2005 г. был наделен полномочиями по новой системе (вплоть до 2010 г.). Руководитель Таймыра О.М. Бударгин был избран в январе 2003 г., и его срок полномочий истекал в январе 2008 г. У губернатора Красноярского края (как прежнего субъекта) А.Г. Хлопонина полномочия заканчивались в сентябре 2007 г. С января 2007 г. он стал исполнять полномочия губернатора «нового» субъекта, а после выборов нового парламента в июне 2007 г. стал «полноправным» губернатором нового региона.
Иркутская область пошла тем же путем. Она появится на карте России 1 января 2008 г., и с этого момента до 12 октября 2008 г. (дата выборов парламента нового субъекта) Законодательное собрание прежней Иркутской области, а также ее губернатор будут осуществлять полномочия органов власти нового субъекта. Соответственно Дума Усть-Ордынского Бурятского округа, избранная совсем недавно (в марте 2004 г.), прекратит свою работу. Одновременно должны были бы досрочно прекратиться полномочия и губернатора округа В.Г. Малеева, избранного тоже не так давно (в ноябре 2004 г.). Однако В.Г. Малеев, не дожидаясь 1 января 2008 г., сразу после принятия в конце 2006 г. ФКЗ подал в отставку, и Президент возложил его обязанности на губернатора Иркутской области А.Г. Тишанина.17... Возможность такого «совмещения» двух должностей предусмотрена в двух ФКЗ (по Иркутской области и Забайкальскому краю).
Отличие иркутского варианта от красноярского состоит, прежде всего, в том, что период, когда органы власти одного их прежних субъектов осуществляют полномочия органов власти нового субъекта, значительно длиннее. В Красноярском крае он составил всего 5 месяцев: 1 января 2007 г. был образован новый субъект, 16 апреля прошли выборы Законодательного собрания, а 4 июня избранный парламент наделил А.Г. Хлопонина полномочиями губернатора нового субъекта. В Иркутской области между образованием нового региона и завершением формирования его органов власти пройдет почти год. Все это время Законодательное собрание прежней Иркутской области будет работать в качестве парламента нового региона. Что касается высшего должностного лица, губернатор прежней Иркутской области будет руководить «новым» субъектом, фактически два года, поскольку, как уже отмечалось, с января 2007 г. А.Г. Тишанин совмещает полномочия руководителей обоих субъектов.
Вторая модель снимает целый ряд проблем в плане взаимоотношений между прежними и новыми органами власти. Здесь нет проблемы сосуществования нового губернатора и прежних парламентов, нет необходимости выстраивать совместную работу парламентов прежних субъектов. По большому счету, остается лишь вопрос о взаимодействии нового (точнее, исполняющего обязанности нового) губернатора с органами исполнительной власти прежних субъектов. В принципе, он решается так же, как и в первой модели. Исполняющий обязанности губернатора нового субъекта осуществляет руководство всеми органами исполнительной власти прежних субъектов и вводит временную систему управления.
Особый статус административно-территориальных единиц
Решение проблемы «особого статуса» бывших автономных округов (в административно-территориальном и политико-управленческом плане) существенно осложняется тем, что процессы укрупнения протекают одновременно с введением в действие Федерального Закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ», который требует создания во всех без исключения регионах России двухуровневой системы МСУ. В этом контексте обнаружились два разных подхода.
Первый вариант - округ становится муниципальным образованием второго уровня-18... Но тогда возникает вопрос, чем отличается статус территории
бывшего автономного округа по сравнению с другими муниципальными образованиями второго уровня. Вероятно, единственно возможный ответ - передавать данному муниципальному образованию больше функций органов государственной власти субъекта Федерации, чем другим муниципальным образованиям второго уровня. Такая «особость», наверное, должна быть зафиксирована, по меньшей мере, на уровне Устава нового субъекта.
Этот вариант реализуется в Красноярском крае. До укрупнения на Таймыре действовала районно-городская модель МСУ (четыре муниципальных района), а в Эвенкии - поселенческая (24 поселения). С 1 января 2007 г., когда образовался новый субъект, Таймырский и Эвенкийский автономные округа получили статус муниципальных районов. При этом Эвенкии удалось полностью сохранить прежнюю организацию МСУ и оставить поселенческие муниципалитеты. На Таймыре пришлось преобразовать бывшие муниципальные районы в муниципальные образования поселенческого уровня. Для этого в ФКЗ была внесена норма, согласно которой некоторые требования № 131-ФЗ не действуют на территориях с особым статусом. Речь шла, прежде всего, о так называемом принципе «пешей доступности» при создании муниципальных образований поселенческого уровня.
Очевидно, если не делать исключений из № 131-ФЗ, реализация этого варианта «особого статуса» ставит местные элиты бывших округов, которые использовали районно-городскую модель, перед достаточно сложной дилеммой. Либо бывший округ получает статус муниципального образования второго уровня, но тогда придется ликвидировать прежние муниципалитеты районного звена, либо принимается решение сохранить их, но тогда придется отказаться от наделения статусом муниципального образования второго уровня территорию округа как таковую.
Последнее представляет собой второй вариант решения вопроса об особом статусе территории бывшего автономного округа. Он реализуется в Пермском крае. До укрупнения в Коми-Пермяцком автономном округе действовала районно-городская модель МСУ (шесть районов и один город - Кудымкар), и чиновники районного звена выступили против ликвидации этого уровня власти. В ходе острых дискуссий им удалось отстоять свои позиции. Устав Пермского края зафиксировал, что Коми-Пермяцкий округ является не муниципальным образованием, а административно-территориальной единицей с особым статусом округа.19...
Особый статус заключается в создании специальной (для данной территории) системы органов власти. Следует отметить, что в пермском варианте еще на стадии согласования позиций двух укрупняющихся регионов было определено, что после укрупнения КПАО должен сохраниться как «особая административно-территориальная единица в составе области (автономный округ без статуса субъекта Федерации с наличием представительных и исполнительных органов власти)» _20.. Теперь ясно, что эту договоренность не удается реализовать в полной мере, поскольку созданная система не предусматривает наличия
в округе представительного органа власти..21..
В определенной степени тенденция в сторону второго варианта наметилась еще при принятии ФКЗ, который определил, что в переходный период губернатор Пермского края назначает специальное должностное лицо для непосредственного руководства органами исполнительной власти КПАО..22.. На практике это было сделано через введение в 2005 г. дополнительной должности вице-губернатора. Затем еще до окончания переходного периода в июне 2006 г. губернатор ввел временную систему управления, в соответствии с которой было создано правительство края. В составе правительства предусмотрена специальная должность главы Коми-Пермяцкого округа Пермского края в ранге краевого министра. Примечательно, что, хотя норма ФКЗ о специальном должностном лице была соблюдена, его статус существенно снизился. Теперь глава округа - не заместитель губернатора, и даже не заместитель председателя правительства, а всего лишь один из руководителей отраслевых ведомств. Принятый в апреле 2007 г. Устав Пермского края лишь закрепил эту
систему.23...
Представляется очевидным, что второй вариант значительно ближе к типу «присоединение», нежели «объединение». По большому счету, территория округа имеет здесь особый статус лишь как объект, а не субъект управления. При этом бывший округ как единое целое вообще лишается каких-либо органов власти, относительно самостоятельных (каковыми являются органы МСУ) по отношению к региональным властям.
Что касается трех остальных ре
