Спросить
Войти
УДК 352 ; 342.9
Смирнов Сергей Владимирович
кандидат политических наук, доцент Костромской государственный университет sergey-1977-04@yandex.ru
Бекренев Павел Юрьевич
кандидат политических наук Костромской государственный университет bekrenyov.pavel@yandex.ru
ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье исследуется сущность информационно-аналитической деятельности региональной администрации. Для этого используется метод структурно-функционального анализа, источником для которого послужили положения о структурных подразделениях информационно-аналитического блока администрации Костромской области. В ходе исследования сделаны выводы о функциональных направлениях, которые входят в информационно-аналитический блок региональной администрации; об отсутствии единой и целостной информационно-аналитической функции, которая по своему содержанию разделена на функцию информирования и аналитическую функцию; о многоуровневой структуре аналитической функции. Структурные изменения связаны как с влиянием внешней среды, так и с трансформацией внутренних целей и задач государственного управления регионом.
В науке административного права понятие «функция управления» является основополагающей и, в тоже время, нормативно не разработанной категорией.
Под функциями управления Д.Н. Бахрах понимает, прежде всего, более простые, специальные виды организационной деятельности, из которых состоит административное управление. Друг от друга функции отличаются непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией. В то же время их объединяет конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта [2, с. 178-180].
Ю.Н. Старилов под функцией управления понимает «конкретное направление управляющего <...> воздействия государственного управления на объект управления». Он выделяет функции государственного управления, функции органов исполнительной власти, управленческие функции органов представительной и судебной властей [5, с. 40-55].
Г.В. Атаманчук под функцией государственного управления понимает «конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов.» [1, с. 181]. Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства: если общественные функции государства раскрывают, в чём заключается его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают как, какими способами оно их осуществляет. Г.В. Атаманчук выделяет функции государственного управления и управленческие функции государственных органов.
Н.И. Глазунова под функциями органов государственного управления понимает конкретные виды
деятельности, производные от целей и задач государства: «Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задачи» [4, с. 125]. Исследовательница также разделяет друг от друга функции государственного управления и функции исполнительной власти. В рамках функций исполнительной власти она различает политические и административные функции: политические функции связаны с осуществлением органом власти государственной юрисдикции и правом издания нормативно-правовых актов, административные функции характеризуют орган власти как институт, осуществляющий функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения, а также представляющий государственные услуги физическим и юридическим лицам [4, с. 128-131].
На проблему дихотомической связи функций и полномочий органов исполнительной власти обращают внимание Л. Бачило, М.А. Лапина, Д.В. Карпухин [3]. По их мнению, чтобы процесс управления состоялся, необходимы определённые условия, обеспечивающие качество управления, к которым они относят кадры государственной службы, функции и полномочия органов власти. Они считают, что функция государственного управления - это деятельность, указывающая на то, что и в какой области субъект управления делает, а полномочия субъекта управления - указатель того, каким образом и какими юридически значимыми действиями при реализации функций органы власти достигают ожидаемого результата [3, с. 14, 15]. Понятие «полномочие» по своей правовой природе является более узкой смысловой категорией, так как закрепляет специфический организационно-правовой инструментарий выражения воли субъекта управления от имени государственной власти,
Вестник КГУ ^ № 3. 2018
© Смирнов С.В., Бекренев П.Ю., 2018
посредством которого реализуются основные направления деятельности (функции) федеральных органов исполнительной власти [3, с. 18].
В целом можно согласиться с И.Л. Бачило, М.А. Лапиной и Д.В. Карпухиным в том, что «до сих пор в законодательной практике нет устойчивого понятия и правовых дефиниций "функции управления", "функции государственного управления", назначения и смысла самого концепта -"функция"» [3, с. 15].
На основе анализа научной литературы можно придти к следующим выводам о сущностном содержании понятия «функция» и её назначении в управленческой деятельности: 1) функция - это определенное действие должностных лиц и органов власти; 2) функция является производной по отношению к целям и задачам государственного управления; 3) функциональная структура даёт представление о политическом режиме и форме государственного устройства; 4) раскрыть содержание деятельности органов власти можно путём исследования функциональной природы этой деятельности; 5) функции подразделяются на функции государственного управления и функции органов исполнительной власти; 6) организационная обособленность - важный признак развитой и значительной по объёму функции.
Сущность информационно-аналитической деятельности администрации региона можно исследовать при помощи функционального анализа. Были проанализированы положения о структурных подразделениях информационно-аналитического блока администрации Костромской области. В ходе проведения исследования использованы нормативные правовые акты, находящиеся в Госу -дарственном архиве Костромской области (ГАКО). Другой массив привлечённых нормативных правовых актов размещён в электронно-правовой системе «КонсультантПлюс» и на сайте администрации Костромской области. Во внимание приняты следующие критерии анализа: 1) уровень подчинения (губернатору - заместителю губернатора); 2) организационная форма структурного подразделения (отдел, центр, служба, комитет, управление, департамент); 3) штатная численность; 4) цели и задачи, поставленные перед структурным подразделением; 5) выполняемые функции.
В январе 1993 года Костромской областной Совет народных депутатов создал Центр социологических исследований, специалисты которого провели среди жителей области ряд социологических опросов, результаты которых опубликованы в областных газетах «Северная правда» и «Костромской край». В октябре 1993 года глава администрации Костромской области В.П. Арбузов распустил Костромской областной Совет народных депутатов, передав его функции администрации области до избрания новых представительных органов.
С целью информационно-аналитического обеспечения главы администрации области и структурных подразделений администрации в мае 1994 года создан информационно-аналитический центр на правах отдела в аппарате администрации [6].
Поскольку такого рода структурные подразделения органов исполнительной власти в регионах только формировались, интересно обратить внимание на три обстоятельства: во-первых, губернатор в постановлении о создании Центра рекомендовал главам администраций городов и районов ввести должность специалиста-социолога; во-вторых, Центр получил право заниматься выполнением хоздоговорных научно-исследовательских работ для организаций и частных лиц, а полученные средства использовать на усовершенствование материально-технической базы центра; в-третьих, была предусмотрена возможность создания при Центре Учёного Совета, состоящего из научных и практических работников.
Разумеется, должности специалистов-социологов могли появиться только в тех местных администрациях, которые обладали для этого материальной и кадровой возможностью, например, в администрации города Костромы. Что касается договорных научно-исследовательских работ в интересах сторонних организаций, а уже тем более частных лиц, то такая функция противоречила самой природе органа власти, но была органичной для формирующихся в то время консалтинговых фирм. Идея общественного Учёного Совета при органе власти сама по себе очень интересная, она отражала романтический настрой интеллигенции первой половины 1990-х годов, но своего развития не получила. В целом всё это указывает на стремление региональной администрации привлечь научных работников для экспертного обоснования управленческих решений в быстро изменяющихся общественных отношениях того времени.
В 1996 году институциональная структура взаимоотношений федерального центра и регионов изменилась - регионы, а также города и районы получили право избирать своих руководителей. В декабре 1996 года в Костромской области впервые избирали главу администрации и глав местного самоуправления городов и районов. Глава администрации области В.П. Арбузов выборы проиграл, и к управлению регионом пришла новая администрация во главе с В. А. Шершуновым, для которого вопросы информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности оказались приоритетными.
Информационно-аналитический центр в апреле 1997 года был выведен из аппарата администрации области, на его основе создано информационно-аналитическое управление, подчинявшееся непосредственно главе администрации области [7]. Перед управлением были поставлены задачи проведения аналитических работ, информационного обеспечения деятельности главы администрации области, обеспечение связи с политическими, общественными организациями, средствами массовой информации. К функциям аналитического характера отнесены: поиск, сбор, обработка и предоставление главе администрации экономической и социально-политической информации; изучение и анализ общественного мнения населения путём проведения социологических исследований, анализа материалов печатных и электронных средств массовой информации; по поручению главы администрации проведение социально-политических исследований. Информационно-аналитическое управление структурно состояло из пресс-службы, отдела социального анализа, отдела взаимодействия с общественными организациями с общей штатной численностью 11 единиц.
Необходимо отметить вновь зафиксированное (как и в случае с информационно-аналитическим центром) в положении (п. 4.3) право управления выполнять научно-исследовательские работы на договорной основе для организаций и частных лиц. Конечно, такой хозрасчёт совершенно не соответствовал назначению органа власти, был присущ коммерческой организации, вступал в противоречие с функциональной деятельностью управляющего делами администрации. В дальнейшем такое право не предоставлялось для последующих структурных подразделений информационно-аналитического характера.
По всей видимости, руководство информационно-аналитического управления не справилось с поставленными задачами, потому что уже в августе 1998 года пресс-служба была выведена из состава управления, а само управление упразднено [8].
В январе 1999 года на базе ликвидированного информационно-аналитического управления были созданы два структурных подразделения - Центр информационных ресурсов и системного анализа и Служба прогнозирования, стратегического планирования и взаимодействия с политическими, религиозными, иными общественными организациями [9]. Служба была введена в аппарат администрации, её штатная численность составила 6 единиц, структурно она состояла из аналитического отдела и отдела по взаимодействию с общественными и религиозными организациями. При этом необходимо отметить особенность её подчинения: при непосредственной подчинённости главе администрации области Служба была подконтрольна начальнику Центра информационных ресурсов и системного анализа, который осуществлял общее руководство работой Службы. В функционал Службы вошли такие направления деятельности, как поиск, сбор и обработка информации социально-политического характера, проведение социологических исследований, изучение и анализ деятельности общественных и религиозных объединений, обеспечение взаимодействия с ними, подготовка аналитической информации и предложений.
Такая странная управленческая конструкция с двойным подчинением просуществовать долго не смогла, и уже в сентябре 1999 года Служба была переименована в Комитет по взаимодействию с общественностью, средствами массовой информации и социально-политическому анализу с штатной численностью 7 государственных служащих [10]. Комитет был переподчинён заместителю главы администрации по вопросам информатизации и взаимодействия с областной Думой, связей с муниципальными образованиями и общественными организациями. В новом комитете был создан отдел по работе со средствами массовой информации; аналитический отдел был переименован в отдел социально-политического анализа; введена должность председателя комитета-начальника отдела по взаимодействию с политическими и религиозными объединениями. Таким образом, в структуре комитета функционировали три отдела: отдел социально-политического анализа (2 шт. ед.), отдел по взаимодействию с общественными и религиозными объединениями (3 шт. ед.), отдел по работе со СМИ (2 шт. ед.).
В январе 2000 года два структурных подразделения - комитет по взаимодействию с общественностью, средствами массовой информации и социально-политическому анализу и управление по делам печати и массовой информации, - преобразованы в департамент по делам телерадиовещания, печати и массовой информации, фактической целью которого стала информационная подготовка к выборам главы администрации области в декабре 2000 года.
В декабре 2000 года на выборах главы администрации Костромской области победу вновь одержал В. А. Шершунов. В апреле 2001 года был создан департамент по связям с федеральными и региональными органами власти, общественными, политическими и религиозными организациями администрации Костромской области, который подчинялся непосредственно губернатору [11]. При анализе положения о департаменте не оставляет ощущение, что он создан был под конкретное лицо - М.А. Ионочкину, которая и стала начальником департамента. Ни до этого, ни после она не упоминается среди руководителей структурных подразделений администрации Костромской области.
В структуру департамента вошли отдел по взаимодействию с политическими и общественными организациями, отдел по взаимодействию с национально-культурными автономиями и религиозными организациями, информационно-аналитический отдел с общей штатной численностью 11 единиц. В качестве целевого ориентира департаменту определили «системное обеспечение конструктивного сотрудничества области с федеральными и региональными органами государственной власти, общественными, политическими и религиозными организациями в решении актуальных для Костромской области социально-политических проблем». Осуществление функций департамента предполагалось «в тесном взаимодействии с Департаментом по делам телерадиовещания, печати и массовой информации», но качественного и результативного взаимодействия не получилось, попытка отобрать пресс-службу у Департамента по делам телерадиовещания закончилась для нового департамента безрезультатно.
Просуществовал новый департамент недолго и с 1 ноября 2001 года был преобразован в два самостоятельных отдела аппарата администрации - отдел по взаимодействию с политическими, общественными и религиозными объединениями (3 шт. ед.) и информационно-аналитический отдел (5 шт. ед.) [12].
В сферу компетенции информационно-аналитического отдела вошли два блока вопросов: социально-политические проблемы и вопросы регионального управления [13]. По первому направлению отдел проводил мониторинг общественного мнения по социально-политическим проблемам, мониторинг сайтов в сети «Интернет» о тенденциях социально-политической ситуации в России и регионах, взаимодействовал с аналитическими службами органов власти, независимыми аналитическими учреждениями и организациями. Второй блок функций включал в себя информирование губернатора по вопросам регионального управления, оказание органам государственной власти и муниципалитетам методической помощи по вопросам регионального управления. Как ни странно это звучит, но в положении об информационно-аналитическом отделе не употреблялось слово «анализ», оно было заменено словами «информирование» и «мониторинг». Результатом реализации данных функций были доклады, аналитические и служебные записки, адресатом которых выступали губернатор и его заместители.
Губернатор в мае 2004 года провёл реорганизацию администрации области, и статус информационно-аналитического отдела был повышен до аналитического комитета, увеличилась штатная численность до 7 единиц [14]. Функциональные направления, намеченные в информационно-аналитическом отделе, нашли своё структурное закрепление в положении об аналитическом комитете. В аналитическом комитете были сформированы два отдела: отдел социально-политического анализа и отдел функционального анализа регионального управления. В сфере социально-политического анализа комитет выполнял такие функции, как разработка прогнозов и сценариев развития социально-политической ситуации в регионе, проведение социологических исследований для изучения общественного мнения, организация и проведение иных научных исследований в интересах администрации области. Сотрудники отдела функционального анализа регионального управления проводили анализ функционирования структурных подразделений администрации области, разрабатывали рекомендации по совершенствованию и повышению эффективности их деятельности, информировали губернатора и его заместителей о проблемах регионального управления, проводили социально-психологические исследования в структурных подразделениях администрации области. Результатами реализации функций аналитического комитета были предложения и рекомендации губернатору, его заместителям, информация, адресованная губернатору.
Направления деятельности аналитического комитета оказались созвучны тем изменениям, которые произошли во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами - введение федеральных округов, отмена выборов губернаторов населением и введение процедуры их избрания законодательным органом региона по представлению президента РФ, проведение административной реформы и реформы местного самоуправления.
В декабре 2006 года из состава аналитического комитета был выведен отдел функционального анализа регионального управления, переименованный в отдел системного анализа и контроля деятельности исполнительных органов. Деятельность отдела была краткой по времени (до 3 апреля 2007 года), а функциональные направления определены в связи со стартовавшими в регионе мероприятиями по проведению административной реформы, а также ужесточением контроля со стороны губернатора за деятельностью исполнительных органов власти.
В апреле 2007 года аналитический комитет и отдел системного анализа и контроля деятельности исполнительных органов были преобразованы в управление контроля и административной реформы с подчинением руководителю аппарата [16]. В качестве целей деятельности определены организация контроля в администрации области и реализация мероприятий административной реформы. Контроль понимался как «обеспечение действенности принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на практические результаты». В структуре управления создали два отдела: контрольно-аналитический отдел и отдел административной реформы, штатная численность государственных гражданских служащих составила 10 единиц. В функционал управления вошли такие вопросы, как разработка региональных концепций и программы по ключевым вопросам государственного управления, предложений и планов по проведению административной реформы, оптимизация структур и изменение штатной численности исполнительных органов власти, ведение единого реестра полномочий, функций и государственных услуг органов исполнительной власти, разработка аналитических материалов по повышению эффективности принятия важнейших управленческих решений.
После трагической гибели губернатора В.А. Шершунова новым губернатором Костромской области назначили И.Н. Слюняева (20072012 гг.), у которого было своё представление о целях и задачах управления регионом.
В декабре 2007 года управление контроля и административной реформы было переименовано в контрольное управление администрации области, завершив тем самым процесс трансформации информационно-аналитических функций в сугубо контрольные. Функции по реализации мероприятий административной реформы были переданы управлению государственной службы и организационной работы администрации Костромской области.
Губернатор И.Н. Слюняев в 2009 г. преобразовал департамент по информационной политике в информационно-аналитическое управление, оставив его в своём непосредственном подчинении [15]. В положении об управлении среди многочисленных управленческих и организационных функций затерялась функция мониторинга и осуществления анализа по трём направлениям: общественного мнения по важнейшим социально-экономическим проблемам; состояния социально-политической ситуации; информационных потоков о деятельности губернатора, администрации и исполнительных органов власти в печатных и электронных средствах массовой информации. В структуре информационно-аналитического управления были созданы три отдела: отдел пресс-службы, отдел финансово-экономического и организационного обеспечения, аналитический отдел, с общей штатной численностью 23 единицы. Начальник управления непосредственно руководил работой пресс-службы и финансово-экономического отдела, аналитический отдел находился в подчинении у заместителя начальника управления. В целом можно говорить о снижении роли и значения аналитической деятельности в обеспечении деятельности губернатора и администрации области.
В 2012 году губернатор И.Н. Слюняев вошёл в правительство РФ в качестве министра регионального развития, а губернатором Костромской области назначили С.К. Ситникова. Он сохранил информационно-аналитическое управление, а в структуре аппарата администрации создал управление по вопросам внутренней политики, состоящее из двух отделов: отдела по взаимодействию с политическими партиями и общественными объединениями и отдела по взаимодействию с муниципальными образованиями [17]. Штатная численность управления сначала составляла
В ноябре 2014 года информационно-аналитическое управление из прямого подчинения губернатору было переведено под контроль заместителя губернатора по вопросам реализации информационной политики. Структура информационно-аналитического управления менялась неоднократно, но самым важным изменением было перераспределение обязанностей между начальником управления и его заместителем в мае 2015 года: организационно-аналитический отдел перешёл в непосредственное подчинение начальника управления, а отдел финансово-экономического и правового обеспечения понижен в статусе до сектора и переведен в ведение заместителя начальника управления. Такое перераспределение обязанностей по руководству внутри управления указывает на смещение акцентов с организационно-хозяйственной на информационно-аналитическую деятельность.
Таким образом, информационно-аналитическая деятельность администрации всегда занимала важное место, была структурно и организационно оформлена. Структурные подразделения информационно-аналитического блока находятся или в прямом подчинении губернатора и обладают самостоятельностью, или в составе аппарата администрации и подчиняются одному из его заместителей. Содержание информационно-аналитической деятельности зависит как от изменения внешней среды - политики федерального центра по отношению к регионам, так и от тех целей и задач по управлению регионом, которые ставит губернатор перед администрацией.
Информационно-аналитическая деятельность региональной администрации состоит из следующих функциональных направлений: 1) взаимодействие с общественными, политическими, религиозными организациями, национально-культурными автономиями, объединениями казачества; 2) социально-политический анализ; 3) взаимодействие с муниципальными образованиями и органами местного самоуправления; 4) взаимодействие со средствами массовой информации; 5) функциональный анализ регионального управления.
Информационно-аналитическая функция по своему содержанию не является единой и целостной, в практической деятельности она разделена на функцию информирования и аналитическую функцию.
Аналитическая функция имеет многоуровневую структуру и включает в себя отраслевой анализ; социально-экономический анализ; социально-политический анализ; функциональный анализ деятельности структурных подразделений региональной администрации.
Библиографический список
References
Informacionno-analiticheskogo upravleniya» // GAKO. - F. R-1496. - Op. 1, t. 1. - D. 772. - L. 83-84.
