Спросить
Войти
ПОЛИТИКА И ПРАКТИКА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ЦЕНТРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ И МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ. ИТАЛЬЯНСКИЙ ВАРИАНТ
Б. Феррари
I I роблема отношений между центральными и местными органами власти существовала в Италии на протяжении более полувека, но обострилась при делении на регионы в 1970 году. С тех пор было осуществлено три попытки изменить Конституцию страны, но все они потерпели неудачу.
Во всех этих трех случаях комитет, состоящий из двух палат (имевший одинаковое количество представителей и сенаторов), работал месяцами, составляя безупречные проекты, предусматривающие так называемую Великую реформу государства, - иначе говоря, реформирование формы правления, избирательной системы и введение некоторых форм федерализма в государственную систему. Но после вынесения проектов на рассмотрение, вместо того чтобы включить их в по-
POLICY AND PRACTICE OF DELIMITATION OF AUTHORITY BETWEEN CENTRAL AND LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES. THE ITALIAN CASE
Bruno Ferrari
in the article the bill on the so-called Great Reform, initiated recently by the Prime Minister Silvio Berlusconi is discussed. This project is connected with attempts to change the state structure in Italy from a unitary state to a "soft" federative model.
The author suggests a number of measures promote federalization of Italy: adoption of a new electoral legislature; creation of the Region Senate; delegation of a number of powers from central government to the regions; provision of a tough form of fiscal federalism.
вестку дня Парламента, они были «заперты в долгий ящик», где хранятся до сих пор.
За последние десять лет были приняты только два важных конституционных постановления: одно из них - в 1993 году, - реформирующее систему выборов, позволило перейти от пропорционального представительства к избирательному бюллетеню с одним кандидатом, а другое (принятое в марте 2001 года левоцентристским правительством, которое потерпело поражение во время следующих всеобщих выборов) ввело некоторые мягкие формы федерализма.
Первый вопрос, который некоторые задают: почему было так сложно изменить итальянскую Конституцию? Причин этого непростого положения огромное количество, но по меньшей мере три из них должны быть упомянуты.
Причина первая. Процедура внесения поправок в Конституцию затянута и сложна. Необходимо, чтобы законопроект был утвержден обеими палатами (членами Палаты представителей и Сената) дважды в течение трех месяцев и был одобрен двумя третями голосов. Если законопроект одобрен меньшим количеством голосов, чем требуется, он должен быть представлен на референдум, который утверждает или отклоняет его.
Если вы примете во внимание, что все итальянское правительство периода холодной войны не имело достаточно голосов, потому что в Италии была самая большая коммунистическая партия на Западе, которая выступала в принципе против каких-либо изменений Конституции, то вы сможете понять, почему ни один значительный законопроект не стал законом.
Причина вторая. Христианские демократы, самая крупная партия в составе послевоенных коалиционных правительств до 1993 года, заявившая о своей готовности передать полномочия местным органам власти и органам местного самоуправления, на самом деле хотела оставить все как есть; причиной этому явилась большая географическая площадь Центральной Италии, так называемые «красные регионы» (Лигурия, Эмилия Романья, Умбрия, Таскания с такими городами, как Генуя, Болонья, Флоренция, Римини, Перуджия) и множество других городов и провинций, которыми руководила левоцентристская коалиция, состоящая из коммунистов и социалистов. Итак, резкая передача полномочий от центральных органов в регионы и местные органы самоуправления, означала для партии Христианских демократов то же самое, что отдать их соперникам, коммунистам, больше власти, а это, по их мнению, нельзя было назвать хорошей политикой.
Причина третья. Партия Христианских демократов и ее союзники, но прежде всего Христианские демократы, которые на первых всеобщих выборах после Второй мировой войны в 1948 году получили абсолютное большинство голосов, несли ответственность за то, что полномочия не были переданы местным органам власти, в то время когда они имела большинство голосов в Парламенте. Они унаследовали централизованное государство с либеральными традициями, которые были ослаблены фашистским режимом, но не смогли ничего изменить, несмотря на то что большая часть членов Парламента была на их стороне. Все это заслуживает осуждения, тем более если принять во внимание, что Народная партия - предшественник партии Христианских демократов - была создана в 1919 году под предводительством Дона Стурца, священника и государственного деятеля, как партия, поддерживаемая муниципалитетами в противовес центральным органам власти с либеральными традициями. Излишне говорить, что единственной задачей правительства Христианских демократов с 1948 по 1953 год было поставить на ноги разрушенную страну. Это стремление понятно, но, без сомнения, потеря возможности передачи полномочий в это время дорого обошлась Италии с политической точки зрения.
Эти предварительные замечания, хоть и более пространные, чем мне хотелось бы, по моему мнению, необходимы, чтобы рассмотреть наш Основной Закон и первую серьезную конституционную поправку, принятую Парламентом в начале прошлого года, с учетом исторической и политической ситуации.
Вот некоторые поправки к Конституции Италии, принятые в соответствии с Конституционным законом.
предоставлены регионам», как гласит прежняя 117-я статья Конституции) отменен; новая формулировка гласит: «Все полномочия принадлежат регинам, за исключением тех полномочий, которые даны государству: оборона, международные отношения, внешняя политика и правосудие».
Эти главные изменения, содержащиеся в Конституционном законе, о котором мы только что говорили, явились причиной жарких споров между политиками двух коалиций по поводу того, достаточно ли было принятых поправок к Конституции, чтобы считать Италию федеративным государством.
Как всегда, мнение правоцентристской коалиции, которая сейчас у власти, но во время принятия Закона находилась в оппозиции, было абсолютно негативным.
Для левоцентристской коалиции, которая предложила на рассмотрение законопроект, мнение было положительным. «Могло бы быть предложено что-нибудь лучше, - заявляли они, - но это важный шаг навстречу по сравнению с ситуацией, которую мы имеем сейчас».
Правоцентристская коалиция сразу же после референдума, на котором утверждался Конституционный закон, выдвинула свой собственный законопроект, представлявший собой более смелую форму передачи полномочий. Затем, совсем недавно, наш премьер-министр Сильвио Берлускони предложил законопроект о так называемой «Великой реформе», с тем чтобы провести его к концу сроков работы его правительства. Этот законопроект опирается на ориентированное на федеративную систему государство, систему президентства и новый избирательный закон.
Активное участие в поддержке «Великих реформ» принимает партия Северного Союза, исторический лидер которой Умберто Босси является одним из членов кабинета министров, проводившим реформы в тот период, когда кабинет возглавлялся господином Берлускони.
Роль Северного Союза, участвовавшего в этой политической борьбе, была очень важна, учитывая, что образование этой партии в конце 90-х годов было продиктовано ярко выраженным стремлением к федеральной форме правления. Стоит вспомнить, что господин Босси -грубый, часто меняющий свои взгляды политик, - перед тем как обратиться к федеральной форме правления, проповедовал выход из состава государства.
Возвращаясь к главной идее «Великих реформ», нужно отметить, что согласно программе, представленной Сильвио Берлускони, в государстве, ориентированном на федеральную форму правления, регионы должны иметь полную власть в таких сферах, как образование, профессиональная подготовка, здравоохранение, безопасность граждан; должен быть создан Сенат регионов; Конституционный Суд должен состоять из судий, выбранных в каждом регионе, и должна быть обеспечена жесткая форма финансового федерализма после так называемой каталанской формы правления государством: 70% доходов оставались в регионах и 30% передавались в центральные органы власти.
Самое смелое нововведение - это создание Сената регионов, потому что, с одной стороны, это упраздняет так называемую систему бикамерализма (когда перед утверждением один и тот же текст любого законопроекта должен пройти через две палаты), а с другой - оно предусматривает модель, основанную на трех уровнях: законы по исключительным функциям государства (оборона, международная и внутренняя политика и т.д.) принимаются только членами Палаты представителей, законы о полномочиях регионов находятся в ведении самих регионов, а законы о тех полномочиях, которые осуществляются как государством, так и регионами, принимаются Сенатом регионов.
Что касается президентской системы правления, предпочтение отдается французской полупрезидентской форме правления, в то время как уже действующий избирательный закон о выборе губернаторов и региональных ассамблеях основывается на пропорциональном представительстве и дополнительных привилегиях, которые получает победившая коалиция.
Это в большей или меньшей степени должно стать содержанием «Великой реформы», которую Правительство представит в ближайшем будущем. Но, как видно из моего доклада, тема отношений между центральными органами власти и органами местного самоуправления очень популярна сегодня в Италии, с одной значительной разницей: если вы в России ищите новые формы правления на протяжении нескольких лет, то мы в Италии - на протяжении полувека.
