К вопросу о понятиях «Легальность» и «Легитимность» государственной власти в теории права

УДК 342.5: 340.1

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЯХ «ЛЕГАЛЬНОСТЬ» И «ЛЕГИТИМНОСТЬ» ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ТЕОРИИ ПРАВА

IN CLAUSE OF DEFINITIONS «LEGALITY» AND «LEGITIMACY»

OF GOVERNMENTAL POWER IN THE THEORY OF LAW

Ю.Е. БЕЗКОРОВАЙНАЯ (YU.E. BEZKOROVAYNAYA)

Рассмотриваются понятия «легальность» и «легитимность» государственной власти в теории права. Особое внимание уделяется подходам к определению этих понятий, признакам и значению, закономерностям исторического развития и вариантам их соотношения.

государств.

The article is de voted to investigation of the «legality» and «legitimacy» of the state authority in the law theory. The approaches to the definition of the legality and legitimacy, its signs and meanings, tendency of its historical develops and model of its identify are considered by the author.

В настоящее время повышение частотности употребления таких терминов, как легальность, легитимность, законность и иные, обусловливается как административно-правовыми изменениями в отдельных государствах, так и процессами суверенизации и глобализации, происходящими в современном мире. И как отмечает Л.Л. Шестакова, данный процесс сопровождается постоянным расширением сферы использования слов, а также преобразованиями семантического характера. В связи с этим возникает необходимость исследовать указанные категории, определить их содержание и значение, а также рассмотреть теоретические аспекты их соотношения и взаимовлияния.

Ранее актуальность изучения проблем различия и взаимосвязи легальности и легитимности была вызвана, в первую очередь, борьбой между политически активной буржуазией с монархическим произволом в период первых буржуазных революций в Европе. Легальность и легитимность как ресурсы власти использовались в качестве апелляций: к требованию формальной законности государственной власти (из чего впоследствии развилось понятие правового государства)

либо к требованию священности и традиционности существующей власти (внутреннему обоснованию власти населением страны). Однако исследования в рассматриваемой области ограничивались изучением категорий как таковых, их сущностными характеристиками, но вопрос их соотношения и взаимовлияния в силу объективных причин не ставился.

Долгое время исследования в данной области не привлекали внимания ученых, однако в силу сложившейся политической обстановки в мире: противостояния мировых держав, приобретение некоторыми государствами суверенитета, проявления кризисных тенденций в ряде государств, вопросы изучения государственной власти и её свойств перешли на качественно новый уровень.

В России данные вопросы наиболее остро обозначились, когда критический уровень легитимности государственной власти привел к распаду СССР в 1991 г. С тех пор Россия находится в постоянном поиске наиболее прочного обоснования существующей власти, что делает исследования взаимосвязи легальности и легитимности, их факторов и форм особенно актуальным.

© Безкоровайная Ю.Е., 2010

Более того, сегодня проблема сущностной характеристики государственной власти приобрела всеобщий, наднациональный характер, так как прямо связана с эффективностью внутренней политики государства, а также признанием и укреплением его позиций на международной арене. Таким образом, в настоящее время открывается возможность детального изучения соотношения легальности и легитимности, их взаимовлияния как с точки зрения национального, так и международного законотворчества и принципов политического участия.

Необходимо отметить, что вопросы не только соотношения, но также и определения категорий «легальность» и «легитимность» насчитывают множество подходов и критических замечаний исследователей.

Рассмотрим более подробно подходы к определению понятия «легитимность».

Наиболее часто ученые трактуют легитимность исходя из смысла, который они вкладывают в понятие «государственная власть».

Исходя из этого, целесообразно рассмотреть легитимность с позиции включенности её субъектов во властные отношения (функциональный подход). Данный подход отражает функциональную характеристику легитимности, акцентируя внимание на взаимодействии агентов политико-правовых отношений в рамках властного господства и подчинения. Функциональный подход исходит из тезиса о том, что любой субъект власти (должностное лицо либо властный институт) строится как на основе принципов внутренней легитимации (самолегитимации), так и необходимости внешней легитимации, путем создания у населения представления о собственной значимости через легальность и формализацию деятельности. Подобное рассмотрение приобретает особую ценность при изучении взаимосвязи легальности и легитимности в рамках политико-правового поля и властных отношений.

Так, социологическая энциклопедия дает следующее определение легитимности государственной власти: «это фундаментальная характеристика любого режима, содержащая два компонента: представление общества о законности данного порядка правления, с одной стороны и осознание правящими верхами своего права на власть, с другой» [1].

По мнению американских социологов С. М. Липсета и Х. Линца, легитимность - «это способность системы создать и поддержать у людей убеждение в том, что существующие политические институты являются наилучшими из возможных для общества» [2].

Функционального подхода в определении понятия «легитимность государственной власти» придерживается также В.В. Лобанов, полагая, что именно рассмотрение легитимности в рамках властных отношений наилучшим образом сочетается с понятием и сущностью легальности государственной власти и правовой системы [3]. По мнению А.В. Рябова данный подход оказывается наиболее продуктивным в рамках политической модернизации.

Другие исследователи считают целесообразным рассматривать легитимность вне властных отношений. Данная позиция выражает нормативный подход к категории «легитимность».

Например, Ю.В. Ирхин, В.Д. Зотов рассматривают легитимность с точки зрения фактической значимости власти для людей, её эмпирической узаконенности, но «.. .не благодаря закону исходящему от власти, а благодаря закону человеческой расположенности» [4].

Как справедливо отмечает Ю.Н. Давыдов «. легитимность оказывается, не свойством самого социального порядка, но свойством определенного представления о нем, отправляясь от которого люди ведут себя определенным образом.» [5]. Исследователь, таким образом, отграничивает «эмпирическую» легитимность от «нормативной» легальности, путем указания на «значимость» социального порядка и готовность индивидов действовать в соответствии с представлениями о существовании легитимного порядка.

Указанная позиция впервые была высказана М. Вебером, который особо отмечал, что «значимость» социального порядка, в конечном итоге, определяется степенью такой значимости для конкретного индивида и вероятностью ориентации на него [6].

А. А. Дуденкова [7], ссылаясь на Ф. Гизо, обращает внимание на историческую составляющую легитимности и её значимость, обусловленную прежде всего её происхождением: политическая легитимность есть

право, основанное на древности, на длительности и на разуме. Легитимность - божественное право, естественное право, т. е. то, что должно служить мерой правоты закона, сколь законным он ни был по формальным основаниям.

Однако исследователи сходятся во мнении, что в условиях переходного общества, равно как и нестабильной политической и правовой системы, данный подход оказывается малоэффективным: законы, общественное мнение быстро меняются, ценностные установки электората часто противоположны, социальные интересы в достаточной степени не структурированы.

Учитывая разность позиций, мы понимаем легитимность в качестве субъективной категории, которая выражает определенное отношение людей (одобрение, приятие, отрицание) к государственной власти, её институтам и осуществляемой ими политике.

Теперь рассмотрим категорию «легальность».

Понятие «легальность» впервые получило оформление в рамках немецкой административной доктрины XX в., что определило дальнейшее исследование легальности государственной власти с позиции нормати-вистского подхода.

Так, по мнению представителя этого периода - Отто Майера (1895 г.), легальность понимается в качестве типичного способа функционирования общественной администрации и её бюрократического аппарата, отличающегося подчиненностью административной деятельности только закону, в качестве высшей юридической нормы [8]. Другими словами, акцент ставится на формализованную юридическую составляющую легальности, которая выражает прежде всего четкое и неукоснительное соответствие политико-правовых процедур (в особенности принятия и исполнения правовых актов) положениям основного закона. Важно подчеркнуть, что в рамках доктрины, указанный «основной закон» рассматривается в качестве выражения общей воли народа, хотя в действительности такой закон мог быть не обеспечен достаточной степенью легитимности.

В таком виде и М. Вебер включил её в типологию законной власти. Однако Вебер подчеркивал, что легальность - это соблюдение неких процедурных правил, касающихся

формирования и исполнения собственных решений со стороны государства как структуры неличностной власти. Приказы, директивы, по его мнению, являются строго формальными и не имеют какой-либо внутренней правильности, не могут быть оценены внешним субъектом.

С функциональной позиции, легальность рассматривается как способность гарантировать предсказуемость результатов общественных отношений и направлена на укрепление веры в то, что власть столь же законна сколько и рациональна.

С резкой критикой данного подхода выступил К. Шмитт. Согласно представлениям исследователя, вопрос о легальности государственной власти является излишним, так как нейтрализует саму идею легитимности, уничтожает идеи «дух» закона, священность, справедливость и иное внутреннее содержание власти, права и закона.

В современной литературе указывается, что легальность обладает юридическими функциями и по своей сути является правовым процессом. С учетом этого важного свойства можно отметить, что легальность -состояние политико-правовых отношений, которые характеризуются строгим их соответствием писаным законам общества.

При анализе взаимосвязи легальности и легитимности важным представляется рассмотреть вопросы их происхождения и первоначального соотнесения в истории науки.

По замечанию К.Ф. Завершинского, в отечественной литературе необоснованно превалирует представление о том, что впервые вопросы разграничения легальности и легитимности, с научной точки зрения, рассмотрел М. Вебер [9]. Отмечается, что в «довеберов-ской» литературе легальность и легитимность отождествлялись как равносодержательные понятия. Примером этому, может служить происхождение их от одного корня «lex» -закон (в древнем понимании закон - писаное право, формулировки, текст закона). Например, многочисленные словари включают статьи о легистах - средневековых юристах, использовавших в своей практике римское право, в противовес каноническому. Кроме того, существуют многочисленные упоминания о легитимистах, приверженцах законной царствующей династии, свергнутой революцией.

К.Ф. Завершинский отмечает, что отождествление рассматриваемых понятий, вероятно, происходит по причине концентрации внимания на рационально-правовой стороне легитимности в период Нового времени. Потому что именно в этот период происходит переход от теологической к целерациональной легитимации, а также существенной формализации властных отношений. Впоследствии исследование данного понятия М. Вебером как порядка священности, государственной власти, придает легитимации новый оттенок - доверительности и авторитетности властных отношений.

Таким образом, по мнению автора, тезисы о первоначальном отождествлении легальности и легитимности не находят достаточного подтверждения. Логично предположить, что эти ресурсы государственной власти исторически развивались параллельно и не могут быть содержательно сведены в одно понятие. На различных этапах мировой истории большее значение придавалось тому или иному термину в зависимости от прогресса сознания индивида и усложнения структурной и политической организации общества.

Тезис об отождествлении качественно неодинаковых ресурсов власти в современный период критикует А.И. Соловьев [10]. По мнению ученого, такие представления вытекают либо из некритического восприятия опыта стран с демократическим устройством, где преобладают конвенциональные формы политического участия граждан, либо из выработанного при тоталитарных порядках убеждения, что любая политическая активность населения в демократическом государстве может носить только признанный писаным законом, характер.

На современном этапе развития общества отмечается относительное единство мнений в вопросе соотношения и взаимосвязи легальности и легитимности государственной власти, однако существуют самые различные подходы.

Например, А. Дегтярев полагает, что легитимность и легальность - тесно взаимосвязанные категории, их разграничить достаточно сложно. Основное различие, автор усматривает в следующем: «легитимность» отличается от «легальности» тем, что «легальность» характеризуется только формальным

соответствием социального порядка юридическим законам страны, тогда как в первом случае речь идет также о соответствии обычаям [11].

В данном случае автор использует расширенное толкование легитимности, которое помимо формальной законности включает в себя соответствие неписаным социальным и политическим регуляторам. Представляется, что подобный подход наиболее применим к характеристике стабильных обществ с устойчивой социальной и правовой политикой, высоким уровнем правосознания населения, которое сознательно активно участвует в политической жизни такого общества. В обществе переходного типа, где существуют и находятся в состоянии острого конфликта различные системы ценностей, легитимность не может даже в части формальной узако-ненности характеризовать такое общество, так как законы далеко не всегда отражают быстро меняющуюся реальность общественных (и властных) отношений.

В истории мировой политико-правовой мысли мы можем обнаружить самые разнообразные варианты соотношения легальности и легитимности. Представление о том, что легальность является лишь одним из видов легитимности было распространено среди юристов Германии в 40-е гг. XX в. В современный период подобное мнение также имеет место быть [12]. Указанная позиция основывается на произведенной М. Вебером классификации типов легитимности. По мнению сторонников данной концепции, легально-рациональная легитимность является, по сути, высшей, превосходной степенью легитимности, которая существует в качестве представления о законности (правомерности) в массовом сознании, так как она состоит не только в указанном представлении, но и объективной, формальной законности.

В настоящее время в литературе преобладает тезис о том, что легальность и легитимность представляют собой качественно разные ресурсы государственной власти [13]. И с этим нельзя не согласиться. Ещё М. Вебер [14], К. Ясперс акцентировали внимание на том факте, что легитимность и легальность различны не только по сути, которую они выражают, но и по структуре прежде всего по источникам их формирования. Сегодня к числу таких оснований можно добавить ресурсы, свойства рассматриваемых явлений, процедуру их формирования, используемые методы и иные.

Представляется, что соотношение легитимность - легальность можно рассматривать в аналогии с понятиями «субъективность» - «объективность», «внутренняя моральная оценка» - «оценка через юридический формализм» и т. д.

На наш взгляд, соотношение легальности и легитимности государственной власти можно представить в виде поля, которое представляет собой деятельность государственной власти. Над полем расположится легальность (законность), так как деятельность любой стабильной власти должна осуществляться в неких законодательных рамках, в соответствии общепризнанным правовым регуляторам. Под полем - место легитимности, так как это субъективная оценочная характеристика деятельности управляющей обществом власти.

Таким образом, рассматриваемые свойства власти не могут быть отождествлены, как не должны взаимоисключать и противоречить друг другу.

В устойчиво развивающихся обществах, наличие достаточного уровня легитимности государственной власти, которые в обязательном порядке должны периодически декларироваться, через определенные социальные и политические институты, а также осуществление власти в строгом соответствии с законом, делают государственную власть в высшей мере полноправной, а управленческий механизм - стабильным и эффективным.

В противном случае наличие одного из ресурсов ведет к дестабилизации работы всего государственного механизма, снижению его эффективности и, как следствие, возникновению различного рода кризисов.

Возвращаясь к вопросу о взаимосвязи легальности и легитимности, следует подчеркнуть, что в условиях трансформирующегося общества возможен дисбаланс таких ресурсов, по причинам как объективного, так и субъективного характера, обусловленными изменением законодательной базы, невозможностью быстрой перестройки сознания (общественного, индивидуального), сменой системы ценностей и т. д. Важно подчеркнуть, что такие отклонения являются характерными для переходных обществ и не могут восприниматься как наличие некой кризисной тенденции.

Не менее полемичны вопросы легальности и легитимности в контексте их приоритета в различных государствах и в разные эпохи развития. На протяжении истории, разными политическими силами легальность ставилась то выше легитимности, то наоборот.

Дискуссии на тему приоритета легитимности государственной власти над легальностью, на наш взгляд, позволяют рассматривать связь «легальность - легитимность» в качестве основания типологизации государств.

Так, используя философские категории, можно определить связь «легальность - легитимность», в качестве объективно-субъективной. Субъективная оценка обществом того, насколько законно организованы и функционируют институты власти, порядок принятия и исполнения ими решений, определяет степень легитимности власти. В то время как легальность является характеристикой того, насколько законны действия властных структур относительно норм содержащихся в позитивном праве, т. е. объективной стороны.

Подобное понимание и приоритет одной из указанных категорий может служить своеобразным критерием, на основании которого все государства можно разделить на три группы.

Кризис легитимности и оспаривание легальных оснований властвования может произойти в случае проведения неэффективной политики, массового нарушения прав граждан.

на легитимности. Иными словами, проведение популярной политики в обществе или на внешнеполитической арене способно узаконить некоторые институты государственной власти, изменить легальные основания властвования.

Группы стран, относящиеся к указанному типу, характеризуются низкой степенью экономического развития, в них часто и успешно происходят революционные перевороты, в результате которых к власти приходит новый лидер. Как правило, такие перевороты приобретают свойства цикличности, а впоследствии становятся традициями. Правосознание граждан большинства государств этой группы находится на весьма низком уровне, и легитимность правящего класса определяется эффективностью проводимой политики в обществе, а также степенью материальной обеспеченности населения.

Дополнительными основаниями для данной типологизации выступают также следующие критерии: неизменность политического курса и формы правления в государстве, наличие и частотность революционных и кризисных ситуаций в государстве, уровень социально-экономической обеспеченности населения.

Важно отметить, что разграничение государств в большей мере условно и постоянно изменяется с учетом общественно-политической ситуации в государстве и мире.

Практика большинства современных демократических государств исходит из приоритета легитимности над легальностью, причем обоснование данный тезис находит при проведении референдумов, плебисцитов,

результаты которых согласуются с проводимой государством политикой.

В Российской Федерации, по мнению

В.К. Егорова и В.В. Серебрянникова, приоритет легитимности над легальностью, провозглашенный на референдуме 25 апреля 1993 г., явился лишь инструментом исполнительной власти в целях своей легитимации, так как «. в условиях отсутствия стабильных политических институтов, референдумы чреваты значительным риском утраты демократических завоеваний народа.» [15]. Конституция РФ также не содержит положений, фиксирующих верховенство легитимности над легальностью. Попытки определить такой приоритет приводят лишь к необходимости рассмотрения правовой, духовной и социально-экономической реальности жизни общества. Мы полагаем, выводы показывают приоритет узкогрупповых интересов, что не может, в полной мере, рассматриваться в качестве легитимности.

В заключение следует отметить, что легальность и легитимность - хотя и самостоятельные, но в тоже время в большой степени взаимосвязанные категории. Изменение одной из данных категорий, влечет немедленную реакцию другой на такое изменение. Поэтому в целях укрепления легальности через легитимность и наоборот, можно назвать следующие меры: выработка надежных правовых механизмов законотворчества; учет интересов различных социальных и политических сил при принятии решений; приоритет компромисса, демократических норм и процедур при решении возникающих конфликтов; повышение эффективности властных институтов; формирование национально ориентированной политической элиты; повышение эффективности реализации социальной функции государства в целом и многие иные.

- М., 2002. - С. 51.

- С. 171.