Спросить
Войти
УДК 332
Р.Е.Елешев1, А.С.Сапаров2 СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ И КАДАСТРОВЫХ СЛУЖБ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН, ПРОБЛЕМЫ И ИХ РЕШЕНИЕ
Казахстан занимает девятую позицию по занимаемой территории и входит в число крупнеиших стран мира по разнообразию природно-ресурсного потенциала. Большая территория страны отличается многообразием почв, сложнеишеи структурои почвенного покрова. Развиваясь в аридных, и экстра аридных условиях, почвы Казахстана отличаются от почв других стран (Канады, США, Европеиских стран) своеи легкои ранимостью, низкои устоичивостью к антропогенным нагрузкам, создающим высокую внутреннюю опасность проявления процессов деградации и опустынивания.
Анализ современного состояния почвенного покрова и сельско-хозяиственного производства, оценка динамики изменения качественных показателеи почв дают основание говорить о том, что тенденция снижения плодородия почв,
увеличения площадеи засоленных, загрязненных земель, и в этои связи в целом по республике ухудшение общеи эколо-гическои ситуации. Если не принять соответствующие меры, то это может привести к возникновению кризиснои ситуации из-за
интенсивности дегра-дации земель, так на сегодня в Казахстане деградациеи и опустыни-ванием почв охвачены около 76 % территории, в том числе 26,2 % в сильнои степени.
В Казахстане за более чем полувековои период по данным официальных органов потери не только эффективного, но и потенциального плодородия составляют 40 %, а также площади сильно засоленных земель в Алматинскои, Туркестанскои и Кызылординскои областях увеличились до 30-35 %, что вызывает тревогу и требует принятия неотложных мер.
В современных условиях с усиливающимся глобальным кризисом природы, обострением экологическои ситуации в стране, значение почвеннои науки неизмеримо повышается и приобретает особую актуальность. При этом, учитывая богатое разнообразие земельных угодии для уполномоченных органов республики, регулирование земельных отношении, ведение землеустроительных и кадастровых работ представляет весьма сложную и важную проблему.
В этой связи первоочередной задачей сегодняшнего дня является стабилизация уровня почвенного плодородия земель сельскохозяиствен-ного назначения, предотвращение его снижения под воздеиствием, в первую очередь антропогенных факторов -засоления, эрозии, опустынивания, техногенного загрязнения, а также человеческого фактора и т.п. Требуется переоценка роли государственного управления земельными ресурсами с точки зрения полноты и эффективности ее осуществления в контексте рационального использования земель в рыночных условиях.
Решение этих задач предполагает проведение оценки современного состояния почвенного покрова, научных и научно-методических исследовании по рациональному использованию почвенных и земельных ресурсов, и земель сельскохозяиственного назначения, а также вопросам земельнои реформы, земельного кадастра, мониторинга земель и землеустроиства. В соответствии с Законом Республики Казахстан «О земельнои реформе» с 1992 года в республике существовала вертикальная землеустроительная система во главе с Госкомземом РК с территориальными комитетами в областях и раионах, и проектными организациями.
До 2010 года данные проектно-изыскательские работы с научно-методическим сопровождением осуществлялись научно-производственным центром - РГП «ГосНПЦзем» с его филиалами, где были сосредоточены все опытные и квалифицированные кадры по землеустроительным и кадастровым проблемам. В этои проектнои организации кроме землеустроительных и земельно-кадастровых работ проводились почвенные и геоботанические обследования и другие изыскания. Задания по
земельным вопросам кроме РГП «ГосНПЦзем» с филиалами во всех областях, выполнялись и в РГП «ГИСХАГИ», РГКП «Казгеодезия», НКГФ.
Международныи опыт показывает, что для проведения единои земельнои политики, функции управления земельными ресурсами нельзя разделять между разными уровнями управления, они должны осуществляться одним уполномоченным государственным органом. В Казахстане с 2006 года принцип управления земельными ресурсами с унитарным устроиством был нарушен, а вертикальная структура единои службы была децентрализована в рамках административнои реформы по разграничению полномочии между уровнями государственного управления. Часть функции была передана во вновь созданные органы по земельным отношениям местных исполнительных органов. Указанное разграничение полномочии, как показало время, не обеспечивает эффективность управления земельными ресурсами на местах. Со дня разграничения полномочии, в регионах отмечается значительныи рост нарушении земельного законодательства, как со стороны местных исполнительных органов, так и собственников и землепользова-телеи. Эффективность государственного контроля за использованием и охранои земель за эти годы была значительна снижена. Созданныи Комитет по управлению земельными ресурсами Министерства сельского хозяиства, из-за малои штатнои численности, в не полнои мере справляется с возложенными задачами, кроме этого многие вопросы по госконтролю переданы местным уполномоченным органам по контролю за использованием и охранои земель. В этих условиях полагаем, что дальнеишее развитие земельных отношении невозможно без совершенствования системы землеустройства. При этом вопросы землеустройства должны быть увязаны с формированием эффективной системы управления и регулирования земельных отношении.
Во второи половине прошлого столетия при организации любых сельскохозяиственных предприятии обязательным условием было разработка планов внутрихозяиствен-ного землеустроиства. Разработанные планы внутрихозяиственного земле-устроиства предприятия обеспечивали рациональное и эффективное использование каждого гектара земельного участка с учетом местных особенностеи и почвенно-климатических условии.
С июля 2011 года вопросы землеустроиства были переданы в конкурентную среду, что все больше усугубило положение дел в данном вопросе. В настоящии момент землеустроительные работы в основном выполняются мелкими структурными подразделениями - ТОО, ИП или физическими лицами, зачастую не имеющими необходимои материально-техническои базы, современных изыскательских инструментов - GPS, электронных теодолитов. Работы выполнялись немногочисленным
составом профильных специалистов, в разное время работавшими в бывшем «Казгипроземе» или его филиалах.
К сожалению, в силу этих и других причин земельные реформы в стране все эти годы проводились без достаточного научно-методического обоснования и без разработки научно обоснованных землеустроительных проектов, что и привело отчасти к недовольству населения по земельным вопросам и митингам в отдельных регионах веснои 2016 года.
В этои связи считаем, что настало время системного подхода к решению проблем рационального использования и охраны потенциала земельных
ресурсов страны, качественного проведения землеустроительных работ, повышения эффективности государственного контроля за использованием земель по назначению.
Несмотря на то, что функция организации и ведения государственного земельного кадастра осталась за центральным уполномоченным органом МСХ РК - Комитетом по управлению земельными ресурсами, проектно- изыскательские землеустроительные и земельно-кадастровые функции находятся в ведении НАО «Государственная корпорация «Правительство для граждан» Министерства информации и коммуникации. Поэтому качественно продвигать земельную реформу и оперативно решать вопросы дальнеишего развития земельнои реформы, регулирования земельных отношении, рационального использования земельных ресурсов стало проблематичным. Причем необходимо отметить, что основными задачами Министерства информации и коммуникации и НАО «Государственная корпорация «Правительство для граждан» являются информационная безопасность и оказание государственных услуг, организация работ по приему заявлении и выдаче их результатов по принципу «одного окна».
Данная система государственных услуг в сфере земельных отношении охватывает в основном населенные пункты, где имеется недвижимость, это около 25-30 млн га или составляет всего 9,0-11,0 % земель Казахстана, сюда не относятся земли сельско-хозяиственного назначения, где отсутствует недвижимость. В то же время необходимо иметь в виду, что 85-90 % почвенных, геоботанических и других изыскательских землеустроительных работ, выполняемых РГП «ГосНПЦзем», не имеют прямого отношения к государственным услугам.
Выдачу различных сведении и справок по данным земельного кадастра можно осуществлять дистанционно через взаимодеиствия информационных систем, находясь в составе разных государственных органов.
В этои связи, для рационального использования земель сельскохозяис-твенного назначения целесообразно рассмотреть вопрос передачи функции проектно-изыскательского и земельно-кадастрового центра в ведение Комитета по управлению земельными ресурсами Министерства сельского хозяиства Республики Казахстан.
При этом за НАО «Государственная корпорация «Правительство для граждан» сохраняется полномочия проваидера по приему у населения документов на оказание государственных услуг, в том числе по земельным вопросам, с определением количества сотрудников, необходимых для оказания услуг только по изготовлению актов с внесением в базу АИС ГЗК и установлению границ на местности.
Необходимо отметить, что бывшии проектныи институт «Казгипрозем» был научно-методическим и землеустроительным центром и единственным инструментом в проведении землеустроительных работ в стране, разработки различных землеустроительных проектов, планировок, схем (в том числе генеральных) и обосновании в области организации и размещения сельскохозяиственных агроформировании, планирования развития сельскохозяиственного производства, решении вопросов рационального использования земельных и пастбищных ресурсов (в том числе возле населенных пунктов и отгонных участков), земельно-хозяиственного устроиства населенных пунктов, качественного проведения ревизии и инвентаризации земель различных категории земельного фонда, в первую очередь сельскохозяиственного назначения, рекультивации нарушенных и мелиорации орошаемых земель. В условиях нахождения бывшего РГП «НПЦзем» в составе Министерства информации и коммуникации качественно выполнить все стадии землеустроительного процесса и проектирование сельскохозяиствен-ных предприятии, а также совершенствование земельного кадастра, качественного выполнения почвенных и геоботанических обследовании очень сложно.
В соответствии с Государственнои программои развития АПК на 20172021 годы для успешного решения задач увеличения производства продуктов земледелия и животноводства, необходимо осуществить систему мероприятии по модернизации сельского хозяиства, т.е. по рациональному использованию земель, введению зональных севооборотов, пастбищеоборотов на кормовых угодьях. Эффективному применению минеральных и органических удобрении, предотвращению эрозионных процессов и дефляции почв, по мелиорации и проведению других агротехнических мероприятии. При выполнении этих мероприятии в полном объеме аграрныи сектор может стать драивером экономики страны.
При интенсификации сельского хозяиства и повышении производительности труда в сельском хозяистве первостепенное значение имеет детальное изучение особенности и генезиса почвенного покрова как средства производства, которое достигается проведением крупномасштабных почвенных и геоботанических обследовании. В рамках Программы запланировано проведение почвенных и геоботанических обследовании на площади 66,0 млн га. Для этого требуется подготовка и обучение кадров почвоведов и геоботаников, землеустроителей повышение их
квалификации и опыта. В этих работах, а также в совершенствовании нормативных правовых и инструктивных актов уполномоченного органа могут участвовать соответствующие вузы, НИИ и профильные кафедры.
При решении вышеуказанных вопросов большое практическое значение имеет получение достоверных сведении, включаемых в земельно-кадастровую документации. Особую актуальность данные мероприятия приобретают на новом этапе развития земельнои реформы по отдельным положениям земельного законодательства в условиях объявленного моратория, прежде всего в части предоставления земель сельскохозяис-твенного назначения и рационального их использования.
Сведения государственного земельного кадастра (ГЗК) являются основои планирования и прогнозирования сельского хозяиства, как в масштабе страны, так и в каждом субъекте сельскохозяиственном предприятии, оценке итогов их производственнои деятельности, для разработки вопросов размещения и специализации, обоснования размеров и составления производственных планов и проектов организации территории сельскохозяиственных формировании и т.д. По этои причине, основная часть государственного земельного кадастра, кроме задеиство-ванных в оказании государственных услуг в сфере земельных отношении, должна находиться в составе центрального уполномоченного органа.
Согласно Земельному кодексу, организация ведения государственного земельного кадастра (ст.152, п.2) относится к компетенции центрального уполномоченного органа -Комитета по управлению земельными ресурсами при Министерстве сельского хозяиства (КУЗР, МСХ РК). Однако, полномочия вновь организованного в
Кроме этого, деятельность по ведению ГЗК относится к государс-твеннои монополии и осуществляется в настоящее время только Государс-твеннои корпорациеи (ст.152, п.3). Указанныи вопрос также требует тщательнои проработки с учетом опыта стран СНГ и зарубежных стран. НАО «Государственная корпорация «Правительство для граждан» Министерства информации и коммуникации в принципе не особо заинтересовано в иных полномочиях, кроме как оказанию государственных услуг по реестру и стандарту в электроннои основе по принципу «одного окна». Тем более, услуги в области земельных отношении у НАО «Государственная корпорация «Правительство для граждан» ограничены. Эти государственные услуги могли бы выполняться через интеграции информационных систем АИС ГЗК и ИС, в рамках взаимодеиствия с другими ведомственными государственными информационными системами и базами данных, без разделения предприятия.
В силу этих причин, в настоящее время затруднены руководство и контроль за ведением ГЗК в другом ведомстве, за освоением бюджетных средств, контроль за качеством исполнения полевых почвенных и геоботанических работ администратором бюджетнои программы (КУЗР). Также сложно оперативно получать необходимые сведения и информации
по землепользователям и собственникам земельных участков, что особенно заметно было во время работы Комиссии по земельнои реформе.
Комитет, оставаясь центральным уполномоченным органом в сфере государственнои политики и администратором бюджетнои программы по земельным вопросам, практически не в состоянии выполнить свои функции из -за недостаточной компетенции и неопытности кадров по полевым и кадастровым работам в производственных условиях.
Отсутствуют территориальные органы, и главное нет проектнои организации, проводящеи землеустроительные работы, выполняющие различные землеустроительные проекты (межхозяиственные, внутрихозяис-твенные, земельно-хозяиственные) и мониторинг земель. Изыскательские (почвенные, почвенно-мелиоративные, почвенно-эрозионные, геоботанические) и другие работы, кроме того не ведется архивирование фондов и постоянное обновление информации земельного кадастра.
В последние годы практически завершен процесс реформирования хозяиствующих субъектов в аграрном секторе. В этои связи землеустроиства и изыскательские работы сместились в сторону обеспечения формирования достоверных данных кадастра (особенно собственников и землеполь-зователеи, по ревизии земель). Разработки проектов по рациональному использованию и охране земель, по земельно-хозяиственному устроис-тву сельских населенных пунктов, регулированию вопросов использования пастбищных земель и сенокосов вокруг населенных пунктов, установлению предельных размеров земельных угодии для различных сельско-хозяиственных целеи в разрезе административных раионов, области и т.д.
В последние десятилетия во многих регионах страны отмечается устоичивая тенденция к ухудшению качества земель, снижению потенциала кормовои базы. Земли подвержены процессам деградации (водная и ветровая эрозии, засоление почв) и опустыниванию (70 и 30 % соответственно). За последние 15-20 лет не проводятся специальные почвенно-эрозионные и почвенно-мелиоратив-ные работы. Эти работы желательно проводить совместно с научными институтами и зональными гидро-геолого-мелиоративными экспедициями Комитета по водным ресурсам (на орошаемых землях) с вводом данных мелиоративного кадастра в земельныи кадастр, а также возобновить проведение выше-отмеченных специальных изыскании и обследовании.
В Комитете нет профильных проектных и научно-методических центров. К решению проблемных вопросов земельных отношении, повышения плодородия почв, оценки земель и бонитировки почв, кадастровои и рыночнои стоимости земель и других вопросов нужно подключить научно-исследовательские институты МСХ РК: Казахскии НИИ почвоведения и агрохимии имени УУ Успанова, Казахскии НИИ земледелия и растениеводства, Казахскии НИИ животноводства и кормопроизводства, Казахскии НИИ экономики АПК и развития сельских территории, а также учебные вузы - Казахскии националь-ныи аграрныи университет (г. Алматы) и Казахскии агротехническии университет (г. Нур-Султан) и другие учреждения.
В бывшем РГП «НПЦзем» сосредоточен большои архивныи материал (землеустроительныи, почвен-ныи, геоботаническии, картографи-ческии фонд) с 60-летнеи историеи исследовании и обследовании земель Казахстана. Их нужно проанализировать и использовать при решении современных задач земельнои реформы и повышения продуктивности АПК РК.
Мировои опыт показывает, что в современных условиях рыночнои экономики требуется оптимальное сочетание деиственного государственного контроля за использованием и охранои земель и координации со стороны государственных уполномоченных органов деиствии субъектов земельных правоотношении (в том числе местных акиматов и уполномоченных органов) с их экономическои самостоятельностью и свободои хозяиствования на земле.
Для обеспечения эффективного использования земельных ресурсов ключевое значение имеет наличие актуальнои и достовернои информации о количественных и качественных характеристиках сельскохозяис-твенных угодии, что выражается в формировании сведении государственного земельного кадастра и банка данных об агрохимическом состоянии земель сельскохозяиственного назначения.
Формирование сведении государственного земельного кадастра обеспечивается проведением топо-графо-геодезических, аэрокосмических, картографических, землеустроительных работ, почвенных обследовании, геоботанических изыскании, количественного и качественного учета земель, составлением земельно-кадастрового дела на конкретныи земельныи участок, изготовлением земельно-кадастровых карт и идентификационного документа на земельныи участок.
В рамках Государственнои программы развития АПК на 20172021 годы предусмотрено выделение 32,8 млрд тенге на проведение геоботанических изыскании и
почвенных обследовании земель сельскохозяиственного назначения и бонитировки почв на общеи площади 66 млн га.
В соответствии со статьеи 152 Земельного кодекса Республики Казахстан организация ведения земельного кадастра в республике осуществляется центральным уполномоченным органом.
При этом, деятельность по ведению государственного земельного кадастра откосится к государственнои монополии и осуществляется НАО «Государственная корпорация «Правительство для граждан» (далее -Корпорация).
В настоящее время Корпорация является подведомственным предприятием Министерства информации и коммуникации Республики Казахстан, поэтому Комитет по управлению земельными ресурсами МСХ РК (далее Комитет) не имеет рычагов осуществления контроля данных работ в рамках Госпрограммы АПК РК.
По поручению Министра сельского хозяиства РК после изучения сложившеися практики проведение почвенных обследовании и геоботанических изыскании земель сельскохозяиственного назначения и бонитировки почв Комитетом была актуализирована необходимость выполнения следующих работ:
•в период Казахскои ССР в составе СССР (до 1990 гг.) были осуществлены фундаментальные почвенные и геоботанические исследования и составлены карты, поэтому есть возможность перевода их в электронныи формат;
•с учетом наличия материалов по основным исследованиям прежних лет необходимо пересмотреть как в научном, так и в методологическом плане заложенные объемы работ и методы исследовании, причем также
нужно учитывать разнообразия почвенных зон (подзон) с различным базовым содержанием гумуса;
•основные обследования земель проводить на: бросовых землях (пашнях, пастбище), землях запаса, пастбищных угодьях (переведенных с пашни за последние 25 лет). На пастбищных землях, имеющих перспективу перевода в пашню, землях вокруг населенных пунктов (перспектива освоения под продовольственные пояса, под пастбища), деградированных, засоленных землях и землях, подверженных эрозии.
Требует пересмотра, обновления и переутверждения, а именно:
•проведение крупномасштабных геоботанических и почвенных обследовании земель, и бонитировка почв для формирования сведении государственного земельного кадастра;
•организация и ведение мониторинга земель на стационарных и полустационарных пунктах наблюдении;
•создание почвенно-информа-ционнои системы Казахстана, как основы рационального использования почвенных ресурсов и земель сельскохозяиственного назначения,
включающеи новые электронные варианты почвенных и типовых карт на основе ГИС-технологии (почвенная карта, карта деградации, карта засоления, карта загрязнения, эрозионная карта, геоботанические и др.).
В связи с тем, что Комитет не располагает профильными кадрами, специальными подразделением или подведомственными органами для экспертных заключении и научных обосновании, необходимо создать коллегиальныи орган при МСХ РК. Коллегиальныи орган должен координировать почвенные и геоботанические работы с привлечением профильных подведомственных подразделении министерства, а также специализированных организации, научных институтов, научно-производственных центров и ведущих ВУЗов, имеющих специалистов по почвоведению и геоботанике. Такои коллегиальныи координирующии орган позволил бы вести эти работы целенаправленно и эффективно использовать бюджетные средства и достичь цели по выполнению поставленных задач по земельным отношениям АПК.
ТУШН Р.Е.Елешев1, А.С.Сапаров2 КАЗАХСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫН, ЖЕР ЖЭНЕ КАДАСТРЛЫК КЫЗМЕТТЕР1НЩ КАЗ1РГ1 ЖАFДАИЫ, ПРОБЛЕМАЛАРЫ ЖЭНЕ ОЛАРДЫ ШЕШУ 1Цазак ¥лттык аграрлыкуниверситет^ 050010, Алматы, Абай дацгылы. 8, К^азакстан, e-mail: eleshev.r@mail.ru 2в.О. Оспанов атындагы К,азак топырактану жэне агрохимия гылыми-зерттеу институты, 050060, Алматы, эл-Фараби дацгылы, 75В, К,азакстан,
e-mail: ab.saparov@mail.ru Топырактыц жэне климаттьщ ерекшелжтерш ескерместен жер ресурстарын узак; мерзiмдi паидалану олардьщ тозуы мен шелейттену процестершщ eрбуiне алып келдь Жер катынастарын, жерге орналастыру жэне кадастрлык; жумыстарды реттеу ете кYPделi жэне мацызды мэселе болып табылады. Мемлекеттiк жер ресурстарын бас;арудыц релш толыктыгы мен тиiмдiлiгi тургысынан ;аита карау ;ажет
ТYйiндi свздер: топырак; кунарлылыгы, тозу, мониторинг, жерге орналастыру, жер кадастры, топыра;ты багалау.
SUMMARY R.E.Eleshev1, A.S.Saparov2 MODERN STATUS OF LAND AND CADASTRAL SERVICES OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN, THE PROBLEMS AND THEIR SOLUTIONS 1Kazakh National Agrarian University, 050010, Almaty, Abay Ave. 8, Kazakhstan,
e-mail: eleshev.r@mail.ru 2U. U. Uspanov Kazakh Research Institute of Soil Science and Agrochemistry 050060, Almaty, Al-FarabiAve.75B, Kazakhstan, e-mail: ab.saparov@mail.ru Long-term use of land resources without taking into account soil and climatic features led to the development of degradation and desertification processes. Regulation of land relations, land management and cadastral work is a very complex and essential problem. A reassessment of the role of state land administration in terms of completeness and effectiveness of its implementation is required
