Осуществление интересов государства и общества в процессе эволюционного развития налоговых органов России

СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ

УДК 331.101

осуществление интересов государства и общества в процессе эволюционного развития налоговых органов России

е. В. КОНОНОВ,

аспирант кафедры

труда и социальной политики,

заместитель руководителя

Межрайонной инспекции

ФНс России по Московской области № 17

E-mail: kononovev@mail.ru

Российская академия народного хозяйства

и государственной службы при Президенте РФ

Налоговая система является одной из ключевых государственных систем, необходимых для функционирования государства. В статье проанализировано эволюционное развитие налоговых органов в России, их роль и служение интересам государства и общества. Автор выделил и рассмотрел следующие основные этапы эволюционного развития налоговых органов в России: ранний период (конец IX- XVв.), управление налогами (XVI - начало XIXв.), дореволюционный период (вторая половинаXIXв. -1917г.), советский период (1917-1990 гг.), современный период (с 1991 г.).

Как известно, методы и формы стимулирования труда объективно обусловлены формой общественного производства. По мнению автора, изменение социально-экономической формы производства отражается на характере труда работников налоговой службы и ставит их в отношения экономической обязанности, проявляющиеся в общей цели развития производства, в единстве интересов общественного производства.

При этом возникает общегосударственный интерес, который обеспечивается всей совокупностью отношений производства и распределения и выражается в основном экономическом законе общественного способа производства. Этот общегосударственный интерес внутренне присущ как всей налоговой службе в целом, так как ее функционирование и воспроизводство определяются степенью развития общественного производства, так и каждому структурному звену налоговой службы и реализуется через посредство коллективных форм стимулирования труда.

Федеральная налоговая служба России имеет давнюю историю.

К сожалению, исторический анализ развития самих налогов не позволяет в полной мере проанализировать тенденции развития управления налогами и оплаты труда сотрудников налоговых органов в России. По мнению автора, в целях данного исследования требуется рассмотреть историю возникновения и работы «посредников», с помощью которых осуществлялись сбор и проверка правильности исчисления налогов. При рассмотрении организационных особенностей деятельности органов сбора и контроля налогов большинство авторов единодушно выделяют пять основных периодов становления и развития налогового администрирования в России:

XIX в. - 1917 г.);

На раннем этапе в эпоху феодальной раздробленности процедура сбора податей осуществлялась, как правило, самими князьями. Они с дружинниками периодически объезжали свои владения или по их поручению это делалось специально на то уполномоченными людьми-данниками. Это был сначала нерегулярный, а затем все более систематический прямой налог. В «Повести временных лет» говорится: «Вслед за тем, по смерти братьев этих притеснили полян древляне. И нашли их хазары... и сказали: «Платите нам дань. Поляне посовещались, дали от дыма по мечу»2.

По мнению ярославских историков, возникновение города Ярославля связано со сбором дани. «Подчинение княжеской власти завершается обещанием платить дань («оброци ему даяти»), от которой они (жители Медвежьего угла) прежде, видимо, были свободны. Со сбором этой дани («полюдье») связан, как можно предполагать, и второй приезд Ярослава в Медвежий угол»3, — пишет М. Г. Мейерович.

Князь Олег после своего утверждения в Киеве занялся установлением дани с подвластных племен. Как сообщает историк С. М. Соловьев: «Некоторые платили мехами с дыма или обитаемого жилища, некоторые по шлягу от рала» 4. Под шлягом следовало понимать иноземные, главным образом арабские, металлические монеты, обращавшиеся тогда на Руси. «От «рала» — это значит с плуга или сохи. Дань взималась двумя способами: «подвозом», когда она привозилась в Киев, и «полюдьем», когда князья или княжеские дружины сами ездили за нею. Таким образом, дань, по мнению С. М. Соловьева и Н. М. Карамзина, не являлась контрибуцией, а выступала в качестве одной из разновидностей прямых налогов. Косвенное налогообложение существовало в форме торговых и судебных пошлин. Так, например, судебная пошлина «вира» взималась за убийство, «продажа» — за прочие преступления. Судебные пошлины составляли обычно от 5 до 80 гривен5.

Вот так описывается сбор дани В. В. Карга-ловым: «Князь Игорь. сам пошел с дружиной в Древлянскую землю. Он собирал прежнюю условленную дань, да еще прибавил новую, много больше прежней. Древляне, устрашенные копьями многочисленной княжеской дружины, без спора отдали обе дани. На исходе зимы 945 года из Древлянской земли потянулись к Киеву обозы с медом, воском, мехами, зерном. Большие были обозы. Если вытянуть их по одной дороге, то они, пожалуй, покрыли бы все расстояние от Киева до Искоростеня, стольного города древлянского князя Мана»6.

Замечательный памятник древнерусской литературы «Слово о полку Игореве», посвященный неудачному походу русских против половцев в 1185 г., так повествует о сборе дани половцами: «И застонал, братья, Киев от горя, а Чернигов от напастей. Тоска разлилась по русской земле, а поганые, с победами нарыскивая на Русскую землю, сами брали дань по белке от двора»7.

Практически такой же порядок сбора налогов сохранился и во времена татаро-монгольского нашествия. Особые чиновники (мытники, таможенники, осминники, пошлинники и др.) с населения систематически собирали дань, значительная часть которой передавалась в Орду. Каждый удельный князь взимал дань в своем уделе, сам и передавал ее великому князю для отправления завоевателям. Дань могла собираться и баскаками — специальными уполномоченными хана. Сумма дани зависела от соглашений великих князей с ханами. Конфликт Дмитрия Донского (1359—1389) с темником Мамаем, фактическим правителем Золотой Орды, по свидетельству С. М. Соловьева, начинался с того, что «Мамай требовал от Дмитрия Донского дани, какую предки последнего платили ханам Узбеку и Чанибеку, а Дмитрий соглашался только на такую дань, какая в последнее время была условлена между ним самим и Мамаем; нашествие Тохтамыша и задержание в Орде сына великокняжеского Василия заставили потом Донского заплатить огромный выход. брали по полтине с деревни, давали и золотом в Орду»8. Помимо «выхода», взимавшегося с каждой души мужского пола и со скота, или дани были и другие ордынские тяготы. Например, «ям» — обязанность доставлять подводы ордынским чиновникам. Сюда же следует отнести содержание

посла Орды с огромной свитой. Взимание прямых налогов в казну самого Русского государства было уже невозможным. Главным источником внутренних доходов стали пошлины.

Отдельный вопрос — уплата налогов и пошлин церковью. Еще в XIII в., вскоре после нашествия, русская церковь вынуждена была принять на себя особую и, «по понятиям многих, неблагородную, двусмысленную обязанность: молиться за ханский род.... Такой ценой церковь обеспечивала себе право не платить в Орду никаких даней и не собирать в ее пользу никаких пошлин с духовенства и монастырских крестьян» 9.

После освобождения России от монголо-татарского ига (1480 г.) страна переживает политический и экономический подъем, растут доходы государства. Формируются достаточно благоприятные объективные условия для развития страны. Московские князья активно использовали финансовую политику в интересах хозяйственного подъема и объединения Русской земли. Так, Иван III (1440—1505) в том же 1480 г. прекратил уплату «выхода», что позволило собирать дань с уделов, в несколько раз меньшую, чем прежде. Или еще пример: московский боярин Чулков в 1517 (1518) г. купил у своего брата вотчину — село Новоселку с тремя деревнями и пустошью, «а дал если на том селе, и на деревнях, и на той пустоши шестьсот рублев, да пополонка (т. е. в придачу) конь гнед». В те же годы некий Василий Иванов сын Волынский купил село и пустошь в Коломенском уезде, отдав «двести рублев да корову пополонка» 10. В правление Великого князя московского Ивана III зародились основы централизованной системы управления — возникли приказы. В качестве одного из первых источники упоминают Казенный приказ, образованный в 1493 г., который ведал дворцовой кладовой, где хранились денежная казна, золото, серебро11. В то же время возникают должности дьяков и подъячих, которые ведали сборами оброков и вели книги и записи по этим сборам. На их содержание учреждаются дьячьи и подьячьи пошлины12.

В XIV—XV вв. на Руси существовала так называемая «система кормления», при которой основ9 Лощиц Ю. М. Дмитрий Донской. Екатеринбург, УТД Посы-лторг. М.: Молодая гвардия, 1995. С. 201.

цифрах и фактах // Налоговый вестник. 1999. № 4. С. 55.

ными органами власти на местах были наместники и волостели (кормленщики). Кормленщик назначал своих слуг сборщиками пошлин (пошлинники) и прямых налогов (тиуны). Великий князь назначал в города наместника, который занимался вопросами местного управления, а также сбором пошлин. Аналогичные функции исполнял волостель в волостях. Содержанием наместников и волостелей в течение всего периода нахождения их на службе в конкретном населенном пункте обязано было заниматься население.

В качестве источника сведений о плательщиках и основанием для определения размера повинностей служили «писцовые книги». Периодически, как правило ежегодно, писцы — «даньщики», собирая дань и прочие сборы, вели учет сел, деревень, починков, пахотных земель и других угодий, их владельцев, числа, а также имущественного состояния крестьянских и посадских дворов. Сведения, представленные в писцовых книгах, постепенно становились все более многообразными. Составление этих книг распространялось на все новые земли, и к середине столетия эти описания становятся сплошными. Необходимо было правильно оценить податную способность различных земель, имуществ и промыслов13. Проблема была решена при помощи введенного еще Иваном III сошного письма с целью описания поземельной собственности. Так описывает этот процесс Н. М. Карамзин: «Он (Иван III) умножил государственные доходы приобретением новых областей и лучшим порядком в собирании дани, расписав земледельцев на сохи, и каждого обложив известным количеством сельских, хозяйственных произведений и деньгами: что записывалось в особенные книги. Например, два земледельца, высевая для себя 6 коробей или четвертей ржи, давали ежегодно Великому князю 2 гривны и 4 деньги (около нынешнего серебряного рубля), 2 четверти ржи, три овса, осьмину пшеницы, ячменя, так, что с тягла сходило по нынешним умеренным ценам более двадцати рублей нашими ассигнациями»14.

Таким образом, в средневековом русском государстве основной формой финансовых взаимоотношений между зависимыми княжествами и внутри княжеств была дань. Сбор дани производился посредством полюдья. Взимались также судебные, торговые и таможенные, весчие и мерные пошлины.

Следовательно, уже на раннем этапе становления государственности сформировалась определенная система налогообложения. Известны прямые налоги — дани, подати с земли, домов, и косвенные —пошлины. Появились и лица, осуществлявшие на постоянной основе сбор податей, — осьменики, мытники, таможенники, а в период правления Ивана III — централизованные органы — Казна и Дворец, занимавшиеся контролем за их сбором, хранением и расходованием.

Следующему периоду развития налоговых органов — XVI — начало XIX в. — также присущи свои характерные особенности. Зарождение науки о налогах началось в первой половине XVI в. В начале XVIII в. был внесен большой вклад в формирование налоговой системы России. С развитием государства развивалась и налоговая система. Появились новые органы и лица, на которые была возложена обязанность по взиманию налогов.

К эпохе царствования Ивана Грозного также относится появление одного из древнейших в русской истории проектов по совершенствованию налоговой системы, выдвинутого писателем-публицистом И. С. Пересветовым. В проекте преобразования русского государства он предложил навести порядок в финансовых делах государства, требуя централизации доходов, разработав ряд мер для обеспечения их роста. И. С. Пересветов считал необходимым упорядочить налоговую систему путем отделения функций судей от функций сборщиков налогов и провести ряд других реформ15.

Итогом налоговой реформы XVII в. явился переход от посошного обложения к подворному. Правительство постепенно производило ограничения в кормлении. Кормленщикам было запрещено самостоятельно собирать кормы с населения: это дело поручено выборным от обществ, сотским — в городах и подгородных станах, старостам — в прочих сельских волостях. Доходы отдавались на откуп либо на веру, взимание денежных сборов было поручено головам и целовальникам, которых избирало тяглое население. Смертная казнь применялась по закону к головам и целовальникам, совершившим воровство или преследующим корыстные цели. Эти лица обладали неприкосновенностью. Основное требование, предъявляемое к головам и целовальникам, заключалось в сборе больших доходов по сравнению с прошедшим годом16.

Так, с 1646 г. единицей для исчисления сошного обложения стал двор, а в 1679 г. соха была отменена17. В начале XVI столетия основные функции финансового управления сосредоточивались в государственной казне. Она же служила и государственной канцелярией. Из нее же образующиеся ведомства — «дворцы» и позднее «приказы» получали главных дельцов — дьяков и подьячих.

Необходимость финансовой централизации, умножение доходов вызвали к жизни развитие центральных органов управления — приказов. Финансовые приказы ведали государственными доходами и осуществляли ряд других функций. Существовали следующие финансовые приказы: Большого дворца (1534), Большого прихода (1554), Большой казны, Новой четверти, Полоняничный (середина XVI в.), Стрелецкий (1571), Денежного и хлебного сбора, Денежной раздачи, Приказных дел и некоторые другие (рис. 1).

В ведении Приказа Большого дворца находилось дворцовое хозяйство, казенные сборы и повинности с этих хозяйств, а также дворцовых городов и сел и питейными, таможенными и другими доходами. Под ведомством Приказа Большого прихода были таможенные сборы, сборы с торговых лавок, гостиных дворов, мыта, переводов, мостовщины. Со второй половины XVI в. в его распоряжение поступают чети (четверти — центральные правительственные учреждения в Русском государстве в XVI—XVII вв., которые ведали сбором податей). К XVII в. функционировало 6 четей: Владимирская, Галицкая, Костромская, Нижегородская, Устюжская и Новая. Пошлинные люди (знатные лица, бравшие на откуп дань ханам), оставшиеся со времен Золотой Орды, состояли при наместниках и собирали с городов и окружных жителей разного рода пошлины18. В 1699 г. в связи с созданием Ратуши, которая стала ведать всеми податями и сборами посадского населения и их расходованием, чети прекратили свое существование.

В ведении Приказа Большой казны находились государственные доходы тех городов и местностей, которые не были подчинены другими приказами, а также монетным дворам. Затем ему были переданы таможенные пошлины, кабацкие доходы и сборы.

Стрелецкий приказ руководил сбором стрелецкой подати в городах и селах. Приказ Новой четверти занимался сбором доходов с кабацкого дела. Приказы Денежного и хлебного сбора и Денежной раздачи обычно создавались в военное

Историческая хроника. URL: http:// www.nalog.ru.

ПРИКАЗ БОЛЬШОГО ДВОРЦА Собирал доходы с царских земель

НОВГОРОДСКАЯ

ПРИКАЗ БОЛЬШОЙ КАЗНЫ Сборы с городских промыслов

КАЗЕННЫЙ ПАТРИАРШИЙ Облагал церковные и

ПРИКАЗ монастырские земли

П Р СТРЕЛЕЦКИЙ Периодические сборы налогов

И ПОСОЛЬСКИЙ

К А ведомствами военных,

КАЗАНСКИЙ

СИБИРСКИЙ

СЧЕТНЫЙ ПРИКАЗ (с 1655 г.) Осуществлял ревизии финансовой

деятельности приказов

Взымали ясак с коренных народов Поволжья и Сибири

ПРИКАЗ БОЛЬШОГО ДВОРЦА

Собирал доходы с царских земель

ПРИКАЗ БОЛЬШОЙ КАЗНЫ

Сборы с городских промыслов

ПЕЧАТНЫЙ ПРИКАЗ

Взыскивал пошлину за скрепление актов «государевой» печатью_

КАЗЕННЫЙ ПАТРИАРШИЙ ПРИКАЗ

Облагал церковные и монастырские земли

П Р И

СТРЕЛЕЦКИЙ

ПОСОЛЬСКИЙ

ЯМСКОЙ

СЧЕТНЫЙ ПРИКАЗ (с 1655 г.)

Рис. 1. Органы обложения населения налогами начала XVII в

время для сбора денег и припасов на содержание войска. Разными экстренными сборами заведовал также Приказ Приказных дел. В Полоняничный приказ поступали специальные сборы на выкуп пленных.

Кроме указанных приказов, в 1648 г. был создан Монастырский приказ, ведавший помимо судебных дел сборами с церковных земель. В 1655 г. царь Алексей Михайлович (1645-1676) создал для ревизии финансовой деятельности приказов Приказ Счетных дел, который просуществовал до 1680 г. Анализ приходных и расходных книг, выявление остатков и сбор недоимок заняли 22 года. Финансовые приказы вели особые платежные книги по каждой подати. Существовали также приказы, имевшие косвенное отношение к финансам: Ямской, Печатный, Посольский и др. Приказы находились в непосредственном ведении царя и Боярской думы. С XVII в. стоявшие во главе приказа лица получили названия судей. В XVI в. среди них преобладали дьяки, в XVII в. — бояре и окольничие, а также думные бояре. Непосредственно

В «Росписи доходов и расходов» доходы государства определяются (в конце XVII в.) в сумме 1 203 367 руб. Косвенные налоги дали 641 394,6 руб., или 53,3 %, прямые — 529 481,5 руб., или 44 %. Остальное принесли чрезвычайные доходы и сборы. Расходы составили

на 1680 г. 1 125 323 руб., а превышение доходов над расходами — 78 044 руб.20.

Следовательно, в конце XVII в. система финансовых приказов способствовала формированию бездефицитного бюджета, однако отсутствие бюджетного дефицита объясняется еще и тем, что приказы не располагали возможностями производить расходы сверх

собранных доходов.

Последующая эпоха — эпоха Петра I (16721725) — характеризуется постоянной нехваткой финансовых ресурсов из-за крупномасштабных государственных преобразований, многочисленных войн, строительства. Для увеличения доходов и пополнения казны изобретались все новые и новые способы, вводились дополнительные налоги. Так, царь учредил особую должность — прибыльщиков, т. е. специалистов по изысканию дополнительных финансовых ресурсов. В частности, были введены гербовый сбор, подушный сбор с извозчиков, налоги с постоялых дворов, печей, арбузов, орехов, облагались церковные верования и т. д. Интересен прецедент, когда проведенная в 1710 г. перепись населения обнаружила сокращение податных душ. Прибыльщики рекомендовали Императору и Сенату перейти к взиманию налогов с души мужского пола. Это оказалось непростой задачей, так как

Периодические сборы налогов ведомствами военных, иностранных дел и транспорта

Осуществлял ревизии финансовой деятельности приказов

помещики и монастыри, на которых была возложена подача «сказок» в ходе переписи 1718—1721 гг., существенно занижали численность принадлежавших им крестьян.

В 1722—1724 гг. была произведена ревизия переписи, причем деятельное участие в этой акции приняли армейские офицеры. Для устранения злоупотреблений при переписи населения для содержания армии была введена подушная подать. Автор «Истории Петра Великого» A.C. Чистяков пишет: «Подушные были невелики: с крестьян дворцового и синодского ведомства и с крепостных подушных брали по 74 коп., а с государственных крестьян, кроме 74 коп., взыскивали еще по 40 коп. вместо оброков, которые дворцовые, синодские и крепостные крестьяне платили своим ведомствам или помещикам. Заплативши эти 74 или 114 коп., крестьянин не знал никаких денежных и хлебных поборов. Подушные собирались в три срока: зимою, весной и осенью. С купцов и цеховых брали по 120 коп. с души» 21. Взимание данных податей в период с 1863 по 1899 г. было прекращено.

Таким образом, в ходе радикальных преобразований Петр I провел реформу податной системы, введя подушную подать. Предпринятые шаги привели к основанию системы местного самоуправления и местных налогов и сборов. Существенным коррективам подвергается приказная система, в частности создаются новые приказы, изменяются сферы деятельности старых приказов. В тот же период появились прибыльщики и вымышленники, в обязанности которых входило изобретение новых источников государственных доходов. Для сбора прибылей учреждены канцелярии: рыбная, банная, постоялая, медовая и другие, подчиненные главной Ижорской канцелярии22. Широкое развитие получает система взимания налогов через откупщиков23.

По указу Петра I в 1699 г. была создана Ближняя канцелярия для росписей государственных доходов и расходов, выполнявшая в основном расчетные и статистические функции. Сбор прямых и косвенных налогов в основной их части осуществляли созданные в том же году из видных предпринимателей БурВЗИМАНИЕ ДОХОДНЫХ ПОСТУПЛЕНИИ 1

КАМЕР-КОЛЛЕГИЯ

РАСХОДЫ

ШТАТС-КОНТОР-КОЛЛЕГИЯ

КОНТРОЛЬ

РЕВИЗИОН-КОЛЛЕГИЯ

СЕНАТ

Источник: составлено автором.

Рис. 2. Система управления государственными финансами начала XVIII в. (1719 г.)

мистерская палата (в городах), Ижорская, Банная, Ясачная, Рыбная, Постая, Мельничная, Медовая канцелярии (в сельской местности). Вместо финансовых приказов создавались финансовые коллегии. (Всего было образовано 12 коллегий, из которых четыре заведовали различными финансовыми вопросами: штатс-контор-коллегия, камер-коллегия, коммерц-коллегия и ревизион-коллегия). Система управления государственными финансами начала XVIII в. представлена на рис. 2.

Вскоре после ее создания сбор подушной подати перешел к военной коллегии, а монетная и горная регалии — соответственно к берг-коллегии, морские пошлины и некоторые важные доходы с государственных имуществ — к коммерц-колле-гии, гербовая бумага — к мануфактур-коллегии. В 1731 г. были предприняты попытки организовать новый регламент в целях оживления деятельности камер-коллегии, которые успеха не имели. Штатс-контор-коллегия вела надзор за всеми государственными расходами, рассматривала провинциальные сметы и составляла «Штаты государственных расходов», отчисляла средства на содержание двора и центральных учреждений. В 1726 г. штатс-контор-коллегия была присоединена к камер-коллегии. Коммерц-коллегия, основанная в целях покровительства русской торговле, ведала таможенными сборами и тарифами, с 1810 г. подчинена министерству финансов, а в 1823 г. упразднена. Ревизион-коллегия, учрежденная для ревизии и контроля финансового управления, в 1722 г. была присоединена к Сенату, а в 1725 г. восстановлена24.

Благодаря реорганизации финансовых органов их активность в сборе доходов государства возросла. Так, в 1710 г. доходы государства составили 3 134 000 руб., в 1722 г. — 7 859 833 руб.25. Однако, несмотря на рост доходов государства, проводимые преобразования требовали все больших расходов. В 1733 г. бюджетный дефицит составил 8 % (735 тыс. руб.). Эта тенденция сохранялась до 1760 г.26

В такой ситуации представители высшей администрации страны, хорошо осведомленные о положении дел, составили ряд записок, в которых подвергли критическому анализу состояние государства и выдвинули программу реформ. Первым из высших сановников представил «Записку о состоянии России» генерал-прокурор Сената П. И. Ягужинский27. В последние годы правления Петра I он был одним из наиболее доверенных и деятельных его сотрудников и принимал активное участие в преобразовании центрального аппарата власти и создании коллегий. П. И. Ягужинский прежде всего указывал на тяжесть подушной подати. Так, недоимки по сбору подушной подати в 1724— 1725 гг. составили треть от всей суммы налога28.

П. И. Ягужинский предложил уменьшить размер подушной подати, освободить часть дворян от военной службы, что позволило бы им заняться хозяйством и следить за регулярной выплатой крестьянами налогов. Эти и другие материалы по представлению Екатерины I были обсуждены Верховным тайным советом. Совет рекомендовал вывести армию из уездов; местные финансовые органы, созданные при Петре I, ликвидировать, а сбор налогов поручить воеводам. То есть программа Совета предполагала отказ от административной реформы Петра I и пересмотр его экономической политики. Многие предложения Верховного тайного совета были приняты правительством и реализованы в конце 20-х — начале 30-х гг. XVIII в. Правительство понизило подушную подать, уменьшило некоторые ввозные пошлины, были предприняты и некоторые другие меры. В частности, было создано несколько комиссий. Задача Комиссии о подати, возглавляемой князем Д. М. Голициным, президентом камер-коллегии, состояла в том, чтобы «положить такую подать, чтобы всегда без

доимки платить могли, не отговариваясь пустотою и многими убылыми душами»29. Однако вплоть до конца XVIII в. кардинальных изменений в налогообложении и в системе финансовых коллегий произведено не было.

Екатерина II (1729—1796) преобразовала систему управления финансами. В 1775 г. была произведена губернская реформа, которая существенно усилила позиции местных финансовых органов. Казенные палаты в губерниях и уездные казначейства не требовали единого руководства, и в 1780—1788 гг. финансовые коллегии были ликвидированы. Указом императрицы от 24 октября 1780 г. была учреждена экспедиция о государственных доходах. Спустя год ее разделили на четыре самостоятельные экспедиции: первая занималась доходами, вторая — расходами, третья — ревизией счетов, четвертая — взысканием недоимок, недоборов и начетов. Все четыре экспедиции подчинялись генерал-прокурору. Несмотря на принятые меры, включая и введение с 1769 г. ассигнаций казначейства наряду с металлическими деньгами, дефицит госбюджета имел место и с 1786 г. он покрывался исключительно ассигнациями. Государственный долг ко времени кончины Екатерины II (1796 г.) достиг 215 млн руб. при совокупных государственных доходах в 1795 г. равных 79 млн руб. Усилия сына и внука «просвещенной императрицы» императоров Павла и Александра I по сокращению дефицита и долга оказались безрезультатными: в 1805 г. дефицит бюджета превысил 57 %30. Таким образом, можно сделать вывод о недостаточной эффективности действовавшей системы финансовых органов.

Манифестом Александра I «Об учреждении министерств» 8 сентября 1802 г. было создано Министерство финансов и определена его роль. В Манифесте говорилось: «Должность Министра финансов имеет два главных предмета: управление казенными и Государственными частями, кои доставляют Правительству нужные. доходы и генеральное всех доходов рассигнование по разным частям государственных расходов»31. Вместе с тем таможенное и соляное дело еще некоторое время были подведомственны соответственно Министерству коммерции и Министерству внутренних дел. До прихода на пост министра финансов Е. Д. Канкрина продолжало существовать Государ-

ственное казначейство, ведавшее расходной частью бюджета. В 1811 г. было создано Главное управление ревизии государственных счетов, занимавшееся проверкой генеральных отчетов по исполнению бюджета. В 1836 г. оно было переименовано в Государственный контроль.

Отдельным структурным подразделением министерства финансов был департамент податей и сборов, который в 1863 г. был разделен на два самостоятельных департамента: окладных и неокладных сборов. Последний в мае 1896 г. был выделен в главное управление неокладных сборов и казенной продажи питий32. Одновременно с указанными подразделениями работой по взиманию налогов занимался департамент торговли и мануфактуры.

Финансовыми органами на местном уровне оставались казенные палаты и уездные казначейства, подчиненные министерству финансов. В состав казенной палаты входили управляющий, помощник управляющего, начальники отделений и другие должностные лица по штату. При казенной палате было образовано губернское податное присутствие. В 1885 г. в ведении казенных палат учреждены должности податных инспекторов, которые осуществляли контроль за правильным взиманием налогов и пошлин и различных сборов на своих участках. 12 августа 1885 г. управляющим министерства финансов России был утвержден наказ податным инспекторам по губерниям Европейской России33. Таких участков на территории Российской империи на 1902 г. насчитывалось 500. Должность податного инспектора имела высокий образовательный и квалификационный ценз и была весьма престижной. Податный инспектор имел должностную печать, вел свое делопроизводство, освобождался от воинской повинности. В соответствии с Табелем о рангах он был чиновником VI класса (всего было 14 классов, самый высший — I класс) и при наличии высшего образования уже через три года работы получал орден Святой Анны III степени, тогда как чиновники других ведомств в этом случае могли претендовать лишь на орден Святого Станислава III степени (более низкого ранга). В соответствии с циркуляром министра финансов от 8 декабря 1887 г. «О тщательном составлении протоколов по нарушениям торговых правил» податным инспекторам

для осуществления проверок предоставлялось право входить в торговые и промышленные заведения и иные места, где осуществлялась торговля или промысел и другие права34.

В том время как казенная палата ведала прямыми и большинством косвенных налогов, акцизными сборами занималось губернское управление. Акцизные сборы представляли собой разновидность косвенных налогов на товары повышенного спроса: табак, чай, винно-водочные изделия, сахар и т. д.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что налоговая политика в исследуемый период была направлена на поиски новых источников доходов для покрытия дефицита государственного бюджета. Важнейшее значение имели налоговые реформы. На данном этапе можно констатировать, что уровень значимости налоговых работников и налогового администрирования в стране значительно возрос, подтверждением чему служит проведенная административная реформа. Сформировавшаяся разветвленная структура финансовых органов свидетельствует о переходе системы налогового администрирования и налоговой службы на принципиально новый уровень развития.

Отличительной особенностью дореволюционного периода является налоговая реформа С. Ю. Витте. В сфере государственного управления финансами были осуществлены следующие основные изменения: 1) усиление состава податной инспекции и введение ее на окраинах; 2) реформирование системы акцизного надзора в связи с установлением системы винной монополии; 3) преобразование таможенной стражи в пограничную35.

Для упорядочения работы по раскладке, учету и взиманию основных видов налогов в конце XIX — начале XX в. стали создаваться присутствия по различным видам налогообложения — коллегиальные органы управления: губернские и уездные податные раскладочные присутствия. После упразднения губернского присутствия его функции были переданы самой казенной палате и специальным присутствиям по основным налогам: присутствию по налогу с недвижимых имуществ, присутствию по квартальному налогу, а также присутствию по государственному промысловому налогу, возглавляемому губернатором. Членами присутствия являлись управляющий казенной палатой, вице-губернатор, прокурор, председательствующий

Государственный бюджет Российской империи во второй половине XIX — начале XX в., тыс. руб.36

Показатель 1860 г. 1870 г. 1880 г. 1890 г. 1900 г. 1910 г. 1913 г.

Государственные доходы, всего... 438 751 561 498 740 635 1 047 373 2 450,4 2 805,2 3 431,4

В том числе:

прямые налоги 57 520 10 149 127 861 177 415 228,1 217,0 273,7

косвенные налоги 169 267 229 578 351 448 475 005 923,2 1 628,8 1 964,2

займы 51 323 80 939 89 618 72 149 28,9 — —

чрезвычайные и прочие налоги 160 641 240 332 171 708 322 804 1 270,2 959,4 1 193,5

Государственные расходы, всего... 438 239 563 396 738 566 1 056 612 1 883,0 2 596,7 3 382,9

В том числе:

на администрацию, полицию, суд, тюрьмы 17 308 59 457 88 400 99 215 134,1 236,3 278,1

на императорский двор и высшую бюрократию 15 340 21 590 24 285 24 866 39,8 50,1 72,5

на вооруженные силы и внешнюю политику 130 995 167 836 297 735 286 602 487,3 607,1 837,7

на уплату долгов 112 067 86 040 173 473 268 445 162,3 142,5 142,1

на народное образование 3495 10 284 16 861 22 639 33,6 79,8 143,1

прочие расходы 159 034 218 189 137 812 354 845 1 025,9 1 480,9 1 909,4

окружного (губернского) суда и управляющий акцизным управлением.

Раскладочные присутствия в уезде, возглавляемые податным инспектором участка, сохранялись вплоть до 1917 г.

Степень эффективности функционирования финансовых и налоговых органов характеризуют следующие данные (см. таблицу).

Из анализа таблицы следует, что несмотря на то, что общая сумма доходов государственного бюджета России неуклонно возрастала, к концу XIX в. имел место бюджетный дефицит. Поэтому в 1898 г. была проведена налоговая реформа. Для ее разработки и реализации в 1894 г. была создана Межведомственная комиссия с участием биржевых комитетов и купеческих управ для выработки зако