Спросить
Войти
УДК-351.741
ОСОБЕННОСТИ ПОДГОТОВКИ И ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХАКТОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ОРГАНИЗАЦИЮ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВЕДОМСТВЕННОЙ МИЛИЦИИ РСФСР В ПЕРИОД 1923-24ГГ.
В статье рассматриваются некоторые аспекты подготовки и принятия нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок формирования и деятельности ведомственной милиции в РСФСР. На основе архивных источников, впервые введенных в научный оборот, выявлены причины и особенности, оказавшие влияние на принятие ведомственных нормативно-правовых актов, регулирующих организационно-правовые основы деятельности ведомственной милиции в РСФСР.
Необходимость охраны предприятий и учреждений РСФСР не вызывала сомнения не только у руководства государства и НКВД РСФСР, но и у большинства заинтересованных в надлежащем обеспечении сохранности имущества и продукции. подведомственных заводов. Фабрик. организаций и учреждений.
Практика сокращения милицейского аппарата в период 1921-1923 гг. и перевод финансирования милиции на счет местных бюджетов привели к тому, что органы милиции на местах, не могли полностью обеспечить выполнение своей основной функции — борьбу с преступностью и охрану общественного порядка. Следствием сложившейся ситуации, стало то, что охрана предприятий, заводов, фабрик и учреждений, фактически полностью сосредотачивалась в руках администраций означенных органов и осуществлялась вольнонаемной сторожевой охраной, полностью зависящей от руководства предприятия или учреждения.
Вместе с тем, эффективность такого вида охраны вызывала сомнения, так как правовой статус сторожей не предусматривал наделения этого института властными полномочиями, что, соответственно, отрицательно влияло на обеспечение должной охраны имущества и материальных ценностей предприятий и учреждений. Так, сторожа не имели права производить личный досмотр подозреваемых в краже с предприятия, задерживать, привлекать к ответственности и осуществлять оперативную работу. Сторожевые команды, как правило, не вооружались, либо осуществляли несение службы охраны с охотничьим оружием. Кроме того, качественный состав вольнонаемных сторожей не отвечал требованиям, т.к. как правило, сторожевые команды состояли либо из стариков, либо лиц с ограниченной трудоспособностью и несовершеннолетних.
Несмотря на то, что сторожевые команды, артели и отдельные сторожа, в некоторых губерниях, организовывались и подчинялись милиции, как например, во Владимирской губернии, в большинстве губерний и областей РСФСР, организация охраны предприятий осуществлялась администрацией самостоятельно, а подчинение ее милиции носило номинальный характер.
Кроме того, на местах, практически вопреки, всем актам, регулирующим деятельность милиции, руководство территориальных органов в частном порядке приступило к формированию дополнительных штатов милиции за счет средств заинтересованных в наличии милицейской охраны, организаций и предприятий.
Необходимость правового регулирования организации милицейской охраны, в первую очередь, государственных предприятий и учреждений, в целом соответствовала внутригосударственной новой экономической политике и позволяла, с учетом сложившихся условий, закрепить на уровне общегосударственного нормативно-правового акта, возможность органу государственной власти — милиции, осуществлять охрану на возмездной основе.
Д.А. ЕРИН
Владимирский юридический институт ФСИН РФ
e-mail: dmitry-0333@mael.ru
Подготовка к организации ведомственной милиции началась в 1923 году. Руководство НКВД предпринимало все усилия для того чтобы придать существующей охране предприятий и учреждений законный статус и сосредоточить всю охрану народного достояния в руках милиции. Так, на основании протокола совещания 24 августа 1923 года ответственных работников отдела организации и службы милиции ГУМ НКВД РСФСР и представителей Заготхоза, было принято постановление, в котором предписывалось организационному подотделу к 7 сентября 1923 года «...разработать мотивированный доклад начальнику ЦАУ о том, чтобы ведомственная охрана, фактически в большинстве местностей, находящаяся в ведении милиции, была бы последней, формально передана, с тем, чтобы милиция ведала бы структурой, службой и личным составом промышленной милиции (имеется ввиду — сторожевая охрана), остающейся на содержании промышленных предприятий, которые она обслуживает»1.
Однако, это решение не обрело форму приказа или циркуляра, так как вопрос месте и роли милиции в обеспечении охраны предприятий и учреждений государства оставался не разрешен на уровне общегосударственного нормативно-правового акта.
санкционировать на местах организации ведомственной милиции, путем издания соответствующего постановления»6.
В октябре 1923 года начальником административно-организационного отдела Шавровым был представлен к обсуждению всеми заинтересованными ведомствами, проект положения «О промышленной милиции СССР», обсуждение которого продолжалось до конца года7.
^Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ), ф.393, оп.51, д.11, л.1.
После достаточно длительной предварительной работы и различных согласований, 6-го февраля 1924 года СНК РСФСР принял постановление «О ведомственной милиции», а 27 февраля 1924 года приказом № 55/с начальника милиции Республики оно было введено в действие8.
Особенностью этого нормативно-правового акта стало, то, что Постановление СНК РСФСР «О ведомственной милиции» носило общий характер и не предусматривало подробного механизма организации и функционирования ведомственной милиции. Однако, несмотря на это, впервые на уровне общегосударственного законодательного акта в п.1 было закреплено, что «.охрана разного рода имущества, принадлежащего государственным предприятиям, а также частным предприятиям, имеющим государственное значение, возлагается на существующую общую милицию, с передачей ей всех обязанностей по сохранению общественного порядка, спокойствия и революционной законности в пределах территорий, занимаемых вышеуказанными предприятиями и учреждениями»9. Тем, самым государство вменяло в обязанность единственному органу исполнительной власти — советской милиции, осуществлять охрану общественного порядка и борьбу с преступностью на предприятиях и учреждениях народного хозяйства.
Несомненно, важнейшим положением, определившим существование ведомственной милиции, на протяжении всего последующего периода ее функционирования, стало то, что в условиях сокращения штатов милиции, отечественный законодатель, нашел выход в увеличении числа милиционеров, необходимых для осуществления охраны предприятий, «.за счет обслуживаемых ведомств и предприятий, на договорных началах, определяющих на эту надобность средства и потребное количество милиционеров»10.
Особенностью Постановления стала неопределенная позиция руководства страны по поводу обязательности замены охраны промышленных объектов ведомственной милицией, что проявилось в формулировке 4-го пункта — «.существующая на местах ведомственная охрана разных заводов, за исключением, однако, лесной стражи, железнодорожной охраны и вооруженной охраны военного ведомства, может по ходатайству о том, заинтересованных ведомств и предприятий, заменяться милицией.».11 Это положение стало итогом, почти годового обсуждения со стороны заинтересованных ведомств вопроса о необходимости организации ведомственной милиции, исключающее обязательность замены всех видов охраны ведомственной милицией.
Учитывая, отрицательную позицию отдельных ведомств по поводу обязательности создания ведомственной милиции на предприятиях, 28 декабря 1923 года, на совещании Малого СНК, при рассмотрении очередного проекта Положения о ведомственной милиции, предполагалось включить примечание к пункту 4 в котором оговаривалось, что «.в случае нежелания отдельных ведомств и предприятий содержать ведомственную милицию, им предоставляется право, по получении на то .разрешения ОГПУ, учреждать у себя самостоятельно вооруженную охрану.»12. Причем, в этом случае органы общей милиции «.не несут никакой ответственности за деятельность этой охраны.». Однако, в окончательный вариант Постановления, это примечание не было включено.
В последствии, особенно не местах, именно, двусмысленная формулировка 4 пункта, вызвала множество конфликтных и неоднозначных ситуаций, по поводу создания ведомственной милиции, так как, трактовка представителей административных органов и руководства предприятий и учреждений существенно отличалась друг от друга.
Постановление отражало только наиболее общие вопросы организации ведомственной милиции в РСФСР, более подробно все организационно-правовые вопросы создания и функционирования предполагалось отразить в специальных инструкциях, регламентирующих порядок организации, функционирования и взаимодействия с органами власти, администрацией предприятий и т.д.
Постановление СНК не предполагало создание специального вида милиции в РСФСР, а устанавливало, что для охраны предприятий и учреждений в рамках общей (уездно-городской) милиции, в зависимости от потребностей в охране, формируется «добавочный штат» милиции, который получает наименование — «ведомственная милиция». Таким образом, можно говорить, что ведомственная милиция, в отличие от уголовного розыска, являлась не самостоятельным видом милиции, а структурным элементом системы органов общей милиции, решающим специфические задачи в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
В течение года наркоматом внутренних дел РСФСР совместно со всеми заинтересованными ведомствами была проведена большая подготовительная работа по ра з-работке основных положений регламентирующих порядок организации и функцион и-рования ведомственной милиции.
Вместе с тем, разработка оптимального Положения о ведомственной милиции, во многом затруднялась попыткой учесть интересы всех заинтересованных в создании вооруженной охраны ведомств.
Отсутствие Положения привело к тому, что на местах по инициативе губиспол-комов и административных отделов принимались нормативно-правовые акты, регулирующие порядок создания и функционирования ведомственной милиции, применительно к той или иной губернии. Так, приказ №9/с от 29 апреля 1924 года по Административному отделу Моссовета и Московской РКМ, на основании выписки из протокола президиума Моссовета №51 от 31 марта и № 55 от 14 апреля 1924 года, вводил в действие Положение «О милиции по охране предприятий и учреждений, находящихся в г. Москве и Московской губернии», регламентирующее основные направления организации и деятельности ведомственной милиции13.
В частности, московское Положение, расширяло пункт 1 Постановления СНК, в части установления функций ведомственной милиции, на которую возлагалось «.предупреждение, обнаружение и расследование преступлений, производство розысков и дознаний по уголовным делам»14. Особенностью Положения стало, то, что в нем, довольно подробно определялся порядок подчинения ведомственной милиции, комплектования, организации, финансирования, а также особые права и обязанности. Кроме того, достаточно подробно регламентировался вопрос о стоимости содержания одного ведомственного милиционера, что, несомненно, позволяло избежать противоречивых ситуаций в практической деятельности по организации ведомственной милиции на предприятиях и учреждениях г. Москвы и губернии.
Важной составляющей Положения было наличие образца Инструкции по заключению договоров, основным предназначением, которой, было требование начальникам милиций «.точно указать те обязанности, которые принимает на себя управление уездной милиции»15.
В целом, довольно подробная регламентация организационно-правовых основ формирования и деятельности московской ведомственной милиции объясняется тем, что представители московской милиции принимали участие в работе по подготовке общегосударственного положения о ведомственной милиции и соответственно опираясь на достаточный объем подготовительных материалов, смогли подготовить свое положение, которое во многом совпало с принятым впоследствии Положением о ведомственной милиции РСФСР.
Несмотря на то, что все представленные положения и инструкции, принимались в различных регионах Советского государства, общее содержание и смысл этих ведомственных нормативно-правовых актов оставалось неизменным. В инструкциях устанавливались цель, задачи и основные функции ведомственной милиции, а так же организационная структура, порядок и формы материально-технического обеспечения и образцы договоров на формирование подразделений ведомственной милиции
Однако, в подавляющем большинстве областей и губерний РСФСР, в силу отсу т-ствия нормативно-правового акта регулирующего механизм формирования ведомственной милиции, к практическим мероприятиям, по организации, не приступали, либо осуществляли все организационные мероприятия, исходя из собственного видения сложившейся ситуации.
Практика начального периода формирования ведомственной милиции в условиях отсутствия Положения, привела к изданию циркуляра НКВД №217 от 23 мая 1924 года «О принципах организации Ведомственной милиции», в котором всем начальн и-кам административных отделов губерний, областей и НКВД автономных республик в составе РСФСР, предписывалось осуществлять организацию ведмилиции, основываясь исключительно на положениях циркуляра «.впредь до окончательного утверждения и объявления Положения о Ведомственной милиции»1б. Издание этого нормативноправового акта послужило началом фактического формирования ведомственной милиции в масштабах всей страны.
В первую очередь, необходимо отметить, что название циркуляра «принципы» предполагало, что в нем будут отражены только основные базовые начала, в соответствии с которыми местным органам милиции и советской власти предстоит организов ы-вать ведомственную милицию. Кроме того, циркуляр стал промежуточным вариантом ведомственного нормативно-правового акта, который стал результатом длительных согласований НКВД со всеми ведомствами интересы которых, так или иначе, затрагивались при организации ведомственной милиции. С другой стороны, «Принципы.» явились актом расширительного толкования НКВД Постановления СНК «О ведомственной милиции», направленные на внесения ясности и ускорение процесса формирования ведомственной милиции на местах.
В первую очередь, в «Принципах организации.» устанавливалось, что вся ведомственная милиция разделяется на специальные виды: фабрично-заводскую, горную, приисковую, промысловую, портовую, ярмарочную, курортную и т.д. Однако, это деление не предполагало создание в рамках ведомственной милиции особых структурных элементов, а только отражало специфику места несения службы формированиями ведомственной милиции.
Учитывая, что правовым основанием формирования ведомственной милиции для охраны предприятия или учреждения выступал договор, заключенный с одной стороны органами милиции, а с другой — администрацией, заинтересованного предприятия, в «Принципах.», устанавливались обязательные требования, к содержанию договора. К числу обязательных условий относились: четкое определений лиц, время и места заключения соглашения, срок действия, определение границ территории и имущества, подлежащего охране, общая сумма договора (включая суммы, на организацию и материально-техническое оснащение)17. Достаточно подробная регламентация содержания договора имела важное значение, так как, опыт организации ведомственной милиции в отдельных губерниях показал, что на местах довольно часто на организационные и иные сопутствующие расходы, устанавливали довольно значительные суммы. Пункт 8, четко определял, что «.удовлетворение конским составом, транспортными средствами, канцелярскими принадлежностями, оплата расходов по социальному страхованию, на культурно-просветительские цели,.на организационные расходы, в размере не менее 5%, с общей суммы всех ассигнований (выделено нами) на Ведомственную милицию»18. Установление именно такого порядка и определение такой цифры, стало итогом анализа практики заключения договоров в апреле-мае 1924 года, а также пожеланий со стороны ведомств, чьи предприятия передали свою охрану в ведение ведомственной милиции. Кроме того, 5% от общей суммы договора, считалось наиболее приемлемой цифрой, которая не приведет к значительному удорожанию содержания ведомственной милиции. Так, например, «Положение о милиции по охране предприятий и учреждений города Москвы и Московской губернии» устанавливало, что в стоимость содержания милиции входит отчисление на организационные расходы
Кроме того, в циркуляре устанавливались организационные формы ведомственной милиции, а также ее права и обязанности, которые соответствовали правовому статусу общегосударственной милиции. Определение четких организационных форм, позволяло установить единую для всего государства систему подразделений ведомс т-венной милиции и соответственно, ликвидировать разнообразные подходы к решению этого вопроса на местах. Так в Кубано-Черноморской области, предполагалось создать специальные управления и отделения промышленной милиции (она же ведомстве н-ная), а для осуществления контроля за ее деятельностью установить специальные должности контролеров, в Москве и губернии — предполагалось прямое подчинение начальникам волостных, районных и уездных управлений милиции или отделениям милиции в г. Москве20.
Кроме того, необходимость и важность «Принципов» обуславливалась тем, что в масштабах всего Советского государства наименование ведомственной милиции с у-щественно различалось друг от друга, в зависимости от местных условий. Так, если в Кубано-Черноморской области в одном и том же приказе она именовалась как «промышленная милиция», и как «промышленная охрана», в Московской губернии — «промышленная», то в Марийской области, при формировании ведомственной милиции в апреле 1924 года, она получила наименование — «подведомственная» и т.д.21.
Таким образом, циркуляр №217 от 23 мая 1924 года «О принципах организации ведомственной милиции» фактически явился первым шагом в деле формирования ведомственной милиции на местах, так как он существенно расширил положения постановления СНК и более подробно разъяснил основные организационно-правовые вопросы становления ведомственной милиции. После его принятия процесс формирования подразделений ведомственной милиции на местах был значительно ускорен, так как на местах именно циркуляр стал основанием, для непосредственного начала организации ведомственной милиции.
Вместе с тем, «Принципы.» не урегулировали значительное количество различных аспектов организации и функционирования ведомственной милиции, а фактически обозначили основные направления будущего положения о ведомственной милиции, работа над которым, продолжалась в течение всего 1924 года.
Несомненно, важным аспектом, в формировании ведомственной милиции в РСФСР являлась необходимость регламентации организации службы, путем создания акта, исключающего местное творчество и устанавливающего, единые требования к обеспечению эффективной охраны вверенного имущества и объектов.
Приказом начальника ЦАУ НКВД — начальника милиции республики №212 от
Отличительной особенностью «Временной инструкции», стало то, что инструкция, основываясь на положениях Гарнизонного Устава Красной Армии, не являлась точной копией, а была творчески переработана и адаптирована, применительно к специфике общемилицейской службы. Так, например, в п. 55 регулирующем, применение оружия часовым — милиционером, указывалось, что сотрудник имеет право применять оружие «.при несении функций общегосударственной милиции по охране общественного порядка и спокойствий.»23 на основании «Инструкции постовому милиционеру».
Кроме того, в ней использовался опыт организации службы охраны на пре д- приятиях военной промышленности, подчиненных Военведу, а также караульной службы в войсках внутренней и пограничной охраны.
Отражая специфику милицейской службы, особенностей охраняемых объектов, финансовых возможностей администраций. заинтересованных предприятий и учреждений, их географического положения и т.д., служба охраны подразделялась на два вида караульную и сторожевую, причем, в обоих случаях, права и обязанности, всех должностных лиц, были отражены достаточно подробно.
«Временная инструкция» стала важным ведомственным актом, на основании которого, в период ноября 1924 — февраля 1925гг., осуществлялась охрана предприятий и учреждений ведомственной милицией.
Таким образом, принятие и разработка нормативно-правовых актов, регулирующих порядок организации и деятельности ведомственной милиции РСФСР в 192325гг., происходили в сложных условиях. С одной стороны, не вызывала сомнения, необходимость создания такого органа, с другой попытка учесть интересы всех ведомств привела к тому, что процесс разработки и принятия ведомственных нормативноправовых актов регламентирующих статус ведомственной милиции, занимал длительный период, что крайне негативно сказывалось на организации ведомственной милиции в масштабах всего государства.
Список
литературы
FEATURES OF PREPARATION AND ACCEPTANCE OF THE NORMATIVE LEGAL ACTS REGULATING THE ORGANIZATION AND ACTIVITY OF DEPARTMENTAL MILITIA OF THE RSFSR DURING THE PERIOD 1923-24
D. A. ERIN
Vladimir Institute of Law of Federal
Servicefor Execution of Sentences of the Russian Federation e-mail: dmitry-0333@mael.ru
Some aspects of preparation and acceptance of normative legal acts regulating an order of formation and activity of departmental militia in RSFSR are considered in this article. On the basis of the archival sources for the first time entered into a scientific turn, the reasons and the features which have influenced on acceptance of departmental normative legal acts, regulating organizational-legal bases of activity of departmental militia in RSFSR are established.
