Спросить
Войти
сяжных заседателей // Молодой ученый № 3(83), Часть VI. 2015.- 108 с.
REFERENCES
УДК 349.6
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Кайжакпарова Аида Бахытжановна
Ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, кандидат юридических наук, доцент; г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: a.kaizhakparova@vss.gov.kz
Аннотация. Статья посвящена историческому анализу развития законодательства в области особо охраняемых природных территорий Республики.
Действующее законодательство в области особо охраняемых природных территорий стало закономерным итогом исторических событий, происходящих на территории Казахстана в XX веке.
В настоящий момент законодательство Республики Казахстан к объектам особо охраняемых природных территорий относит участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Эти участки территорий решениями органов государственной власти полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и для них устанавливается режим особой охраны.
Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира,
их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения в настоящее время регулируются Конституцией, Лесным кодексом, Земельным кодексом, Экологическим кодексом, Законами «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», «Об охране и использовании историко-культурного наследия» и др.
Необходимость правового регулирования охраны особо охраняемых природных территорий продиктована возникновением в практической деятельности вопроса о целесообразности отождествления природных охраняемых территорий с широким кругом естественных и полуестественных экосистем, используемых по особым законодательно установленным нормам и правилам.
ЦАЗАЦСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЬЩ ЕРЕКШЕ ЦОРГАЛАТЫН ТАБИГИ АУМАЦТАР САЛАСЫНДАГЫ ЗАЦНАМАНЫЦ ЦАЛЫПТАСУЫ ЖЭНЕ ДАМУЫ
Аида Бахытжанцызы Цайжакпарова
Казацстан Республикасы Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институты Куцыцтыц мониторинг орталыгыныц бвлмшц жетекшг гылыми цызметкерг, зац гылымдарыныц кандидаты, доцент; Нур-Султан ц., Казацстан Республикасы; e-mail: a.kaizhakparova@vss.gov.kz
TyUw свздер: ерекше цоргалатын табиги аумацтар, цорыц, цорыц аймагы, табиги резерват, дендрологиялыц парк, экологиялыц дэлгз, орман алабы, су цоргау аймагы.
Аннотация. Мацалареспубликаныц ерекше цоргалатын табиги аумацтары саласындагы зацнаманыц дамуын тарихи талдауга арналган.
Казацстан Республикасыныц цолданыстагы зацнамасы ерекше табигат цоргау, гылыми, мэдени, эстетикалыц, рекреациялыц жэне сауыцтыру мацызы бар табиги кешендер мен объ-ектглер орналасцан жер, су бетг жэне олардыц усттдегг эуе кецгстт учаскелерт ерекше цоргалатын табиги аумацтарга жатцызады. Бул учаскелер мемлекеттж билж органдары-ныц шеш1мдер1мен шаруашылыц пайдаланудан толыц немесе 1ш1нара алынып, олар ушт ерекше кузет режим1 белг1ленед1.
Бгрегей жэне типтж табиги кешендер мен объекттердг, кврнектг табиги цурылымдарды, вЫмджтер мен жануарлар дуниесг объекттерт, олардыц генетикалыц цорын сацтау, биос-ферадагы табиги процестерд1 зерттеу жэне оныц жай-куйшц взгерут бацылау, халыцты экологиялыц тэрбиелеу мацсатында ерекше цоргалатын табиги аумацтарды уйымдастыру, цоргау жэне пайдалану саласындагы цатынастар Конституциямен, Орман Кодексгмен, Жер кодексгмен, экологиялыц Кодекспен, «Ерекше цоргалатын табиги аумацтар туралы», «Жануарлар дуниест цоргау, всгмгн молайту жэне пайдалану туралы» Зацдарымен реттеледi», «Тарихи-мэдени мураны цоргау жэне пайдалану туралы» зацдарымен жэне т. б.
Ерекше цоргалатын табиги аумацтарды цоргауды цуцыцтыц реттеу цажеттшгг зац жузшде белгшенген ерекше нормалар мен ережелер бойынша пайдаланылатын табиги жэне жартылай табигат экожуйелершц кец ауцымымен табиги цоргалатын аумацтарды тец-дестгрудщ орындылыгы туралы мэселенщ практикалыц цызметте пайда болуымен тусгн-дгргледг.
LEGISLATION AND DEVELOPMENT OF LEGISLATION IN THE SPHERE OF SPECIALLY PROTECTED NATURAL AREAS OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Kaizhakparova Aida B.
Leading Researcher, Legal Monitoring Center, Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, PhD in Law, Associate Professor; Nur-Sultan, Republic of Kazakhstan; e-mail: a.kaizhakparova@vss.gov.kz
Abstract. The article is devoted to the historical analysis of the development of legislation in the
field of specially protected natural territories of the Republic.
The current legislation of the Republic of Kazakhstan refers to specially protected natural areas of land, water surface and air space above them, where there are natural complexes and objects that have special environmental, scientific, cultural, aesthetic, recreational and health-improving significance. These areas of the territory have been completely or partially withdrawn from economic use by decisions of state authorities and a special protection regime has been established for them.
Relations in the sphere of organization, protection and use of specially protected natural areas to conserve unique and typical natural complexes and objects, remarkable natural formations, objects offlora and fauna, their genetic Fund, study of natural processes in biosphere and control over the state change, environmental education of the population governed by the Constitution, Forest code, Land code, Environmental code, Laws of the RK «On specially protected natural territories», «About protection, reproduction and use of wildlife», «On the protection and use of historical and cultural heritage», etc.
The necessity of legal regulation of specially protected natural areas is dictated by the appearance in practice of the desirability of identifying protected areas with a wide range of natural and polyesterine ecosystems used by special statutory regulations.
Одним из важнейших прав человека, закрепленных в статье 31 Конституции Республики Казахстан, является право на благоприятную окружающую среду.
Основной задачей государства в сфере сохранения и восстановления природной среды является создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима, прежде всего особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения, формирование на их основе, а также на основе других территорий с преобладанием естественных процессов природного заповедного фонда государства, сохранение уникальных природных комплексов.
Приоритетной целью создания системы особо охраняемых природных территорий является сохранение биоразнообразия. Биологическое разнообразие признано важнейшей частью всемирного наследия человечества, жизненным источником его экономического и социального развития.
Особо охраняемые природные территории являются одной из форм использования природной среды, служащей сохранению, поддержанию, воспроизводству, восстановлению и рациональному изменению экологического баланса природных систем, что является основной сохранения природного ресурсного потенциала развития общества.
Действующее законодательство Республики Казахстан в области особо охраняемых природных территорий является логическим продолжением исторических событий, которые сопровождали территорию Казахстана с начала XX века. Так, в 1922 году был организован Туркестанский комитет по охране памятников природы старины и искусства, который впервые поднял вопрос о необходимости создания заповедников в Казахстане. Заповедники создавались в форме учреждения, занимающиеся научно-исследовательской деятельностью. В это время были образованы заповедники Аксу-Жабаглы (1926 г.), На-урзумский и Алматинский (1931 г.), Боровое (1936 г.), Барсакельмесский (1939 г.). В этот период вопрос о создании особо охраняемых природных территорий не стоял как таковой. Акцент и упор делался на создании заповедников, единственных природных участков, нуждающихся в особой правовой защите. В последующем все нынешние категории особых природных территорий плавно трансформировались из категории «заповедники» и приобрели статус особо охраняемых природных территорий [1].
По мнению Б.В. Ерофеева, правовое регулирование охраны природы в середине XX века осуществлялось преимущественно с позиции экономических интересов, так как основным объектом правового регулирования являлась земля, иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в которой они были экономически выгодны государству [2, С. 103].
В период с 1941 по 1945 на территории СССР было создано 8 заповедников [3, С. 48]. В последующие периоды создавались и другие виды особо охраняемых природных территорий - геологические, зоологические и ботанические заказники, памятники природы.
В середине XX века создание особо охраняемых природных территорий и их правовая защита основывалась на принципе ресурсо-охраны, т.е. создавались отдельные участки - водозащитные, склонозащитные, почвозащитные и т.д.
Следует отметить, что создание особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан как массового явления, исходящее из осознания взаимосвязи всех элементов естественных экосистем, в значительной мере появились лишь во второй половине XX века.
Поэтому, как считает А.Н. Щеколодкин, именно объективная логика развития естественных наук, биологии и, впоследствии,
экологии привело власти многих стран мира к идее охраны природы на основе комплексных подходов. Безусловно, важным фактором, поспособствовавшим принятию таких решений, стал, так называемый, «экологический кризис», вполне реально и зримо проявившийся не только в развитых, но и в развивающихся странах [4, С. 121].
Так, во второй половине XX века были начаты работы по созданию не только заповедных зон, но и национальных парков. Термин «национальный парк» в юридической литературе употребляется как синоним слова заповедник и как самостоятельная категория особо охраняемых территорий были созданы только во второй половине 60-х годов. При этом первоначально не было нормативных разграничений на национальные и региональные парки. Здесь следует указать, что еще в 30-е годы XX столетия ученые Советского Союза указывали на необходимость создания охраняемых территорий - национальных парков - для широких масс туристов и обеспечения отдыха населения [5, С. 12]. Первые национальные парки на территории Казахстана были созданы во второй половине XX века. Согласно постановлению Государственного комитета СССР по науке и технике и Государственного планового комитета СССР от 27 апреля 1981 года, государственные национальные парки должны были создаваться для сохранения природных комплексов, имеющих особую экологическую ценность [6, С. 25].
Таким примером может послужить Бая-наульский национальный парк, который был создан в 1985 году, а остальные национальные парки были созданы во второй половине 1990-х годов.
В Конституции КазССР 1977 года впервые в истории были сформулированы природоохранные нормы и положения. Например, в ст. 18 сказано: «В интересах настоящего и будущего поколений в КазССР принимаются необходимые меры для охраны и научно-обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечение воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды». В 1962 году был принят Закон КазССР «Об охране природы». В статье 1 этого закона подчеркивается, что государственной охране подлежат все природные богатства, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатационные.
По мнению казахстанских ученых
С.Б. Байсалова и Л.В. Ильященко, данный закон был первым актом республиканского природоохранного законодательства, в котором урегулированы в общих чертах все основные моменты организации охраны природы и обеспечения рационального природопользования [7, С. 8-9]
Согласно Типовому положению о государственных природных национальных парках, утвержденному постановлением Госплана СССР и ГКНТ от 27 апреля 1981 года, государственные природные национальные парки образуются для сохранения природных комплексов, имеющих особую экологическую, историческую и эстетическую ценность благодаря удачному сочетанию естественного и культурного ландшафтов, а также для использования их в рекреационных, просветительских, научных и культурных целях [8, С. 12].
Начало созданию особо охраняемых территорий как самостоятельного института было положено согласно постановления Совета Министров СССР от 14 февраля 1990 года № 189 «Об обеспечении выполнения постановления Верховного Совета СССР «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» и Постановления Совета Министров КазССР от 16 апреля 1990 года № 150 согласно которому было поручено разработать предложения по созданию особо охраняемых территорий, включая курортные зоны и зоны рекреаций.
В 1997 году была провозглашена Стратегия Развития Казахстана до 2030 года, объявившая, что «Казахстан до 2030 года должен стать чистой и зеленой страной со свежим воздухом и прозрачной водой. Одним из инструментов достижения этих целей является создание системы особо охраняемых природных территорий»1. Создание системы особо охраняемых природных территорий подразумевает не только картографическое определение границ данных территорий, но и обеспечение правовой охраны и зашиты уникальных природных территорий от посягательства.
Важным моментом развития законодательства об особо охраняемых природных территориях ознаменовало собой обретение Республикой Казахстан государственной независимости в 1991 году, что потребовало концептуальных изменений и качественного пересмотра основных положений, регулирующих особо охраняемые природные территории. Начиная с 1991 года, в Республике Казахстан принимаются законы, регулирующие общественные отношения в области
природопользования: Указ Президента, и.с.з. «О земле»2, законы «Об охране окружающей среды»3, «О недрах и недропользовании»4, «Об особо охраняемых природных террито-риях»5, «Об экологической экспертизе»6, в Республике также принимаются Земельный7, Водный8, Лесной9 кодексы.
В 2006 году был принят новый закон «Об особо охраняемых природных территориях»10, а в 2007 году был принят Экологический кодекс11, что явилось одним из главных этапов современного развития законодательства в области правового регулирования рационального использования природы и природопользования, а вместе с тем развития законодательства об особо охраняемых природных территориях.
Ранее эти отношения регулировались Законом Республики Казахстан от 15 июля 1997 года № 162-1 «Об особо охраняемых природных территориях», который утратил силу 7 июля 2006 года. Сегодня законодательство об особо охраняемых природных территориях представляет собой обширную систему законодательных и подзаконных актов Республики Казахстан, которые регулируют общественные отношения в сфере функционирования особо охраняемых природных территорий. Одним из показателей огромного внимания оказанного со стороны государства явилась Концепция развития и размещения
особо охраняемых природных территорий в РК до 2030 года (утратила силу Постановлением Правительства от 10.09.2010 г. № 924)12. В данной Концепции признается, что наиболее эффективной мерой сохранения эндемичных, редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных, эталонных участков и, в целом естественных природных экосистем мировым сообществом признано создание сети особо охраняемых природных территорий. Развитие сети особо охраняемых природных территорий невозможно без должного правового регулирования и охраны данных территорий, либо требует дальнейшего совершенствования правовой базы в области охраны природы и, в частности, особо охраняемых природных территорий.
Важной вехой в совершенствовании правовой базы особо охраняемых природных территорий явилось принятие 9 января 2007 года Экологического кодекса РК. Основу нормативной правовой базы, обеспечивающей организацию и функционирование системы особо охраняемых природных территорий, составляет Закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006 года, Закон «О разрешения и уведомлениях» от 16 мая 2014 года13; Программа развития системы особо охраняемых природных территорий РК на 2007-2009 гг., утвержденная Постановлением Правительства от 13 октября 2006
года (утратила силу Постановлением Правительства от 08.10.2007 г. № 914)14.
В соответствии с ними приняты подзаконные акты Президента и Правительства такие как: Правила отнесения земель к особо охраняемым природным территориям от 8 сентября 2003 года № 910; Перечень особо охраняемых природных территорий республиканского значения, утвержден постановлением Правительства РК от 10 ноября 2006 года № 1074 (утратил силу Постановлением Правительства Республики Казахстан от 4.09.2015 г. № 745); Правила ведения Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий в РК от 13 сентября 2006 года № 862; Перечень объектов государственного природно-заповедного фонда республиканского значения от 28 сентября 2006 года № 932; Положение о Красной книге РК от 15 декабря 2004 года № 1330 (утратил силу Постановлением Правительства Республики Казахстан от 2.06.2012 г. № 734).
Казахстан, как сторона Конвенции по сохранению биологического разнообразия (постановление Кабинета Министров РК от 19 августа 1994 года № 198) имеет свои обязательства по сохранению биологического разнообразия. Законодательство в сфере особо охраняемых природных территорий основывается на Конституции, Лесном кодексе, Земельном кодексе, Экологическом кодексе, законах РК «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», «Об охране и использовании историко-культурного наследия» и др. Большое значение для развития заповедного дела имеет проведение в марте 2004 года парламентских слушаний «Проблемы и перспективы развития государственного природно-заповедного фонда», на которых были обсуждены проблемы развития и системы территориальной охраны природы в Казахстане и определены пути их решения.
Совершенствование природоохранного законодательства, в том числе путем его гармонизации с международными обязательствами и стандартами, обозначено также в качестве одного из ключевых направлений развития правовой системы государства, заложенного в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года15.
В Послании Президента РК - Лидера Нации Н.А. Назарбаева «Стратегия «Казах-стан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» от 14 декабря 2012 года обозначены десять новых глобальных вызовов, с которыми столкнется государство в XXI веке. Среди них - исчерпаемость природных ресурсов. Данный вызов требует переосмысления отношения к природным богатствам Республики, которые должны сыграть основную роль в формировании устойчивого экономического роста16.
Так, в 2013 году Указом Президента РК была утверждена Концепция по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике»17. Она закладывает основы для глубоких системных преобразований с целью перехода к экономике новой формации посредством повышения благосостояния, качества жизни населения Казахстана и вхождения страны в число 30-ти наиболее развитых стран мира при минимизации нагрузки на окружающую среду и деградации природных ресурсов18. Реализация данной Концепции планируется в три этапа, первый из которых - оптимизация использования ресурсов и повышение эффективности природоохранной деятельности, а также создание «зеленой» инфраструктуры.
Подобные задачи заложены и в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2025 года19. Так, в задаче 7 «Сохранение биологического разнообразия» политики 6 главы 5 говорится о сохранении биологического разнообразия. Для сохранения энде14 Об утверждении Программы развития системы особо охраняемых природных территорий РК на 20072009 годы : Постановлением Правительства РК от 13 октября 2006 года № 990. Утратило силу постановлением Правительства РК от 8 октября 2007 года № 914 // ИПС «Эдтет» [Электронный ресурс]. URL: https:// http://adilet.zan.kz/rus/docs/P060000990_ (доступ: 22.03.2020)
мических, редких и исчезающих видов, уникальных эталонных участков и природных экосистем предполагается продолжение работ по увеличению площади особо охраняемых природных территорий. В период до 2025 года планируется создание еще двух национальных парков, трех природных резерватов и доведение площади особо охраняемых природных территорий Казахстана до 10-12 от площади страны20.
Согласно Стратегическому плану Казахстан продолжит политику сохранения биологического разнообразия через увеличение лесистости территории и доведения ее до 4,8%, сохранение объектов государственного природно-заповедного фонда, сохранение и увеличение численности диких животных, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения, развития дичеразведения в невольных и полувольных условиях, сохранение популяции видов рыб и развитие товарного рыболовства и аквакультуры.
Кроме того, в соответствии с инициативой 3.33 Стратегического плана планируется усовершенствование законодательства и принятие мер для развития дорожной, придорожной, коммунальной и иной инфраструктуры, объектов досуга и туристских маршрутов, в том числе в особо охраняемых природных территориях и лесных хозяйствах21.
Таким образом, создание системы особо охраняемых природных территорий подразумевает не только картографическое определение границ данных территорий, но и обеспечение правовой охраны и зашиты уникальных природных территорий от посягательства. Современный этап развития производительных
сил способствует более широкому вовлечению земель, природных участников в интенсивный хозяйственный оборот (с максимумом изъятия и отчуждения из природы естественных ресурсов), что дает право если не сейчас, то в ближайшей перспективе рассматривать надежным гарантом поддержания экологического баланса лишь те природные охраняемые природные территории, которые особо выделены законом [10]. При этом законодательное закрепление правового режима на особо охраняемые природные территории является наиболее актуальной и необходимой задачей для достижения и сохранения богатого биоразнообразия государства.
Создание особо охраняемых природных территорий и поддержание их состояния на должном уровне является решением многих экологических проблем [11]. В настоящее время в Казахстане выделяют 10 государственных заповедников, 14 государственных национальных парков, 25 памятников природы, 50 природных заказников, 6 ботанических садов, 6 природных резерватов, 5 заповедных зон и 1 государственный дендрологический парк22. Проблема использования данных территорий, охрана растительного и животного мира, обитающего на особо охраняемых природных территориях, охрана памятников культурного наследия должны способствовать развитию современного законодательства в сфере особо охраняемых природных территорий и надзор за использованием таких земель должен быть постоянным, так как особо охраняемые природные территории могут находится в составе других природных категорий.
государственных национальных парков Республики Казахстан: дисс. канд. юрид. наук. - Алматы 2007. -143 с.
REFERENCES
