Нормы представительства на выборах в РСФСР в 1920-е гг. : законодательство и практика реализации

М.С. Саламатова*

Нормы представительства на выборах в РСФСР в 1920-е гг.: законодательство и практика реализации**

Аннотация. В массиве советского избирательного законодательства регламентация норм представительства занимала значительное место. Нормы представительства являлись одним из важных и эффективных инструментов, позволявших пришедшим к власти большевикам формировать лояльные им составы советов и съездов. Основным элементом этого механизма, заложенным первой советской Конституцией 1918 г., стало предоставление преимущества в нормах представительства городскому населению перед сельским. Последующее развитие определило еще две категории населения, которым предоставлялись дополнительные преимущества в представительстве на выборах: пролетарские слои населения в городах и национальные меньшинства. Законодательство о нормах представительства характеризовалось нестабильностью на протяжении 1920-х гг. Нормы в городские советы и на съезды подвергались ежегодным корректировкам. Попытки установления единых норм в конституциях и ряде других актов при чрезвычайно разнообразных условиях проживания населения страны были обречены на провал. К середине 1920-х гг. основные параметры норм представительства стабилизировались и в дальнейшем подвергались преимущественно изменениям, связанным с административно-территориальными реформами. Практика реализации норм представительства до 1925 г. обнаруживает исключительное многообразие, нормы устанавливались региональными исполкомами, исходя из местных условий. Начавшийся в середине 1920-х гг. процесс унификации избирательного законодательства и практики его применения затронул и нормы представительства. Созданная в 1925 г. Всероссийская Центральная избирательная комиссия предпринимала энергичные меры по унификации норм представительства, выработке единых правил их установления, утвердив на практике свою монополию на их определение и изменение.

Ретроспективный анализ процесса становления и эволюции советского избирательного законодательства и практики его реализации в 1920-е гг., помимо научного, имеет важное политическое значение, поскольку способствует пониманию электоральных традиций России, механизмов взаимодействия населения с властью. Значимым представляется и научное переосмысление советского электорального опыта как части истории советского государства.

Неравное представительство различных социальных слоев являлось одной из базовых характеристик советской избирательной системы, существовавшей в 1918—1936 гг. Предоставление преимущества в нормах представительства пролетариату стало одним из оснований для критики европейскими либералами и социал-демократами советской избирательной системы. Так, Карл Каутский обвинял основателей советского государства в извращении марксистской теории, ограничении всеобщего и равного избирательного права1. Ленин, защищая преимущества пролетариата перед крестьянским населением в нормах представительства, главным аргументом считал его лучшую организацию: «авангард трудящихся и эксплуатируемых... наилучше объединен крупными предприятиями; ему всего легче выбирать и следить за выбранными»2.

В последующие десятилетия в развитие полемики Ленина и Каутского советские правоведы и историки стремились оправдать целесообраз1 Каутский К. Диктатура пролетариата. От демократии к государственному рабству. Большевизм в тупике. М.: Антидор, 2002. С. 56.

© Саламатова М.С., 2015

* Саламатова Марина Сергеевна — кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Новосибирского государственного университета экономики и управления. [salamatova.m@mail.ru]

** Данная статья подготовлена при поддержке гранта НГУЭУ № 10г/2014 по НИР «Модернизация отечественного законодательства: исторический опыт и перспективы».

ность введения неравного представительства для различных социальных слоев советского общества. Наибольшее внимание изучению норм представительства уделялось советскими правоведами в 1920-е гг.3 Основные доводы в пользу существования неравенства сводились к «принципу социальной справедливости», большей сознательности и лучшей организованности пролетариата4. В исследованиях советских юристов и историков 1960-1980-х гг. неравенство обосновывалось традициями, сложившимися до Октябрьской революции 1917 г., историческим контекстом введения неравных норм представительства5.

Проблемы неравного представительства в советской избирательной системе находят эпизодическое освещение и в современных исследо-ваниях6. Вместе с тем для осмысления советского электорального опыта представляется необходимым комплексное изучение сущностных особенностей советской избирательной системы. В настоящей публикации предпринимается попытка анализа проблем законодательного регулирования и практики реализации норм представительства в Советской России в 1920-е гг.

В массиве советского избирательного законодательства регламентация норм представительства занимала значительное место. Помимо конституций, декретов, избирательных инструкций, положений, определявших нормы представительства в общероссийском масштабе, ВЦИК издавал декреты и постановления, определявшие нормы представительства в отдельных регионах, городах или для конкретных групп населения.

Исходные конституционные нормы представительства, установленные в Конституции РСФСР в 1918 г., предполагали единую норму в городские советы для горожан — 1 депутат на каждую 1 тыс. чел. населения и для крестьян в сельские советы 1 депутат от 100 чел.7 Представительство на съезды в Конституции 1918 г. опреде3 См.: Бродович С.М. Советское избирательное право. Л.: Госиздат, 1925; Стучка П. Учение о государстве пролетариата и крестьянства и его Конституции. М.; Л.: Госиздат, 1926; Гурвич Г. С. Основы советской Конституции. М.; Л.: Госиздат, 1929.

лялось по значительно более сложным правилам. Напомним, что выборы на съезды всех уровней были непрямыми. Волостные съезды избирались из представителей всех сельских советов, из расчета 1 депутат на каждые 10 членов сельсовета. Уездные или районные советы также избирались из депутатов сельсоветов из расчета 1 депутат на 1 тыс. жителей (жители небольших городов избирали по аналогичной норме). На вышестоящие съезды правила установления норм представительства еще более усложнялись, поскольку для горожан и сельских жителей нормы устанавливались в разнородных единицах (для горожан — от числа избирателей, для сельских жителей — от общего числа жителей). На губернские (окружные) съезды горожане избирали по норме 1 депутат от 2 тыс. избирателей, при этом выборы были прямыми. Для сельских жителей выборы на губернские съезды были многостепенными, на них делегировали своих представителей городские советы, волостные или уездные советы, исходя из нормы 1 депутат на 10 тыс. жителей. Преимущество городского населения в нормах представительства сохранялось и на областных съездах8.

Усложненная система норм представительства, с большим количеством исключений, примечаний в Конституции изначально вызывала сложности у работников местных советов, не способствуя их точному соблюдению.

Соотношение норм представительства городского и сельского населения в разных единицах (от горожан — в избирателях, от крестьян — в жителях) сохранилось в советском избирательном законодательстве до 1936 г. Соответственно преимущество горожан было не пятикратным, а значительно меньшим. Вычисление точного соотношения преимущества между городскими и сельскими избирателями представляло сложность даже для сотрудников НКВД, занимавшихся в то время организацией выборов в стране. В записке заместителя наркома внутренних дел 1924 г. отмечалось, что «для выяснения существующего неравенства между представительством городских и сельских советов необходимо установить, что в сельских местностях достигшие избирательного возраста по отношению ко всему населению составляют приблизительно 50 %, а в городах — 60 %»9. По подсчетам НКВД, реальное неравенство крестьян и горожан на губернских и уездных съездах в 1924 г. составляло 2,5 раза10.

Законодательное регулирование норм представительства в начальный период существования советской власти отличалось исключительной нестабильностью. Нормы, установленные в Конституции 1918 г., многократно менялись Постанов-

Там же.

лениями ВЦИК и принимаемыми положениями

Нормы представительства в городские советы многократно менялись в общероссийских актах 1920-х гг. Уже в первом положении о городских советах, принятом в 1922 г., нормы представительства были откорректированы по типам городов (губернских, уездных и заштатных городах и поселках городского типа). Общая норма представительства в городах с населением свыше 10000 чел. была повышена по сравнению с Конституцией — 1 депутат от 200 избирателей12.

Объявленная в 1924 г. политика «оживления советов», предполагала создание советов во всех городах, придание им черт реальных органов местного самоуправления, что привело к еще более существенному пересмотру норм представительства, а также функций горсоветов. Положение о городских советах от 24.10.1925 г. устанавливало нормы представительства в зависимости от численности населения в городе или поселке, существенно повысив нормы представительства, установленные Положением о горсоветах 1922 г. Так, в Положении 1925 г. в поселке или городе с численностью населения до 1000 чел. 1 депутат избирался от 15 избирателей; от 1000 до 3000 жителей — 1 депутат от 20 избирателей. В крупных городах норма представительства была существенно ниже, в городах с численностью населения от 50000 до 100000 чел. населения избирался

Причиной неустойчивости конституционных норм представительства в городские советы в

Постоянному пересмотру в общероссийском законодательстве подвергались и нормы представительства на различные уровни съездов советов. Первые изменения норм представительства на съезды началось уже 1919 г. В Постановлении VII Всероссийского съезда советов «О съездах советов» были внесены коррективы в нормы представительства, установленные Конституцией 1918 г. На волостные съезды устанавливалось представительство всех советов, имевшихся на территории волости, из расчета 1 депутат на 100 жителей. В Положении о волостных съездах советов 1922 г. вновь вернулись к конституционной норме представительства, изменив единицу исчисления представительства (1 депутат на каждые 10 членов сельсовета)15. В Положении о волостных съездах 1924 г. изменилась единица измерения и норма в сторону уменьшения представительства (1 депутат от 300 жителей)16.

Нормы представительства на уездные съезды начали меняться в 1919 г. Так, если норма от сельских советов осталась прежней — 1 депутат на 1 тыс. жителей, то жители рабочих поселков и небольших городов были выделены в отдельную категорию и получили значительное преимущество перед крестьянами, делегируя от советов городов и фабрично-заводских поселков 1 депутата от 200 избирателей17.

Положение об уездных съездах 1922 г. еще более увеличивало преимущество в представительстве городских жителей, установленное Конституцией и Постановлением VII Всероссийского

съезда советов. От сельских советов на уездный съезд устанавливалась норма представительства 1 депутат на 2000 жителей, а от городских советов — 1 от 200 избирателей (преимущество составляло не менее 5 раз)18. В 1924 г. нормы представительства вновь изменили. Положение об уездных съездах советов, принятое 2-й сессией ВЦИК XI созыва 16.10.1924 г., сохраняло норму представительства для сельских советов, установленную аналогичным Положением 1922 г. (1 депутат на 2000 жителей). Но при этом Положение 1924 г. устраняло значительное преимущество горожан перед крестьянами на уездных советах, уравнивая их в нормах представительства19.

В меньшей степени претерпели изменения нормы представительства на губернские съезды. Постановлением VII Всероссийского съезда советов «О съездах советов» сохранялась конституционная норма — от волостных съездов 1 депутат на 10 тыс. жителей, от советов городов и фабрично-заводских поселков — 1 депутат от 2 тыс. избира-телей20. Положение о губернских съездах советов 1922 г. также в основном сохранило нормы представительства, предусмотренные Конституцией и Постановлением VII Всероссийского съезда советов. Для горожан представительство на губернских съездах было двухстепенным (от городских и поселковых советов) по норме 1 депутат от 2 тыс. избирателей. Для крестьян — четырехстепен-ным (от уездных съездов), по норме 1 депутат на 10 тыс. жителей21.

В Конституции РСФСР 1925 г. нормы представительства на съезды были приведены в соответствие с новым административно-территориальным делением страны. Общее соотношение между представительством сельского и городского населения на съезды было сохранено из первой советской Конституции22.

Во второй половине 1920-х гг. происходит стабилизация норм представительства в советы и на съезды в советском избирательном законодательстве. Общероссийские нормы представительства, установленные в положениях 1924—1925 гг. и в

лением XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 //

Собрание узаконений РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.

Конституции РСФСР 1925 г., просуществовали в неизменном виде до конца 1920-х гг. Декретами и постановлениями ВЦИК менялись лишь нормы представительства для отдельных регионов или городов.

Практика реализации норм представительства на выборах в советы и на съезды существенно отличалась в первой и второй половине 1920-х гг. В первой половине 1920-х гг. этот процесс был хаотичным, губернские и местные исполкомы самостоятельно устанавливали нормы представительства, нарушая общероссийские нормы. Начиная с избирательной кампании 1925 г. центральные советские органы начали унифицировать не только законодательство, но и практику их реализации, закрепив за собой монопольное право их изменения.

Разнородность норм представительства в первой половине 1920-х гг. зафиксировали представители НКВД и ВЦИК, занимавшиеся в то время организацией избирательных кампаний в стране. Так, при обследовании выборов в 1924 г. в 46 волостях, проведенном сотрудниками организационного отдела ВЦИК, выяснилось, что лишь в 4 волостях соблюдались нормы представительства в сельские советы, установленные законодательством (1 депутат от 100 жителей). В 4 волостях избирали 1 депутата от 50 жителей, в 7 волостях — от 200, в 2 волостях от 250, в остальных от 300 жителей. Причины понижения или повышения норм представительства в сельские советы не были определены, сотрудники ВЦИК лишь констатировали, что «нормы устанавливаются по личному усмотрению председателей волостных или уездных исполкомов»23.

Не менее разнообразными были нормы представительства в городские советыв первой половине 1920-х гг. Устанавливались эти нормы губернскими исполкомами, исходя из местных условий, предоставляя преимущество в представительстве различным слоям населения, чаще всего рабочим предприятий и красноармейцам. Так, по данным НКВД, в 1920 г. конституционная норма представительства на выборах в городские советы выдерживалась только в Астрахани — 1 депутат от 1 тыс. жителей. В Туле избирали по норме 1 депутат от 250 избирателей, в Нижнем Новгороде — 1 от 300 избирателей, в Петрограде — 1 от 400, в Вологде — 1 от 500, в Самаре и Тюмени — 1 от 100, Орле, Казани — 1 от 50 избирателей24.

Кроме того, большинство городов устанавливали отдельные нормы для различных групп городского населения25. Наиболее дифференцированными по различным социальным группам были нормы представительства в Ставрополе и

г. Камне Новониколаевской губернии. В Ставрополе наибольшим преимуществом пользовались красноармейцы, они избирали по норме 1 депутат от 100 избирателей, члены профсоюзов и рабочие предприятий по норме 1 депутат от 200 избирателей, окраины города избирали по норме 1 депутат от 1 тыс. избирателей26. В Камне для членов профсоюзов и красноармейцев устанавливалось двадцатикратное преимущество в норме представительства перед крестьянским населением города. Пролетарские слои населения избирали по норме 1 депутат от 50 избирателей, а от крестьянского населения города — 1 депутат от 1 тыс. избирателей27.

Аналогичная ситуация наблюдалась и на выборах 1922, 1923 и 1924 гг. НКВД сообщал, что на выборах в городские советы в 1922 г. только в 4 городах нормы представительства соответствовали положению о городских советах 1922 г. (1 депутат от 200 избирателей) — Уфе, Барнауле, Самаре и Сарапуле Саратовской области28.

Значительное преимущество в нормах представительства устанавливались преимущественно в тех городах, где существовали проблемы с численностью рабочего населения. Для формирования необходимых большевикам лояльных составов советов предоставлялись значительные преференции пролетариату. В приведенных примерах с большим перевесом норм для рабочих и красноармейцев имелись проблемы с рабочим населением. Так, в выборах 1922 г. в Ставрополе участвовало 14871 чел. от профсоюзов, 1000 — от красноармейских частей, 18700 — от окраин городов29. Очевидно, что при единой норме представительства от всех слоев большинство депутатов в Ставрополе были бы избраны от «мещанского и полукрестьянского населения» города, степень его лояльности к правящей партии была, как правило, невысокой. Аналогичные проблемы были и в других городах.

Предоставление преимущества в нормах красноармейцам и рабочим было мерой сознательной и превентивной, местные исполкомы были нацелены в ходе выборов на победу правящей партии, и предоставление преимущества в представительстве являлось одной из мер по обеспечению необходимых большевикам составов советов30.

Еще более сложной и запутанной выглядела ситуация с нормами представительства на съезды

в России ХК-ХХ веков: провинциальный аспект: материалы Всерос. науч.-практ. конф. Орехово-Зуево: МГОГИ,

советов всех уровней. Так, нарком внутренних дел А.Г. Белобородов в апреле 1924 г. в записке, представленной в ЦК РКП(б) выражал обеспокоенность относительно соотношения норм представительства городского и сельского населения на съездах различного уровня. По подсчетам представленным наркомом внутренних дел, на уездных съездах преимущество горожан выглядело незначительным (4,4 %), а на губернских было двукратным31.

Помимо проблем с соотношением представительства городского и крестьянского населения на съездах, нормы представительства, установленные различными губернскими исполкомами, существенно отличались. В записке, составленной сотрудниками НКВД и направленной в ЦК РКП(б) в июле 1924 г., отмечалась значительная разница в нормах представительства в различных губерниях. Так, на 1 делегата волостного съезда в Вотской автономной области приходилось 673 жителя, в Иваново-Вознесенской губернии — 258, в Нижегородской — 445, Новгородской — 209, Саратовской — 579 жителей32.

Нормы представительства на уездные съезды, по данным НКВД, также существенно варьировались по различным губерниям. По имевшимся данным у статистического отдела НКВД по 104 уездам в 1921 г., только в 46 соблюдалась конституционная норма представительства, в 23 уездах была значительно понижена (1 депутат от 800 жителей), и в 35 уездах значительно повышена (1 депутат от более 1500 жителей). Нормы представительства на уездные съезды напрямую зависели от численности населения в уездах33.

Эти данные не могли не вызвать беспокойства высшего партийного руководства, ставя под сомнение не только пролетарскую суть государства, но и управляемость местными исполкомами.

Первые попытки унифицировать нормы представительства предпринял организационный отдел ВЦИК в 1924 г. после начала передачи дел по руководству избирательными кампаниями от НКВД34. Однако полномасштабная кампания по унификации норм представительства началась только с осени 1925 г. — момента создания Всероссийской Центральной избирательной комиссии. Эта кампания отражала общую тенденцию к унификации и централизации избирательных норм, одновременно устанавливалось единообразное толкование избирательных норм, вырабатывались единые формы избирательной отчетности и сроки проведения выборов.

Запросы, поступавшие от губернских исполкомов в Центральную избирательную комиссию по поводу определения норм представительства, составляли одну из самых многочисленных групп (во второй половине 1920-х гг. более трети запросов). Причины, по которым региональные исполкомы обращались с просьбой изменить нормы представительства, сводились к нескольким обстоятельствам. Большинство запросов обуславливалось низкой плотностью населения и особенностями быта ряда национальных меньшинств. Архангельская, Мурманская, СевероДвинская губернии, Карельская АССР, Сибирский край, Дальний Восток — регионы с малочисленным населением, просили о значительном повышении нормы представительства в советы и на съезды35. В ряде национальных республик, помимо низкой плотности населения, специфичными были и условия проживания народностей или национальных меньшинств. Такими причинами обосновывали свои просьбы об изменении норм представительства исполкомы Чувашской, Якутской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Казакской АССР, Коми, Ойротской, Калмыцкой, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской автономных областей и других национальных об-разований36.

ВЦИК и Центризбирком, стремясь повысить уровень активности населения окраин, национальных республик и областей, охотно удовлетворял их просьбы, значительно повышая нормы представительства. Эта же позиция отражена и в законодательных актах 1926—1929 гг., посвященных установлению норм представительства в различных регионах37.

Помимо повышения норм представительства для национальных и малонаселенных окраинных регионов, существовали и иные причины изменения норм представительства на выборах. Губернские исполкомы чаще всего обращались с просьбами изменить соотношение сельского и городского населения в пользу последнего, а в городах — в пользу рабочих и красноармейцев (так на-зывемые организованные слои населения). Так, в запросе Калужского губернского исполкома от 26.12.1926 г. сообщалось, что «неорганизованное население города представляет самую крупную группу избирателей и при низкой ее активности (21,7 %) посылают в горсовет 142 депутата, тогда

как члены профсоюзов при значительно большей активности в выборах (59,8 %) посылают только 139 депутатов»38. Председатель Калужского губернского исполкома выражал обеспокоенность относительно будущего состава горсовета при сохранении имевшихся норм представительства и сомневался в возможности «укрепления пролетарского состава в городских советах». Решение представлялось простым: «выборы депутатов от организованного населения производить от общей численности, а от неорганизованного — лишь от количества присутствующих на избирательных собраниях»39.

Аналогичные запросы поступали и из других городов, особенно эта проблема была актуальной для городов, где преобладало непролетарское население, в города Углич и Новгород выезжали сотрудники ВЦИК разбираться с ситуацией по нормам представительства и низкой явкой населения на выборы40. Региональные исполкомы просили узаконить сложившуюся практику первой половины 1920-х гг. на выборах в городские советы, предоставив преимущество членам профсоюзов, рабочим, красноармейцам перед непролетарским населением городов (как показано выше, в начале 1920-х гг. во многих городах подобная практика была весьма распространенной).

Позиция Центризбиркома в отношении норм представительства была весьма прагматичной, если политическая ситуация в определенной местности позволяла, то комиссия выдерживала линию на унификацию норм представительства на выборах. В случае угрозы избрания в советы непролетарских слоев, Центризбирком утверждал повышенные нормы для рабочих в советы. При всех рассмотренных сложностях урегулирования норм представительства в кампанию 1926/27 гг. стало очевидным, что процесс определения и изменения норм представительства из стихийного превратился в подконтрольный Всероссийской Центральной избирательной комиссии и ВЦИК. Были выработаны единые подходы к определению норм в различных регионах и правила установления исключения из них.

В целом в массиве советского избирательного законодательства регламентация норм представительства на выборах в советы и на съезды занимала значительное место. Нормы представительства являлись одним из важных и эффективных инструментов, позволявших пришедшим к власти большевикам формировать лояльные им составы советов и съездов. Основным элементом этого механизма, заложенным первой советской Конституцией 1918 г., стало предоставление пре38 ГАРФ. Ф.Р-1235. Оп. 104. Д. 13. Л. 108.

имущества в нормах представительства городскому населению перед сельским. Последующее развитие законодательства о нормах представительства обозначило еще две категории населеБиблиография:

ния, которым большевики предоставляли дополнительные преимущества в представительстве на выборах — пролетарские слои населения в городах и национальные меньшинства.

References (transliteration):

Материал поступил в редакцию 25 октября 2014 г.

Norms of representation in the elections in the RSFSR in 1920s: legislation and implementation practice

SALAMATOVA, Marina Sergeevna — PhD in History, Associate Professor of the Department of Theory and History

of the Novosibirsk State University of Economics and Management.

[salamatova.m@mail.ru]

Review. Regulation of representation norms held an important place within the mass of the Soviet election legislation. The norms for representation were among the most important and efficient instruments, allowing the Bolsheviks, who came to power, to form loyal Soviets and Gatherings. The main element of this mechanism, which was provided for by the first Soviet Constitution of 1918 was provision for a privilege for a city population, compared

to rural population. The further development defined two more categories of privileged representation groups in election, which were the proletarians in the city and national minorities. The legislation on representation norms was characterized with the lack of stability throughout 1920s. The norms of representation in the City Soviets and Gatherings were corrected annually. The attempts to establish uniform norms in Constitutions and other acts were doomed to fail due to extremely various living situations in the USSR. By mid-1920s the main parameters for the representation norms were stabilized and they were later mostly changed due to administrative territorial reforms. The practice of implementation of representation norms till 1925 shows extreme variety, the norms were established by regional Executive Committees based upon the local conditions. The process of unification of the election legislation and practice of its application, which has started in 1920s has influenced the norms on representation. The All-Russian Central Election Committee, which was formed in 1925, took energetic steps towards unification of the representation norms, development of uniform rules for their formation, having approved in practice its monopoly for changes and amendments in it.