Спросить
Войти
ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
Сер. 6. 2009. Вып. 1
Ю. В. Петина
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОФОРМЛЕНИЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО СУВЕРЕНИТЕТА КАНАДЫ
Вестминстерский статут явился документом, подводящим итог многолетней борьбы доминионов за свои права. Прежде всего, доминионы стремились к расширению своей политической самостоятельности, независимости от Великобритании во внутренней политике, а в дальнейшем и внешнеполитической самостоятельности.
Однако этому весьма значимому документу в современной науке уделяется недостаточно внимания. Как англосаксонская, так и отечественная историография концентрирует внимание на экономических аспектах развития Британской империи — вопросе преференций в отношениях Великобритании и доминионов, особенностях развития отдельных частей империи в период «процветания» и в эпоху мирового экономического кризиса. Освещение внешнеполитических событий в Канаде конца 20-х гг. XX в. ограничивается в основном описанием парламентского кризиса 1925-1926 гг. и краткой характеристикой решений, принятых имперскими конференциями этого времени. Подавляющее большинство исследователей ограничиваются упоминанием факта вступления в силу нового акта английского парламента 11 декабря 1931 г.
Актуальность обращения к этому парламентскому акту определяется необходимостью последовательно рассмотреть развитие и изменение статуса доминионов в Британской империи, проанализировать обоснованность принятых положений и законодательного их утверждения. Статут стал логическим завершением длительного процесса трансформации внутриимперских отношений, борьбы доминионов за равноправие с метрополией в области внешней и внутренней политики. В то же время историческая значимость данного документа заключается еще и в том, что закон 11 декабря стал отправной точкой дальнейшей эволюции взаимоотношений в рамках Британской империи — юридической основой для учреждения Британского Содружества наций.
Примечательно, что со времен образования Канадской федерации в 1867 г. доминион не ставил перед собой цель добиться полной независимости от метрополии. Напротив, в речи, посвященной проблемам существования федерации, сэр Джон МакДональд утверждал, что «один аргумент, не самый действенный, используемый противниками Федерации, это опасение целенаправленного движения к полной независимости. Некоторые опасаются, что сам факт оформления этого союза послужит приближению того момента, когда мы более не понадобимся метрополии... У меня подобных опасений нет. Я верю, что это будет иметь обратный эффект»1. Эта позиция воспринималась как должное на протяжении полутора веков. Отдельного изучения заслуживает то, что доминионы предпочитали зависимость от Великобритании полной автономии и суверенитету, лишь в отдельных случаях поднимая вопрос о степени своей внутри- или внешнеполитической свободы.
В декабре 1921 г. к власти в Оттаве пришли либералы во главе с У. Л. Макензи Кингом. Проимперская консервативная партия доминиона теряла свои позиции. В канадо-английских отношениях наступил новый этап: правительство Кинга возглавило борьбу
© Ю. В. Петина, 2009
британских доминионов за расширение политических прав, выступая главным источником центробежных тенденций в империи.
В период с 1921 по 1926 гг. борьба доминионов за суверенитет велась особенно активно. Канадские либералы выдвинули требование полной автономии страны, хотя и при условии сохранения ее в составе Британской империи2.
На имперской конференции 1923 г. Кинг сделал все возможное, чтобы формально закрепить свои завоевания. В результате доминионы получили право самостоятельно вести переговоры и подписывать международные договоры без английского контроля и участия. Впервые также была подвергнута сомнению концепция «единой внешней политики», с помощью которой в Лондоне пытались вынудить доминионы следовать в фарватере внешней политики Великобритании. Решением конференции было установлено, что английское правительство при заключении международных договоров «должно учитывать их влияние на доминионы и своевременно информировать правительство заинтересованных доминионов»3.
Позиция, занятая доминионами по отношению к подписанным Англией Локарн-ским соглашениям 1925 г., борьба за пересмотр конституции и прав английского генерал-губернатора в Канаде — все это заставило «английское консервативное правительство срочно искать меры „спасения" трещавшей по всем швам империи»4. Политический кризис 1925-1926 гг. в Канаде, вызванный прямым вмешательством английского генерал-губернатора во внутренние дела страны, имел большой резонанс в империи, он окончательно убедил правящие круги метрополии в необходимости предоставления ограниченных уступок доминионам.
Правительство метрополии вынуждено было созвать очередную имперскую конференцию, которая явилась кульминационным моментом в борьбе доминионов за суверенитет в межвоенный период. Правящие круги Канады выступали с твердым намерением добиться формального признания за страной права на суверенитет в области внешней политики, ликвидировать наиболее стеснительные положения конституции, ограничивавшие ее суверенитет в целом.
Внутриполитические расчеты политических деятелей Канады играли в этой борьбе немаловажную роль. Определенное значение имел именно тот факт, что во время конституционного кризиса 1926 г. либеральная партия выступила с позиции защиты канадской независимости и строгого соблюдения конституции страны, что позволило ей одержать внушительную победу и получить прочное большинство в парламенте, что, в свою очередь, значительно укрепило положение Кинга на имперской конференции, открывшейся в середине октября 1926 г.
Англия стремилась использовать имперскую конференцию 1926 г. для укрепления слабеющей связи с доминионами. Так, английское правительство пыталось преодолеть кризис, переживаемый империей. С этой целью и была созвана имперская конференция 1926 г. Доминионы же, в свою очередь, стремились ликвидировать ограничения автономии. Их требования на конференции шли намного дальше, чем рассчитывали в Лондоне. В силу этого по вопросам внутриимперских отношений на конференции имела место острая борьба; доминионы фактически добились пересмотра конституционных основ империи, что было для них крупной победой.
В отличие от 1923 г., Канада предпочла оставаться на вторых ролях в политических дебатах вокруг этих вопросов. Центробежные тенденции в империи представлял на этот раз Южно-Африканский союз5. Доминионы требовали, чтобы решения конференции
закрепили уже сложившуюся практику их внешнеполитической деятельности и облекли ее в четкие и недвусмысленные формулировки нового статуса доминионов.
Вопросы ведения переговоров и права подписывать политические и торговые договоры обсуждались подкомитетом Комитета по внутриимперским отношениям, который возглавил канадский министр юстиции Лапуант6. Подкомитет разработал рекомендации, которые значительно расширили права доминионов в этой области, провозглашенные предыдущей имперской конференцией. Комитет по внутриимперским отношениям на заседании 18 ноября утвердил доклад, получивший по имени председателя комитета лорда Артура Бальфура наименование «декларации Бальфура». Затем этот доклад был принят конференцией и дословно вошел в ее общий отчет.
Доклад имперской конференции 1926 г. имел большое значение, поскольку в нем формально закреплялось полное равенство доминионов и метрополии. Он подводил итог многолетней борьбы за утверждение канадского суверенитета7, являлся важнейшим после Акта о Британской Северной Америке 1867 г. шагом к установлению полного суверенитета Канады, поскольку доминион отныне получал право проводить независимую политику в сфере международных отношений.
Канада, как и другие доминионы, добилась официального признания своего суверенитета. Этот факт был зафиксирован в следующей формулировке декларации Бальфура: «они (доминионы) суть автономные государственные единицы внутри Британской империи, равные по статусу, ни в каком отношении не подчиненные одна другой в каком бы то ни было смысле в их внутренних и иностранных делах, хотя и объединенные общим подданством короне и свободно объединившиеся в качестве членов Британского Содружества наций»8.
Таким образом, были отклонены попытки установить единую внешнюю политику империи, ее дипломатическое единство. В докладе говорилось лишь о важности «системы связи и консультаций» в период между конференциями и о необходимости более тесных личных контактов в рамках империи.
В значительной степени права доминионов оставались ограниченными — они не имели права выхода из империи, окончательный голос во внешней и военной политике фактически оставался за Англией — и формальными, поскольку не получили никакого законодательного подтверждения.
В то же время конференция показала, что правительства доминионов не готовы пойти на окончательный разрыв с метрополией, нуждаясь в ее рынке, финансах, военной силе. Опасаясь, что борьба за полную независимость от метрополии послужит усилению социальных противоречий, руководство доминионов поспешило выразить свою удовлетворенность ограниченными уступками, на которые пошла Англия в 1926 г.9
Однако политические события в доминионах, последовавшие за конференцией, заставили метрополию искать новые способы сохранения Содружества10.
Уже в 1926 г. выяснилось, что имперская конституционная система находится в полном противоречии с принципами «декларации Бальфура», провозгласившей доминионы автономными государствами. С целью приведения имперских законов в соответствие с изменениями в статусе доминионов осенью 1929 г. в Лондоне была созвана специальная Конференция о действии имперского законодательства. Канада на ней была представлена министром юстиции Лапуантом и заместителем министра иностранных дел О. Скелтоном. Англия попыталась использовать встречу для того, чтобы пересмотреть решения имперской конференции 1926 г.
Стремясь не допустить расширения автономии доминиона в законодательной сфере, представители метрополии выступили с идеей учреждения единого имперского юридического органа с неограниченными полномочиями. Канада настаивала на полной автономии своего законодательства. Тем не менее, Англию поддержали Австралия и Новая Зеландия. Только благодаря настойчивости выступивших единым фронтом Канады, Ирландии и Южно-Африканского Союза заключительная резолюция конференции зафиксировала, что действие Акта о колониальных законах 1865 г., фактически монополизировавшего правовую деятельность метрополии, более не распространяется на доминионы11.
Мировой экономический кризис, обострение межимпериалистического соперничества и принятие в США в 1930 г. протекционистского тарифа Хаули-Смута определили в первой половине 30-х гг. ориентацию внешнеполитического курса Канады на сотрудничество с Англией. Победа традиционно пробританской консервативной партии на всеобщих выборах в июле 1930 г. создала необходимые условия для проведения такого курса.
На пленарном заседании 3 ноября было объявлено, что специальный комитет по межимперским отношениям (он был создан и работал по аналогии с «комитетом Бальфура» в 1926 г.) завершил работу над т. н. Вестминстерским статутом. Этот документ должен был вступить в силу после одобрения парламентом Англии и санкции короля. Дебаты в парламенте отразили наличие различных точек зрения в британских правящих кругах по вопросам имперских отношений. Выступая на открытии специального заседания, король Георг V говорил, что главное назначение вынесенного на обсуждение документа состоит в том, чтобы «четко определить полномочия парламентов доминионов и закрепить дух свободного сотрудничества между государствами-членами Британского Содружества наций»12. Министр по делам доминионов Дж. Томас внес на рассмотрение парламента законопроект, содержавший заключительные резолюции по конституционным вопросам, принятые на послевоенных имперских конференциях и однозначно высказался за его одобрение: «Законопроект (bill), который я сегодня представляю в Палате — чрезвычайно важный и далекоидущий (far-reaching), из тех, что были представлены в Палате за последние несколько поколений. Он обозначает (marks) конец долгого пути, начало которого относится к учреждению Парламентов (Parliamentary institutions) в доминионах три века назад. Он представляет кульминацию процесса конституционного развития (constitutional development), начавшегося еще задолго до Первой мировой войны.. .»13. В своем выступлении министр апеллировал к «британскому характеру», который, по его словам, в дальнейшем будет крепко связывать членов Содружества. Ближе всего к истинному положению вещей Томас подошел в конце своего выступления: «Сейчас, когда всем нам угрожает очередной великий кризис, я верю, что свободные нации Британского Содружества станут плечом к плечу, помогая друг другу и заботясь об общем благе»14.
Противоположную позицию по этому вопросу занимал У. Черчилль. Он выразил сожаление, что парламент в течение нескольких дней вынужден обсуждать «столь неудачный документ». «Когда теплые чувства, которые испытывало наше правительство в течение многих лет, попытались перевести на юридический язык акта парламента, результат оказался плачевным и совершенно неприемлемым»15. Выработанный комитетом по внутри-имперским отношениям «доклад Бальфура», который лег в основу Вестминстерского статута, по словам Черчилля, был составлен поспешно и некомпетентно. Было предложено
образовать объединенный комитет членов обеих палат британского парламента для того, чтобы пересмотреть положения статута: «Неоспоримая правовая компетентность и юридические знания членов палаты лордов внесут конструктивный вклад в выработку этого важнейшего документа»16. Попытка отложить принятие законопроекта на неопределенный срок, вполне отвечала интересам сторонников имперского единства. Но при этом не учитывались ни позиция доминионов, ни объективные предпосылки к утверждению закона.
Черчилля поддержали «твердолобые» — группировка консервативной партии, занимавшая непримиримые позиции по колониальным вопросам, и наиболее консервативное крыло британской прессы. "Morning Post", в частности, писала: «Вряд ли кто-либо всерьез воспримет статут. Его нужно расширить, либо вовсе заменить. В настоящем виде он отражает чисто негативные идеалы»17.
В парламенте все же возобладали голоса более гибких и дальновидных политиков. Л. Эмери поддержал законопроект, обвинив Черчилля в предвзятости. В небольшом историческом отступлении Эмери выделил основные этапы расширения политических прав доминионов: их участие в Лиге наций, самостоятельное подписание международных договоров. «Доминионы не остались на уровне обычных государств, они поднялись до положения имперских наций», — говорил бывший министр, убеждая общественное мнение в том, что права полузависимого члена Британской империи более привлекательны, чем полная автономия и суверенитет. В статуте нет ничего революционного, справедливо заключал Эмери. Он лишь легализует ту практику, которая сложилась в течение десятилетий18.
Большинством голосов Вестминстерский статут был принят английским парламентом и вступил в силу 11 декабря 1931 г. Официально документ называется «Акт от 11 декабря 1931 г. о приведении в действие некоторых резолюций, принятых имперскими конференциями 1926 и 1930 гг.»19. Акт зафиксировал решения имперских конференций по конституционным вопросам и подвел итог многолетней борьбы за расширение политических прав доминионов. Нельзя, однако, рассматривать Вестминстерский статут только как «закон о приведении в действие» резолюций имперских конференций. В этом небольшом по объему законодательном акте сконцентрированы основные положения о правовом статусе доминионов, их взаимоотношениях с метрополией и правовой форме организации Содружества. Положения не являются лишь кратким повторением резолюций конференций, они вводят новые аргументы в обоснование принципов, выработанных в Лондоне в 1926 и 1930 гг.
В преамбуле и двенадцати пунктах этого закона определены основные положения, регламентирующие в дальнейшем взаимоотношения государств в составе Британской империи.
В пространной преамбуле определяется понятие «доминиона» и какие государства могут таковыми считаться; оговариваются отношения стран-участниц Содружества и Короны; устанавливается порядок действия законов после принятия данного Акта. О значении статута говорит его полное название — «Закон 11 декабря 1931 года о приведении в действие некоторых резолюций, принятых Имперскими конференциями 1926 и 1930 гг.»20. «Делегаты Правительств Его Величества в Соединенном Королевстве, Доминионе Канаде, в Австралийском Союзе, в Доминионе Новой Зеландии, в ЮжноАфриканском Союзе, в Свободном Государстве Ирландии и в Ньюфаундленде на Имперских конференциях... согласились сделать декларации и принять резолюции»21 соответствующих конференций.
Далее речь идет о юридическом обосновании Содружества наций; вводится новое юридическое понимание Короля как символа единства империи: «. Корона является символом свободного союза членов Британского Содружества наций и они объединены общей верностью Короне.». Согласно установленным конституционным нормам между государствами Содружества, «изменение законов, касающихся престолонаследия или королевских званий и титулов, требует согласия как Парламентов всех Доминионов, так и Парламента Соединенного Королевства»22. Вместе с тем при перечислении положений, выработанных на имперских конференциях, о Короне как символе союза государств Содружества и указании, что этот союз является «свободным», в преамбуле говорится, что члены Содружества объединены общей верностью Короне. При определении того, что такое «верность Короне» по Вестминстерскому статуту, необходимо учитывать, что для юридического оформления союза Англии и доминионов важен не сам король как глава государства, а его юридическое выражение в качестве символа единства стран Содружества23. Другими словами, верность королю подразумевает верность самой идее Содружества.
Немаловажное место в докладе Комитета по внутриимперским отношениям на конференции 1926 г. занимали вопросы действия законодательства доминионов и его юридической силы в случае противоречий с законодательством Англии. В «докладе лорда Бальфура» предлагалось применять английские законы только с согласия заинтересованного доминиона. Вестминстерский статут в этом отношении четко определил правовое положение доминионов: «отныне действие ни одного закона, принятого Парламентом Соединенного Королевства, не будет распространяться на любой из упомянутых Доминионов как часть права этого Доминиона иначе, как по требованию и с согласия этого Доминиона»24.
В то время как имперская конференция 1926 г. вводила изменение статуса доминиона, исходя из конституционной практики, Вестминстерский статут установил его законом, принятым английским парламентом. Конференция основывалась на «согласии» доминиона на распространение в нем английского закона, и считалось, что «несогласие» должно быть каким-либо образом выражено доминионом25. Статут же установил, что закон, принятый английским парламентом, не может «распространяться на Доминион иначе, как по требованию и с согласия»26 его высшего законодательного органа.
В Вестминстерском статуте вопросам действия законодательства отводится первостепенное значение. Только первый пункт, определяющий, какие части империи считаются доминионами, и последний, в котором устанавливается название документа, не имеют отношения к этому вопросу. В семи пунктах содержатся общие положения о действии законов доминионов и в трех из них — применение этих положений относительно Канады, Австралии и Новой Зеландии.
Второй пункт Акта гласит, что «ни один закон и никакое положение какого-либо закона, принятые Парламентом Доминиона после вступления в силу настоящего закона, не будут признаваться не имеющими силы и недействительными» в случае, если они противоречат английскому праву27. Важным также было положение о том, что парламент Великобритании в будущем не вправе издавать законы для доминионов, и установление, что «правомочия Парламентов Доминионов будут включать правомочия на отмену или изменения любого такого закона, в той мере, в какой они являются частью права Доминиона»28. Статут провозгласил, что «Парламенты Доминионов обладают полными законодательными правомочиями».
Вестминстерский статут решил вопрос о прекращении действия в доминионах некоторых устаревших законов парламента Соединенного Королевства, формально
ограничивавших законодательную деятельность их высших органов власти. Так, были отменены статьи 735 и 736 Закона 1894 г. о торговом мореплавании, в соответствии с которыми английские правовые акты рассматривались, как имеющие высшую юридическую силу; статья 4 Закона о колониальных судах Адмиралтейства 1890 г., согласно которой требовалось одобрение королем правил судопроизводства колониальных судов29.
Обширный седьмой пункт с тремя подпунктами целиком посвящен законодательному порядку в Канаде. Во-первых, по инициативе канадской стороны в закон была внесена специальная оговорка, в соответствии с которой его положения не затрагивали конституционных основ Канады — Акт о Британской Северной Америке. «Ничто в настоящем законе (Вестминстерском статуте — Ю. П.) не должно означать отмены, внесения поправок или изменений законов о Британской Северной Америке 1867-1930 годов»30. Во-вторых, уточняется и расширяется, применительно к Канаде, трактовка второго пункта Статута, о нераспространении английского права на доминионы после принятия данного закона. Отныне это правило применимо к законам, принятым в любой провинции Канады и распространяется на правомочия законодательных органов провинций31. Но при этом предоставляемые законом полномочия, закономерно «ограничиваются вопросами, относящимися к компетенции Парламента Канады или соответственно какого-либо из законодательных органов ее провинций»32. В качестве официальной причины внесения этой специальной оговорки в текст Вестминстерского статута выдвигалось отсутствие разработанной и устраивающей все провинции страны процедуры принятия поправок к конституции33. Таким образом, провозглашая в законодательном порядке государственно-правовой суверенитет доминионов, Вестминстерский статут как «документ компромисса между правящими кругами Англии и доминионов закрепил элементы их формального неравенства, существующие в виде юридических актов»34.
Одиннадцатый пункт Статута установил в законодательном порядке различия в наименованиях доминионов и колоний. В нем подчеркивается, что, несмотря на определения, содержащиеся в более раннем законодательстве, выражение «колония» не должно подразумевать какой-либо доминион или его части (какие-либо провинции, штат, графство)35.
Двенадцатый, последний, пункт вводит название для закона: «Закон 11 декабря 1931 года о приведении в действие некоторых резолюций, принятых Имперскими конференциями 1926 и 1930 гг.» может «именоваться Вестминстерским статутом 1931 года»36.
Правительство Р. Беннета завершило начатую либералами реформу имперского законодательства с целью устранения оставшихся юридических ограничений суверенитета доминионов. Имперская конференция, проходившая в Оттаве с 1 октября по 14 ноября 1930 г., утвердила проект Вестминстерского статута, ставшего законом с 11 декабря 1931 г., в котором нашли свое отражение конституционные изменения, имевшие место в империи со времени окончания Первой мировой войны.
Конференция о действии законодательства в доминионах 1929 г. и имперская конференция 1930 г. санкционировали новое правовое положение доминионов. Статут стал логическим завершением длительного процесса трансформации внутриимперских отношений, борьбы доминионов за равноправие с метрополией в области внешней и внутренней политики.
Члены Британского содружества, признавшие Вестминстерский статут 1931 г., имеют статус государств Содружества (Commonwealth realms), что означает их полную самостоятельность при сохранении за британским монархом поста главы соответствующего
государства. Из 54 членов Содружества статус государств содружества имеют лишь девятнадцать.
Вестминстерский статут не стал революционным решением, он лишь легализовал законодательную практику, сложившуюся в доминионах. Тем не менее, важность этого документа для внутриимперских отношений, учреждения Британского Содружества наций, внешнеполитической активности доминионов сложно недооценивать. Документ стал рубежным в развитии внутриимперских отношений.
