Из опыта военно-полицейского управления в Российской империи

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Из опыта военно-полицейского управления в Российской империи

Р.З. Амиров*

The actual article deals with the Governorate General institution in Russian Empire in the quality of one of the base elements of the provost ministry system. It is considered with the historical juristic analysis of the provost ministry system in Russian Empire in XVIII-XIX centuries.

o> о о сч

о о о

о я с о m ф

VO >5

Одним из основных элементов системы военно-полицейского управления в Российской империи являлся институт генерал-губернаторства. Его характерной чертой был обязательный военный компонент, что нашло отражение в самом названии данной должности. Как отмечает Л.М. Лысенко, за весь период существования данного института только 18 генерал-губернаторов имели гражданский чин, (главным образом, это были наместники Екатерининского времени), что составляет 9% от их общего числа1, подавляющее большинство составляли высокопоставленные военные чины.

Военизированные императивы были связаны с особенностями задач, возложенных на генерал-губернаторов. Если в XVIII в. они непосредственно участвовали в расширении пределов Российской империи, то уже в первой половине XIX в. главной функцией становится удержание (усмирение) национальных окраин в составе империи. Место и роль генерал-губернаторов в системе власти впервые были законодательно обозначены при Екатерине II в «Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г.2 Были определены цели, задачи и обязанности генерал-губернатора (главным образом контроль и надзор за исполнением чиновниками и учреждениями имперских законов). Глава IV «О должности государева наместника» закрепляла: «Должность государева наместника или генерал-губернатора есть следующая: строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей об исполнении законов

и определенного их звания и должностей...». Оговаривалось, что «если наместничество пограничное ... берет надлежащие меры военные. В крепостях наместничества его коменданты, гарнизоны и армейские полки, или караулы... находятся в точной команде государева наместника...» (ст.ст. 89—90). Таким образом, в чрезвычайных ситуациях на генерал-губернатора пограничных губерний возлагались и военные функции.

В результате реформ 1775—1785 гг. в большинстве регионов установилась трех-звенная система управления: центральное правительство — наместник — губернатор. Это был единственный период в истории России, когда должность генерал-губернатора носила всеобщий характер и была опорой самодержавного режима на местах.

Несмотря на то, что институт генерал-губернаторства был упразднен указом Павла I от 22 декабря 1796 г.3, это не означало полного отказа от военных методов управления. В «окраинные» губернии, где обстановка характеризовалась нестабильностью, либо велись боевые действия назначались военные губернаторы. Кроме того, институт военных губернаторов был учрежден и в обеих столицах, ввиду их особого статуса4.

Александр I восстановил генерал-губернаторство в 8 окраинах, в остальных сохранил военных губернаторов. В Центральной России было создано 5 генерал-губернаторств5. Главнокомандующие в Москве и Санкт-Петербурге стали именоваться военными генерал-губернаторами6. Если при Павле I военные и гражданские функДоцент кафедры теории государства и права Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

ции распределялись между гражданскими и военными губернаторами, то Александр I создает новую систему управления, где отдельные гражданские губернаторы поступают в подчинение военным губернаторам. Так, херсонский военный губернатор управлял гражданской частью в Херсонской и Таврической губерниях, киевский военный губернатор — в Подольской и Волынской губерниях. Гражданские губернаторы играли второстепенную роль7.

Военизированный аспект губернаторской власти усиливается в период правления Николая I. Учреждается институт военного генерал-губернаторства для управления национальными окраинами, фактически находящимися на военном положении. По мнению Л.М. Лысенко, со второй половины XIX в. в деятельности генерал-губернаторов начинает превалировать не столько военная, сколько полицейская функция — борьба с революционным движением, в том числе националистического и сепаратистского толка, на окраинах империи, а также в столицах и центральных регионах8. Однако следует учитывать, что осуществление данной функции было невозможно без привлечения вооруженных сил, что предполагало сохранение военизированных начал деятельности генерал-губернаторов.

В Наказе губернаторам 1837 г. был наиболее четко определен статус генерал-губернатора в системе государственного управления9. «Генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка, ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных для предупреждения... всего несообразного с видами верховного Правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя императора облеченному» (ст.210); «Генерал-губернатор облечен от Верховной власти особым доверием...» (ст.232). В соответствии с Инструкцией от 29 мая 1853 г.10 в случае беспорядков, генерал-губернатор должен был принять «меры к восстановлению спокойствия, так и к отражению всяких причин возобновления сих беспорядков». Генерал-губернатор выступал в качестве промежуточной инстанции между губернскими учреждениями и министерствами, его особый статус определялся личным доверием императора. На генерал-губернатора возлагались функции политического надзора и политического руководства местной администрацией11. Генерал-губернаторы являлись «главными блюстителями неприкосновенности верховных

прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений правительства»12.

Как отмечает Н.П. Ерошкин, несмотря на то, что институт генерал-губернаторства противоречил министерской отраслевой системе управления и установившейся со второй четверти XIX в. системе бюрократического централизма, генерал-губернаторства, и входившие в их состав губернии, возрастали в количественном отношении13. Это нашло отражение в возрастании военного компонента в системе государственного управления в правление Николая I. Таким образом, параллельно с двухзвен-ной системой управления (правительство (МВД) — губернатор) в империи существовала и трехзвенная система (император — генерал-губернатор — губернатор).

В Москве и Санкт-Петербурге управление осуществляли военные генерал-губернаторы, градоначальники городов центрального подчинения (Одессы и Феодосии) получают должность военного губернатора. Все «внутренние» генерал-губернаторства были ликвидированы. В то же время, на окраинах Российской империи этот институт сохранялся и развивался.

В правление Александра II происходит некоторое ослабление чрезвычайных мер в системе государственного управления. Продолжился процесс по упразднению ряда генерал-губернаторств, теперь уже на окраинах империи (1856 г. — Харьковское и Витебское, 1866 г. — Петербургское, 1874 г. — Новороссийское и Бессарабское). В 1876 г. ликвидируется Прибалтийское генерал-губернаторство. Как отмечает А.А. Камзолова, к середине 1870 г. Северо-Западный край (Виленская, Ковен-ская, Гродненская, Минская губернии) уже не считался правительственными «верхами» «проблемным» регионом, требовавшим неусыпного внимания и чрезвычайных мер. С отменой в крае военного положения пе-ресматриваивается и система военно-полицейского управления («система Муравьева»), сосредоточение в руках виленского генерал-губернатора гражданской и военной власти все более утрачивало практическую значимость (однако «система Муравьева», доказавшая свою эффективность в 18631864 гг., продолжала действовать еще не одно десятилетие, и вопрос о полном отказе от нее никогда не ставился)14.

В то же время, в условиях возникновения и усиления внутренних угроз безопасности, прежде всего, социального характера (крестьянские волнения, революо> о о

о о о

о я с о т ф VO >5

о о о

о я с о т ф

VO >s о

ционное, национально-освободительное движение) правительство было вынуждено прибегать к восстановлению военизированных элементов в системе государственного управления. В частности, ряд министров во главе с председателем Государственного Совета Ф.А. Орловым вносились предложения о повсеместном учреждении генерал-губернаторства в период проведения крестьянской реформы, как мера, направленная на подавление возможных волнений среди крестьянства, что однако не нашло поддержки у губернаторов. Однако по мнению министра внутренних дел С.С. Ланского, это могло вызвать дополнительные затруднения вследствие возникновения двойственности в государственном управлении, «а по крестьянскому вопросу это учреждение окажется слишком слабым для предупреждения беспокойств и волнений»15. Дворянство не желало «испытывать на себе деспотическую и произвольную власть ни военных генералов в качестве генерал-губернаторов, ни офицеров в качестве уездных начальников»16.

Развернувшееся в Северо-Западном крае в начале 1861 г. так называемое ма-нифестационное движение заставило власти разработать меры для подавления политических беспорядков. На основании правил, высочайше утвержденных 5 августа 1861 г., начальнику Северо-Западного края было предоставлено право объявлять военное положение, не испрашивая на это высочайшего разрешения. В местностях, объявленных на военном положении, генерал-губернатор мог по своему усмотрению отстранять от должностей чиновников всех ведомств, предавать суду служащих полиции, назначать военных начальников, утверждать приговоры военных судов и отдавать распоряжение о приведении их в исполнение17. Именной указ 31 августа 1861г. конкретизировал этот последний пункт: генерал-губернатору разрешалось производить суд по Полевому уголовному уложению, конфирмовать и приводить приговоры в исполнение в течение 24 часов18. В связи с необходимостью обеспечения безопасности на западных окраинах империи именным указом от 6 июля 1862 г. были созданы первые военные округа: Варшавский, Виленский и Киевский («Положение о военных округах» было утверждено только в августе 1864 г.). Генерал-губернатор назначался командующим войсками

военного округа с правами и обязанностями командира отдельного корпуса в мирное время. В состав военных округов вошли расположенные там полевые войска и регулярные части19. Таким образом, в лице генерал-губернатора сосредотачивалась вся высшая военная и гражданская власть. Как отмечал П.А. Зайончковский, командующие войсками военных округов назначались по высочайшему усмотрению, поэтому они «чувствовали себя в некоторой степени независимыми от военного министерства. Эта независимость особенно усиливалась, когда командующий войсками округа являлся одновременно с этим генерал-губернатором»20.

После введения военного положения манифестационное движение прекратилось, однако уже в 1863 г. в Царстве Польском вспыхнуло вооруженное восстание, распространившееся и на Западный край. Для его подавления, Александр II рескриптом от 14 января 1863 г. наделил ви-ленского военного генерал-губернатора В.И. Назимова чрезвычайными полномочиями и властью командира отдельного корпуса в военное время. Генерал-губернатор получил право предавать военно-полевому суду лиц, захваченных с оружием в руках, и немедленно приводить в исполнение приговоры судов после их конфирмации военными губернаторами, начальниками дивизий или начальниками военных отрядов. Также он имел право учреждать особые военно-судные комиссии, приговоры которых представлялись на его окончательное утверждение. Помимо этих прав, рескрипт предоставлял генерал-губернатору самые неопределенные полномочия принимать все те чрезвычайные меры, которые он признает необходимым для сохранения спокойствия в крае21. Кроме того, на основании специальных постановлений виленскому генерал-губернатору предоставлялись следующие права:

наложения секвестра, высочайше утвержденные 15 марта 1863 г.)24;

Инструкция виленского генерал-губернатора 24 мая 1863 г. предписывала главным начальникам войск по соглашению с начальниками губерний назначить в каждый уезд своего военного начальника преимущественно из числа штаб-офицеров, командующих в той местности войсками. Военно-уездным начальникам были подчинены не только все войска, расположенные на территории их уезда, но гражданские власти, в том числе чины полиции, лесничие и лесная стража. Они были наделены следующими полномочиями:

В сентябре 1863 г. была также введена должность военных становых начальников. Военно-уездным начальникам предписывалось разделить каждый уезд на несколько участков — станов, подчинив их благонадежным офицерам. Таким образом, была сформирована централизованная система военно-полицейского управления. На местах войска, полиция и сельские караулы находились в распоряжении становых военных начальников, подчинявшихся военным начальникам уездов, а последние, в свою очередь, были под

началом военных губернаторов, отчитывавшихся непосредственно перед генерал-губернатором.

Исходя из характера возникших угроз внутренней безопасности империи на территории края, можно согласиться с мнением А.А. Камзоловой, что окончательное подавление вооруженного восстания и очищение края от всех повстанческих отрядов могло быть обеспечено только посредством военно-полицейского управления27. Применение данной системы управления позволило за короткий срок «усмирить» край. В то же время, по признанию самого генерал-губернатора Муравьева, безопасность в крае невозможно было обеспечить только карательными средствами. «Дело заключалось не в одних только строгих наказаниях... но в совокупности всех принятых мер». «Система Муравьева» характеризовалась сочетанием как военно-полицейских (введение военного положения, наделение чрезвычайной властью генерал-губернатора, организация военно-полицейского управления), так и политических методов («выживательная» политика в отношении местного польского дворянства и опора на крестьянство, как наиболее лояльный правительству социальный слой). Хотя ее эффективность оценивалась неоднозначно, военно-полицейское управление сохранялось и в более поздний период. Так, генерал-губернатором Кауфманом, 26 августа 1866 г. было направленно отношение минскому, витебскому и мо-гилевскому губернаторам. Им предлагалось сохранить в освобожденных от военного положения местностях уездах жандармские команды и военно-судные комиссии.

В 1879 г. были образованы временные генерал-губернаторства в Петербурге, Харькове и Одессе. Эта мера была связана с нарастанием революционного движения. Генерал-губернаторам было поручено гражданское управление аналогично порядку управления главнокомандующим губерниями и областями, объявленными на военном положении. Однако временные генерал-губернаторства вскоре были ликвидированы (в 1882 г. — Харьковское генерал-губернаторство, в 1889 г. — Одесское генерал-губернаторство).

Среди генерал-губернаторов особым статусом выделялись наместники Кавказа. С учреждением в 1785 г. Кавказского наместничества, его возглавил гражданский

о> о о

о о о

о я с о т ф vo

о о о

о я с о т ф VO >s о

губернатор Алексеев. Однако, как отмечает Д. Саблин, авторитет гражданского чиновника среди кавказских правителей, казачества и войск бы невысокий, в связи с чем, обязанности наместника были возложены на главнокомандующего войсками на Кавказе28. Наместник был наделен министерскими полномочиями, распоряжения правительства на территории Закавказья вступали в силу только по согласованию с ним29. Высочайшим указом от 28 апреля 1877 г. главнокомандующему Кавказской армией было предоставлено право объявлять на военном положении отдельные местности Кавказского наместничества в связи с военными обстоятельствами «по мере надобности»30. Со стабилизацией ситуации в крае, в 1882 г. Кавказское наместничество было упразднено, однако в связи с ростом социальной напряженности накануне первой русской революции вновь восстановлено.

Некоторыми особенностями отличался институт генерал-губернаторства в Великом Княжестве Финляндском, что было связано с формальным статусом автономии. Государственное управление осуществлялось Императорским Финляндским Сенатом под председательством генерал-губернатора (в соответствии со ст. 2 Основных законов Особыми установлениями на основании особого законодательства). Конституцией Финляндии права и полномочия генерал-губернатора были существенно ограничены. По мнению В.Ивановского, положение его в крае, было менее самостоятельно, нежели положение других генерал-губернаторов, что обусловливается совершенно особенным, не только административным, но и политическим устройством Финляндии31. Аналогичным статусом обладал наместник в Польше. Однако после подавления восстания 1831 г. его полномочия существенно возросли, что было вызвано, в первую очередь, угрозами внутренней безопасности империи.

Определенной спецификой обладала система военно-администратвного управления присоединенными территориями в Средней Азии, сложившаяся к середине 60-х гг. XIX в. В структуру Военного министерства входила Азиатская часть Главного штаба. К ее ведению относились вопросы военно-политических отношений со странами Среднего Востока, а с принятием положения о Военном министерстве 1867 г., также вопросы военно-административного и военно-народного управления. С образованием в 1867 г. Туркестанского генерал-губернаторства управление краем было целиком сосредоточено в ведении Военного министерства. Оно осуществляло значительную законотворческую работу, направленную на создание и совершенствование нормативно-правовой базы по управлению краем. Туркестанский генерал-губернатор, одновременно являвшийся командующим войсками военного округа и руководивший состоявшим при нем Советом военных губернаторов областей, фактически являлся полновластным правителем на территориях Ферганской, Семиреченской и Сыр-Дарьинской областей, имея практически неограниченные возможности для применения различных мер исключительного характера. Многочисленные функции по управлению краем, возложенные на Военное министерство, впоследствии были ограничены только административно-полицейским управлением, остальные отрасли управления были переданы гражданским властям. За военными сохранялись должности генерал-губернатора и военных губернаторов областей. Оценивая роль военно-полицейского (военно-административного) управления в среднеазиатском регионе, В.В. Корнеев приходит к выводу, что, во-первых, «в Средней Азии экономические преобразования стали возможны ... благодаря поддержке военно-административного аппарата, в целом Российской Армии». Во-вторых, действие военно-политического фактора было обусловлено необходимостью создания системы безопасности и геополитической стабильности в регионе. Вместе с присоединением ряда территорий к российскому государству прекращались межэтнические конфликты, подавлялись сепаратистские движения, улаживались межгосударственные отношения32.

В отдаленных Иркутском и Приамурском генерал-губернаторствах, генерал-губернаторам предоставлялось право введения новых налогов. Сибирские генерал-губернаторы также осуществляли политический надзор за ссыльными33.

В последней трети XIX в. в связи с нарастанием революционного движения и резким всплеском террористической деятельности генерал-губернаторы получают дополнительные полномочия. Для восстановления порядка и спокойствия генерал-губернаторам было дано право

употреблять все средства, какие они найдут для этого нужными: заключать под стражу лиц всякого звания, высылать из края административным путем, налагать административные взыскания на представителей печатного слова и других лиц, приостанавливать издания за «вредное направление».

Чрезвычайные полномочия генерал-губернаторов были расширены с принятием Положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. Положением регламентировались два вида охраны: усиленная и чрезвычайная. Усиленная охрана применялась в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц. Чрезвычайная охрана устанавливалась, «когда такими посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное состояние». Право введения усиленной охраны в какой-либо местности принадлежало генерал-губернаторам, с утверждением министром внутренних дел, и главе МВД, который немедленно доносил об этом сенату для опубликования и через комитет министров сообщал императору для утверждения. Чрезвычайная охрана вводилась только по представлению министра внутренних дел с последующим рассмотрением комитетом министров и утверждением императором. Усиленная охрана устанавливалась на год, чрезвычайная — на шесть месяцев. Министру внутренних дел предоставлялось право по истечении данных сроков ходатайствовать перед комитетом министров о продлении действия усиленной либо чрезвычайной охраны.

В местности, где объявлялась усиленная охрана генерал-губернаторам предоставлялось право:

• издавать в предупреждение нарушения общественного порядка и государственной безопасности различные постановления, разрешать в административном порядке дела о нарушениях таких постановлений и подвергать нарушителей взысканиям не свыше 3-х месяцев ареста или 500 рублей штрафа;

• воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания;

• давать распоряжения о закрытии торговых и промышленных заведений как

срочно, так и на все время усиленной охраны;

• воспрещать отдельным лицам пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны34. При введении чрезвычайной охраны

генерал-губернаторы назначались на должность главноначальствующего, наделенного следующими правами:

• подчинять отдельные местности вверенного ему края управлению особых лиц;

• учреждать военно-полицейские команды;

• передавать военному суду как отдельные дела, так и несколько дел одним общим распоряжением;

• налагать секвестр (запрет на пользование) на недвижимое и арест на движимое имущество;

• подвергать в административном порядке аресту, тюремному заключению в крепости до трех месяцев и штрафам до 3000 рублей за неисполнение изданных главноначальствующим постановлений, а также за все проступки, перечень которых будет изъят из ведения судов и о них будет заранее объявлено;

• отстранять от должности на все время чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях (за исключением лиц первых трех классов);

• разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений, устранять отдельные вопросы из обсуждения этих собраний;

• приостанавливать периодические издания и закрывать учебные заведения на срок не более месяца35.

Данные чрезвычайные полномочия генерал-губернаторов действовали до февраля 1917 г., в связи с тем, что Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» принятое на три года как чрезвычайная мера по истечении срока постоянно продлялось в условиях подъема революционного движения36. По мнению Л.М. Лысенко, генерал-губернаторская власть, наряду с полицией и жандармерией, становится главным заслоном на пути радикальных политических и национальных сил, стремившихся к свержению самодержавия и

выходу из империи

о> о о сч

о о о о.

с[ со

о я с о т ф ю

I IО ф

Таким образом, институт генерал-губернаторства представлял собой сильную и самостоятельную власть в отдельных регионах государства. Он являлся важным и эффективным элементом системы обеспечения внутренней безопасности Российской империи, чему во многом способствовало сосредоточение в одних руках гражданской и военной власти, нераздельность военной, полицейской и гражданской функций генерал-губернаторов. Опыт военно-полицейского управления Российской империи может быть использован, с учетом реалий сегодняшнего дня, и в современном Российском государстве в случае обострения угроз безопасности, в условиях действия особых правовых режимов.

о о о

о я с о т ф

VO >5

Литература и примечания