Начало Байкальского аграрного страхования: достижения, проблемы и тенденции

ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (67) 2008

УДК 368:63(571.5)(091) Д. Б. ХУДАКОВ

Иркутский государственный университет

НАЧАЛО БАЙКАЛЬСКОГО АГРАРНОГО СТРАХОВАНИЯ: ДОСТИЖЕНИЯ, ПРОБЛЕМЫ

И ТЕНДЕНЦИИ_______________________________________________

Рассмотрена история организации и становления страховых структур в Байкальском регионе. Показан процесс создания системы аграрного страхования в Сибири в 1920-е гг. Проанализированы изменение в структуре организации страховых органов и кадровая политика местных властей в связи с районированием Сибирского края.

Кризисное состояние российского сельского хозяйства, заставляет активно искать способы его восстановления. Логика научного поиска требует в первую очередь рассмотреть всю совокупность исторических моделей его существования. Сельское хозяйство представляет собой не только отрасль народного хозяйства, но и сложный исторический социальноэкономический феномен, существующий в неразрывной связи с другими процессами, развивающимися в стране. Как это ни парадоксально для ряда исследователей, но советская модель сельского хозяйства включала в себя и весьма перспективные и национально обоснованные элементы.

Одним из наиболее успешных достижений советской власти была организация аграрного страхования, не имеющая аналогов как по широте распространения, глубине охвата, так и разнообразия форм страховой защиты. Особенно эффективно она функционировала в районах рискованного земледелия, к которым относится Сибирь. Данная работа посвящена созданию института, обеспечивавшего страховую защиту аграрного производства в Байкальском регионе в 1920-е годы.

Организационные основы государственного страхования в СССР были заложены декретами советской власти. В 1918 г. установлена государственная страховая монополия, т.е. исключительное право государства на проведение страховых операций. В 1921 г. создан специально уполномоченный орган государства — Госстрах для проведения в жизнь принципа государственной страховой монополии. Система страховых операций, которые поручено проводить Госстраху, получила обобщенное название «государственного страхования».

В соответствии с декретом от 6 октября 1921 г. создаются организационные формы страхования, соответствовавшие производственным отношениям переходной экономики. Исходным моментом работы Госстраха стало приближение страхового дела к потребностям населения, главным образом многомиллионной крестьянской массы. Формы и методы страховой работы на селе учитывали характер развития крестьянского хозяйства в переходный период. Принцип централизации страхового дела сочетался с инициативой местных органов. Согласно ст. 7 декрета в составе Наркомфина было организовано Главное управление государственного страхования (на правах управления НКФ). В его распоряжение пере-

давались аппараты бывших страховых отделов ВСНХ. Главному управлению государственного страхования предоставлялось право по согласованию с губернскими исполнительными комитетами определить сроки для введения обязательного страхования. Оно осуществлялось на территории страны постепенно, там, где местные органы власти считали это необхо-димым1.

На местах создавались страховые подотделы финансовых отделов местных исполкомов Советов, работавшие под общим руководством и контролем Главного управления государственного страхования. В декабре 1921 г. на основании инструкции об организации страхового дела страховые подотделы губ-финотделов преобразованы в губернские управления госстрахования (губстрах)2.

В соответствии с решениями правительства в Иркутске с конца 1921 г. приступили к организации государственного страхования. Партийные и советские органы, старались обеспечить принцип партийного руководства профессионалами, привлекая дореволюционных специалистов. Работа продвигалась с трудом, так как последних было немного, а классовый подход — определяющим. 17 октября 1922 г. президиум Иркутского губкома РКП(б) под председательством секретаря М. Левитина утвердил начальником управления Иркутского губстраха Бесеневича. Несмотря на тогдашнюю непрерывную кадровую «чехарду», существовавшую в советских и партийных органах, Бесеневич на этой должности задержался. В феврале1923 г. он отбыл в долговременную командировку в Новониколаевск, а затем в Москву. Из таких командировок зачастую не возвращались, а, попав в резерв, направлялись в горячие точки советского административного строительства. Однако Бе-сеневич из столицы вернулся и 31 марта1923 г. отчитался о своей поездке на президиуме Иркутского губкома3.

Процесс развития сельхозстрахования в Иркутской губернии развивался медленно. Причин этому было немало. Прежде всего, неукорененность сельхоз-страхования в практику аграрной жизни региона и вытекавшее из этого недоверчиво-отрицательное отношение к нему в среде сельских жителей и руководства местных и губернских органов власти. Сказывался дефицит кадров, невнятность государственной политики в вопросах страхового строительства, слабая транспортная инфраструктура и отсутствие

быстрой связи. И, тем не менее, процесс создания страхового поля развивался. В 1924 г. в связи с районированием губерний с 1 октября перераспределены агентские страховые участки4. Руководство государственным страхованием осуществлялось губернской конторой располагавшейся в Иркутске и подчинявшейся напрямую Росгосстраху.

Когда в 1924 г. Бесеневича на посту заведующего Иркутским губстрахом сменил З. А. Шастин, в управлении по штату числилось 26 сотрудников. Ключевыми фигурами были зам. управляющего Н. Г. Колчин, ст. бухгалтер М. П. Бугоевский (с 1 марта 1925 г. — зав. фин.-счет. отделения), завотделом страхования посевов В. К. Антоневич, заведующий операционным отделом Я. А. Грабовский. Работали в управлении в этот период преимущественно мужчины5.

В правительстве организации страхования придавали большое значение и ориентировали местные органы власти на быстрое, полное и качественное формирование страховых структур. З. А. Шастин с этой работой в основном справлялся, о чем свидетельствует решение президиума Иркутского губкома (7 авг. 1924 г.), рассмотревшего вопрос «О работе Госстраха» и признавшего деятельность Госстраха в связи с пополнением аппарата — удовлетворительной. Для повышения объективности и эффективности кадровых перестановок в стране вводилась практика утверждения служебных характеристик. В соответствии с распоряжением Главного правления Госстраха от 26 ноября 1923 г. в Иркутском Губстрахе 15 октября 1924 г. создана Спецкомиссия под председательством замуправгубстраха И. Г. Колчина. В ее состав приказом Шастина включены заведующие отделами, председатель месткома и секретарь партячейки6.

Процесс формирования трудового коллектива Иркутской конторы Госстраха не останавливался никогда, что было обусловлено как общим характером тогдашней политической жизни, так и дефицитом грамотных и ответственных кадров в глубинке, которой являлся Иркутск. Усложняющим фактором являлось постоянное расширение работы и штатов губстраха. С 15 мая 1925 г. Иркутской конторе Правлением Росгостраха утверждены штаты уже в количестве 32 сотрудников. Продолжала совершенствоваться сообразно решаемым задачам и ее структура. В мае 1925 г. в ней действовали общий (зав. Ф. С. Ко-лягинский), операционный (В. И. Челышев), огневого (Н. Г. Колчин), личного, сельскохозяйственного (В. К. Антоневич) страхования отделы и финансовосчетное отделение (М. П. Бугаевский).

Учитывая, что специалистов соответствующего профиля и квалификации в Иркутске не существовало, приходилось перебирать десятки кандидатур, перебрасывать их с места на место. Об этом свидетельствуют формулировки приказов Шастина. В частности 18 октября 1924 г. делопроизводитель сельскохозяйственного отдела М. И. Оношко и делопроизводитель огневого отдела К. С. Гусев были поменяны местами, как указывалось для «пользы службы». Большой объем и сложность этой работы обусловили организацию в октябре 1925 г. Регистрационно-аттестационного бюро под руководством Шастина и чле-нов-представителей от Губпрофсовета — Засухина, от Губтруда — Извозщикова7.

В процесс подбора и расстановки кадров постоянно вмешивались вышестоящие инстанции делегируя, часто без предварительного согласования, различных людей. В частности, 6 дек. 1924 г. секретарь общего отдела Ф. С. Колясинский назначен заведующим общим отделом согласно личного распоряже-

ния Уполномоченного госстрахования по Сибири С. И. Каца. По его же указанию замбухгалтера Н. И. Якобсон назначен бухгалтером. А в сентябре

Кадровая политика Центра была непоследовательной, одновременно с расширением штатов конторы, периодически поступали указания об их сокращении. Например, 16 дек. 1924 г. в сельхозотделе упразднена должность делопроизводителя, с увольнением занимавшей ее Гусевой. Зачастую сотрудников конторы увольняли за профнепригодность, нарушение законодательства и халатность. В частности, 29 апреля 1925 г. зав. операционным отделом Я. А. Грабовский подал заявление об уходе из Госстраха. Этот произошло после подачи акта об упущениях в работе отдела, составленного инспектором конторы Евдо-кимчиком. Его просьба была тут же удовлетворена. А 16 июля 1925 г. уволен бухгалтер счетно-финансового отдела Н. И. Якобсон в связи с невыходом на работу после окончания отпуска. В связи с низкой заработной платой опытные специалисты, старались сменить место работы на более выгодное. Только в сентябре 1925 г. уволились по собственному желанию инструктор-ветврач Д. Д. Яковенко и контролер сель-хозстрахования А. А. Лебедев9.

Нередко перестановки в Иркутской конторе определялись объективными обстоятельствами, влиявшими на страховое поле. В частности, в связи с отклонением введения в 1925/26 о/г. обязательного страхования животных, и в связи с сокращением работ по этому направлению, со 2 февраля 1926 г. Объединенный отдел сельскохозяйственного страхования животных и посевов был переименован в отдел сельхозстрахования посевов с возложением на них работ по добровольному страхованию животных. В его состав вошли В. К. Антонович (заведующий), Е. В. Паламутова и М. А. Ольшанская (делопроизводители). В результате после этих кадровых перестановок во второй половине 1926 г. в Иркутской конторе Госстраха работали в качестве руководителей направлений: З. А. Шастин, Н. Г. Колчин, М. П. Бугоевский, В. К. Антоневич, В. И. Челышев, Ф. С. Колясинский, И. М. Семигановский, А. П. Чернов10.

На губернский период пришелся процесс формирования Иркутского госстраха как органа активного взаимодействия с населением, структуры обслуживающей всю территорию губернии и координирующей значительные финансовые и документные коммуникации. На эффективности работы областной конторы существенно сказывалось отсутствие соответствующей профессиональной квалификации сотрудников. Это регулярно подтверждалось проверками деятельности Иркутского Госстраха, и руководство требовало незамедлительного принятия организационных мер. В частности, 21 июля 1925 г. назначена комиссия для проверки деятельности Отдела сельхозстрахования, в связи с выявленными инспектором Росгостраха Ромашко недочетами в ходе ревизии.

В конторе, как и во всех советских органах в соответствии с обязательным постановлением Иркутского ГИКа от 29 сент. 1924 г. рабочий день для посетителей в конторе Госстраха со 2 октября устанавливался с 11 до 16 часов. Организацию работы пришлось начинать с внедрения элементарных требований делопроизводства и внутреннего распорядка. В частности,

ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 3 (67) 2008 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ

ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 3 (67) 2008

Уже в начальный период деятельности Иркутского госстраха определились четыре основных направления его работы по имущественному страхованию: учет объектов, подлежащих обязательному страхованию; взнос страховых платежей, организация добровольного страхования; комплекс мероприятий по определению и компенсации ущерба имуществу страхователей. Самым сложным ее элементом был сбор страховых взносов или так называемая «окладная кампания». Для ее проведения использовались все силы конторы. Ее сотрудники направлялись на страховые участки (инспекции) для помощи агентам и повышения эффективности работы местных органов власти и управления. В частности, в декабре

В. К. Антоневич, инспекторы, делопроизводитель и 12

уездный агент12.

Ликвидация Иркутской губернии и создание на ее основе округов Сибирского края, повлекло за собой ликвидацию губернского Госстраха и корректировку его кадровой структуры. Иркутский губгос-страх расформировывался на три окружных страховых структуры: Иркутскую, Тулунскую и Кирен-скую. На основании распоряжения Правления Росгосстраха от 9 апреля 1926 г. Иркутская контора перешла в полное подчинение Сибирской краевой конторы с обязательной «высылкой ей всех бумаг и отчетностей». В связи с этим, 12 апреля 1926 г. З. А. Шастин, на основании распоряжения Иркутского ГИК, сдал обязанности Управляющего Иркутской конторой госстрахования С. И. Тычкову13.

В связи с районированием Иркутской губернии изменился статус действовавших страховых структур. В частности, в связи с упразднением в Зиме уездного центра, в октябре 1926 г. уездное агентство преобразовано с сохранением прежних ставок в участковое. В Кимельтейском районе, ранее обслуживавшемся зиминским агентством, было создано самостоятельное участковое страхагентство. С 1 декабря 1926 г. в соответствии с циркуляром Сибстраха

Реорганизация губернской конторы в три малочисленные окружные структуры сопровождалась существенными кадровыми коллизиями. 21 апреля

Реорганизация губернской конторы в окружные закончилась в соответствии с распоряжением Сибирской краевой конторы (от 17 авг.): «Считать действия Иркутской губернской страховой конторы с 30 сентября 1926 г. прекращенными». С 1 октября 1926 г. Иркутская окружная контора, управляющая 11 страховыми участками, приступила к работе. Ее заведующим был назначен С. И. Тычков. В штате состояли, кроме выше упомянутых, заведующий Операционным отделом Я. В. Вайнштейн, ст. инспектор Н. Г. Колчин, инспектор по гарантийному страхованию И. М. Семигоновский, контролеры Цамок, Оношко и др15. Движение кадров активно продолжалось все 1920-е годы.

В целом эффективность работы Иркутского госстраха была низкой. Вследствие этого встал вопрос о смене заведующего окружной конторой. Президиум Окрисполкома рассмотрел 30.01.28 г. вопрос «О Зав-окрстрахом Тычкове» и решил освободить его от занимаемой должности. Однако это была компетенция окружкома партии. Поэтому бюро окружкома 29 января 1928 г. рассмотрело вопрос «О работе Окргос-страха». Оно констатировало отсутствие должного руководства работой агентств и РИКов со стороны окружного управления. Вследствие этого не произведено своевременно предоставление льгот по страховым платежам малоимущему крестьянству. С другой стороны, не обеспечено планового поступления платежей по окладному страхованию. Бюро рекомендовало комфракции окрисполкома немедленно исправить сложившееся положение дел и согласилось с увольнением заведующего окрстрахом. Исполняющим обязанности заведующего был назначен Авиш. Кандидатура изначально была временной или не оправдала возложенных на нее надежд. Поэтому

С 1928 г. началась очередная полоса организационных пертурбаций в стране и в Госстрахе. Правительство ужесточило контроль над страховыми организациями, поставив их низовую сеть под контроль местных органов власти. С этой целью при райисполкомах создавались страховые секции. В мае 1928 г. Сибконтора Госстраха затребовала отчеты с мест о создании при РИКах и сельсоветах таких секций. Коллегия Наркомфина РСФСР 27 августа 1928 г. постановила создать в округах страховые инспекции со следующими функциями: организация, инструктирование, ревизия районных и городских агентств с правом назначения и увольнения агентов и ликвидации убытков в пределах установленных краевыми конторами в соответствии с директивой Правления Росгосстраха. Страховые операции в окружных городах, выполнявшиеся операционными ячейками Окружных контор, возлагались на городские агентст-

ва, которые не входили в состав окружных инспекций, а подчинялись им наравне с районными агентствами. Страховые инспекции в округах действовали при окружных финотделах. Общее руководство окружными страховыми инспекциями и назначение их руководителей производились краевыми конторами Росгосстраха16.

В 1929 г. принято «Положение об областных (краевых) и окружных конторах государственного страхования». Согласно ему гострахование производилось на основах установленных Положением о гос-страховании СССР, утвержденным ЦИК и Совнаркомом СССР (18 сент. 1926 г.). Во главе областных (краевых) контор стоял управляющий конторой, назначаемый правлением Росгосстраха по соглашению с областным (краевым) исполкомом. Облконтора подчинялась непосредственно правлению Росгосстраха. Облконтора занималась организацией окружных контор, осуществляя общий надзор за их деятельностью, инструктирование и инспектирование последних. Краевая контора имела право назначения и увольнения сотрудников конторы, заведующих окружных контор. Окружные конторы являлись органами Госстраха на территории данного округа, ведающими в нем всем делом госстрахования. Во главе окркон-торы стоял заведующий. Окрконторы подчинялись непосредственно краевой конторе. На них возлагалась функция организации местных органов — агентств. На окрконтору в плане сельскохозяйственного страхования возлагалось наблюдение за правильным и своевременным выполнением агентами заданий по развитию страхования; прием и оформление страхований; выявление и изучение горимости, смертности животных, градопоражаемости, проверка заключенных агентами договоров добровольного и дополнительного страхования, проверка ликвидационных документов; учет убытков, руководство пере-оценочными работами; установление оценочных норм и проверка правильности их применения агентами; контроль и проверка начисления окладных

платежей17.

Таким образом, в 1921 — 1929 гг. в Байкальском регионе, как и в целом по стране, были созданы страховые органы. Их организация осуществлялась на

формирующейся и не всегда последовательной правовой базе. Сибирскими страховщиками были определены и освоены основные направления работы и сформированы работоспособные коллективы страховых подразделений. Сотрудники страховых органов установили рабочие отношения с властными структурами на всей территории региона и дошли до каждого крестьянского хозяйства.

Примечания

ХУДАКОВ Дмитрий Борисович, соискатель кафедры отечественной истории и политологии.

Статья поступила в редакцию 23.1107 г.

© Д. Б. Худаков

Книжная полка

ББК 67.62/О-57

Омельченко, Н. А. История государственного управления в России [Текст] : учеб. по специальности «Государственное и муниципальное управление» / Н. А. Омельченко, Е. П. Казбан. — М.: Гардарики, 2007. — 476 с. : формы, рис. — (Disciplinae). — Библиогр. в конце глав. — ISBN 978-58297-0318-9 .

В учебнике рассмотрена ретроспектива и освещен опыт государственного и местного самоуправления в России на всех этапах ее исторической эволюции. Особое внимание уделено осмыслению специфики социальной модернизации российского общества и рационализации государственного управления, национальных особенностей проведения административных реформ. Анализ политико-административного управления в России дается с учетом новейших методологических подходов и современных научных разработок.

Методический уровень представленного материала, его актуализация посредством учебно-методического комплекса для самостоятельной работы позволяют адаптировать учебник к современным информационным технологиям.

Для студентов и аспирантов, слушателей бакалавриата, преподавателей вузов и колледжей, ученых и практиков сферы государственного и муниципального управления.

ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 3 (67) 2008 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ