Спросить
Войти
© 2004 г. В.А. Матвеев
РОССИЯ И СЕВЕРНЫЙ КАВКАЗ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX века:
ОПЫТ УКРЕПЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЕДИНСТВА
Обстоятельный анализ особенностей российской лось, способствовать преодолению проявлений «на-
системы управления на Северном Кавказе предпри- циональной обособленности и сепаратизма» [10].
нимался уже в ряде предшествующих публикаций [1]. В результате верховная государственная власть в
В одной из них произведен историографический об- крае оказалась непосредственно подчиненной россий-
зор того, что было сделано предшественниками. Не скому императору и окружавшим его центральным
останавливаясь на нем в данном исследовании, еще правительственным структурам. Как личный предста-
раз отметим, что опыт укрепления государственного витель монарха на Кавказе наместник имел неограни-
единства России и Северного Кавказа во второй половине XIX - начале ХХ в. до настоящего времени не изучен во всей полноте. Между тем он представляется актуальным и для современности. Небольшие объемы журнальной статьи позволяют затронуть только часть аспектов столь обширной темы.
На Северном Кавказе при установлении единства с Россией, в том числе и в северных частях края, исторически сложились две системы управления: военно-народная и общегубернская. Военно-народное управление было установлено для «инородческих территорий» в Дагестанской, Терской, Кубанской областях и Сухумском округе [2], а общегубернское - с 1896 г. в Черноморской и с 1899 г. - в Ставропольской губерниях, которые управлялись с конца XIX в. на основе общего положения о губерниях лишь с незначительными от него отступлениями и подчинялись краевым и центральным общегубернским органам власти [2, 3]. Для Черноморской губернии дополнительно было сохранено еще и подчинение начальнику Кубанской области [4].
В Закавказье военно-народное управление существовало в Карской, Батумской областях и Закаталь-ском округе, а общегубернское - в Тифлисской, Кутаисской, Бакинской, Елисаветпольской и Эриванской губерниях [2]. В тех же местностях, где население признавалось покорным, устанавливалось в ряде случаев гражданское управление. Распространялось оно и на города всего кавказского региона [5, 6].
Рассмотрим подчиненность Кавказа и главным образом его северной части высшей государственной власти, т. е. именно ту вертикаль, от которой зависела целостность России как многомерного универсалистского образования. Изначально верховная государственная власть в Кавказском крае была предоставлена наместнику его императорского величества, наделенного широкими державными правами в вопросах местного гражданского и военного управления [7].
Его должность и звание главнокомандующего Кавказской армией в 1883 г. были преобразованы в должность и звание главного начальника гражданской части и Кавказского военного округа [8]. В 1905 г. наместничество на Кавказе по указу царя было вновь восстановлено [9], что должно было, как предполага-
ченные политические полномочия, действовал по собственному усмотрению, а в случае «беспорядков» мог также принимать решения о применении силы оружия. Ему были присвоены должности и звания члена Государственного совета, Совета и Комитета министров, главнокомандующего войсками Кавказского военного округа и войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск [11].
Кавказский наместник не был ограничен в своей деятельности центральными органами власти и не подпадал даже под влияние Совета министров, хотя по своему статусу и приравнивался к министрам. По гражданской части он подчинялся непосредственно царю [12]. Занимавший эту должность с 1905 по 1916 гг. граф И.И. Воронцов-Дашков пользовался, как признавалось, «исключительным положением в придворных кругах» [13].
Так как в управлении Кавказским краем существовали две различные системы, военно-народная и общегубернская, при наместнике были учреждены должности помощников по гражданской и военной частям и созданы специальные исполнительные органы: канцелярия по делам местностей, состоящих в ведении военно-народного управления, и канцелярия по общегражданскому управлению [14]. До 1883 г. краевое военно-народное управление подчинялось особому начальнику при наместнике, утверждавшемуся в должности после назначения высочайшим приказом и указом Сената. Затем оно было упразднено, а состоящие в его ведении губернские и областные управления были подчинены специальной канцелярии по этому ведомству при главном начальнике гражданской части на Кавказе [15], а с 1905 г. оно было вновь подчинено кавказскому наместнику [16].
Высшее общее руководство всеми подразделениями военно-народного управления в период преобразований 1883 г. временно оставлялось за военным министерством, затем было переведено в министерство внутренних дел и в конечном итоге снова возращено в военное министерство [17]. Тем не менее министерство внутренних дел Российской империи, где существовали специализированные подразделения, занимавшиеся, в частности, духовными делами мусульман, неизменно сохраняло причастность к вопросам управления на окраинах, в том числе и на Северном Кавказе.
В его ведение, например, входило влияние в пределах своей компетенции на замещение административных должностей. Это является свидетельством того, что иноэтническая периферия официально признавалась составной частью единого российского государственного пространства и в отношении ее не предпринимались дискриминационные меры. Министерству внутренних дел подчинялись губернаторы и центральных областей России [18].
Для сравнения необходимо отметить, что штат чиновников для зависимых стран от Франции подбирался и назначался министерством колоний, существовавшим непосредственно в самой метрополии [19]. К министерству колоний относились Манчжурия, Монголия, Тибет и другие сопредельные подчиненные Китайской империи территории, являвшиеся по сути обособленными от центральных областей окраинами [20].
В функции наместничества на Кавказе входило также взаимодействие с губернаторами, вице-губернаторами и другими главами административных структур разных уровней. Губернаторы и вице-губернаторы края назначались и увольнялись высочайшими приказами по гражданскому ведомству помимо министерства внутренних дел через I отделение канцелярии Совета министров. Именно в этом отделении сосредоточивались дела по Кавказу [21]. Перемены в прикрепленности наместничества на Кавказе к общей системе государственных учреждений ожидались лишь в самом начале 1917 г. [22].
Высшее гражданское и военное управление Дагестанской областью с 1883 г. было предоставлено военному губернатору (до этого существовала должность начальника области), который одновременно являлся командующим расположенными здесь войсками [23]. По служебной иерархии он подчинялся главному начальнику гражданской части и главнокомандующему войсками Кавказского военного округа, а с 1905 г. - кавказскому наместнику [24].
Ему в свою очередь были подчинены начальники административных округов, имевшие более низкие офицерские чины. Вся власть на областном и окружном уровнях, таким образом, сосредоточивалась у военного командования [7]. Все выборные должности в сельских общинах, в том числе и состав сельских судов, утверждались начальниками округов, а решения областного народного суда вносились на утверждение военного губернатора [25]. Тем самым самостоятельность сельского общинного самоуправления была ограничена.
Полномочия военного губернатора Дагестанской области, как видно, были весьма широкими. Они соответствовали должности генерал-губернатора в существовавшей в тот промежуток времени в России должностной подчиненности, также совпадавшей с предоставлением командования войсками [26]. Генерал-губернатор в качестве «государева наместника» наделялся весьма широкими полномочиями, дававшими ему возможность осуществлять властный надзор за всей системой местного управления и судопроизводства.
Необходимо заметить, что эта должность сохранилась лишь в порядке исключения «ввиду тех или иных политических условий ...» только на окраинах, тогда как
в целом по стране она была изъята из числа общих губернских должностей еще в 1837 г. [27]. Тем не менее иных различий с ними, кроме отмеченных военных функций, генерал-губернаторы не имели [28]. Это относилось и к Северному Кавказу. Практика же назначения военного губернатора в Дагестанскую область сохранялась вплоть до свержения монархии. Последнее назначение состоялось 15 января 1917 г. В соответствии с ним военным губернатором Дагестанской области стал Б. Ермолов, имевший звание генерал-майора [29].
Несколько по-другому строилось управление Кубанской и Терской областями. Оно основывалось в отличие от Дагестанской области на удовлетворении административно-политических потребностей не только местных народов, но и российского казачества [30]. В Кубанской области 4,5 % местного населения находились под совместным общим управлением с казачьим населением, составлявшим 53 %, а в Терской области соответственно 80 и 20 % [31].
Военно-народное управление в этих областях, первоначально раздельное для каждой из них, заменяется в 1887 - 1888 гг. общим военным заведыванием с непосредственным подчинением его войсковому наказному атаману Кавказских казачьих войск, наделенному одновременно полномочиями главнокомандующего войсками Кавказского военного округа и главного начальника гражданской части. По мнению правительства, это должно было «. поднять и укрепить воинский дух, экономическое благосостояние и тесно связанную с ним боевую готовность войск». После этого произошло объединение в масштабах края военного руководства кубанским и терским казачьими войсками, а местное и казачье население в областях перешло под совместное управление, соединившим в себе гражданские и военные функции [32].
С 1905 г. главное краевое управление казачьих областей и войск переходит к кавказскому наместнику [33]. Такая подчиненность верховной краевой власти существовала во всех российских казачьих войсках: Се-миреченском, Туркестанском, Сибирском, Забайкальском и др. [34]. Тем не менее у кубанского и терского казачества политическая и военная зависимость от высшей краевой администрации вызывала недовольство. В 1914 г. их представители в Государственной думе вносили законодательное предложение об упразднении должности войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск с предоставлением наказным атаманам областей его верховных прав. Предложение это не было удовлетворено и к 1917 г. прежний порядок подчинения остался без каких-либо изменений [35].
Помимо наместничества управлением Кубанской и Терской областей, согласно «Учреждению управления Кавказского края» (1888 г.), занималось военное министерство: местным населением - Главный штаб, казачьим и всем остальным - Главное управление казачьих войск. Такая двойственность в управлении местным и казачьим населением вызывала необходимость объединить управление ими, сосредоточив его только в Главном управлении казачьих войск, где находилось все центральное гражданское и военное управление россий-
скими казачьими войсками. Для этого в нем было дополнительно образовано Горское отделение [36].
В 1910 г. Главное управление казачьих войск в составе военного министерства и его Главного штаба было преобразовано в Казачий отдел [37], в ведении которого и стали поступать дела по внутреннему управлению и гражданскому устройству казачьих войск как отдельных территориальных единиц [38]. Тогда же Главное управление казачьих войск приняло соответствующее решение о передаче всех дел по управлению местным населением Кубанской и Терской областей в азиатскую часть Главного штаба [39].
Во главе каждой казачьей области и войска был поставлен начальник, как правило, казачий генерал, назначенный монархом и имевший звание войскового наказного атамана. Его должность соответствовала должности генерал-губернатора [40]. По военной субординации наказной атаман был наделен полномочиями начальника дивизии и в его подчинении в соответствии с этим находился войсковой штаб. Что же касается гражданского управления, наказному атаману приходилось исполнять губернаторские обязанности [41]. В его распоряжении находилась и вся полицейская стража [37].
На местах управление также находилось в ведении казачьих офицеров [42]. Высшая власть, помимо того, сосредоточивалась в областных правлениях, являвшихся исполнительными органами при областных начальниках [43]. В пределах Кубанской и Терской областей местное население имело общее административно-политическое устройство с казачеством [44]. Будучи самостоятельными общинами со своим хозяйством и казной, кубанское и терское казачьи войска, территориально разделенные на отделы во главе с атаманами, управлялись на основании особых положений [45].
Сельские (аульные) общества имели свои самоуправления, находившиеся под властью старшин и народных судей. На их должности чаще всего избирались представители феодальной элиты и духовенства, дальнейшее утверждение которых российскими властями производилось при наличии признаков благонадежности. За самоуправлением иноэтнических сообществ в обязательном порядке осуществлялся внешний надзор: местный - участковыми начальниками и приставами, общий - атаманами отделов (в Кубанской области) или начальниками округов (в Терской области) и высший - начальниками областей и областными правлениями [46].
В Ставропольской и Черноморской губерниях высшим управлением занимались губернаторы [47]. Губернатору подчинялась и территория кочевых народов в Ставропольской губернии. На ней так же было установлено общинное самоуправление, основанное на самобытных этнических традициях и религиозных воззрениях. Для исполнения управленческих обязанностей у ведущих кочевой образ жизни народов избирались старшины, утверждение которых в должностях производилось вышестоящими губернскими учреждениями и губернатором. Для них элементы военного управления отсутствовали, но внешний надзор со
своими особенностями существовал. Его производили назначаемые властями русские приставы [48].
Таким образом, в казачьих областях в высшем и местном управлении происходило двойственное сочетание начал российской государственной централизации и общинно-этнической автономии с предоставлением ей весьма широких прав внутреннего самоуправления. Однако самостоятельность инородческих общин, так же как и в Дагестанской области, была поставлена в рамки внешних административно-политических ограничений. Впрочем, такие же ограничения существовали и для русских крестьянских и казачьих общин. В Ставропольской и Черноморской губерниях в административно-политическом устройстве тоже предусматривалось внутреннее этническое самоуправление по местностям с установлением для него внешних российских государственных ограничений.
Необходимо заметить, что в сфере гражданских прав русская власть на всех окраинах империи, так же как и на Кавказе, избегала резкой ломки, считаясь с правовыми навыками населения, и оставляла в действии на управляемой территории и конституцию с сеймом в Великом княжестве Финляндском, и кодекс Наполеона в Царстве Польском, и литовский статут в Полтавской и Черниговской губерниях, и магдебург-ское право в Прибалтийском крае, и обычное право, местные законы в Сибири, в Туркестанском крае и т.д. [49, с. 84].
Находившееся на особом положении Великое княжество Финляндское имело не только конституцию, дарованную еще Александром I, но и сейм, состоявший из представителей четырех сословий (дворян, духовенства, горожан и крестьян). Созывался он каждые пять лет и при Александре III получил в 1885 г. даже право законодательной инициативы. Местным правительством был сенат, назначавшийся императором, а связь с общеимперским управлением обеспечивалась через министра, статс-секретаря по делам Финляндии [49, с. 22].
В государственном устройстве Российской империи сочетались элементы как федерализации (упорядоченное единение и самобытность частей, их самостоятельность в законных пределах), так и унитарной централизации («политическое включение и срастание»). Им соответствовали и параллельные надстроечные государственные формы: корпоративная («объединение по свободной воле на основе общего интереса») и учредительная («объединение не снизу, а сверху на основе опеки и повиновения»). До 1917 г. учредительная (монархическая) форма правления соединялась с корпоративным самоуправлением иноэт-нических общин [50], что в других универсалистских образованиях в таком соотношении не встречается.
Однако эти элементы не были во всех деталях сбалансированы и не имели полной гармонии в сочетании и взаимодействии. Приведение их к такому состоянию было уделом будущих, так и не наступивших преобразований. Таким образом, федерализация в обустройстве России существовала в виде местной
корпоративности с вариацией добровольных (договорных), вассальных (ассоциативных) [51] и унитарных (централизующих) связей еще задолго до радика-листской ломки 1917 г., сопровождавшейся наступлением состояния их расбалансированности и кризиса. Как считает И.А. Ильин, унитарные формы государств исторически оправданы, продиктованы прежде всего особенностями развития и поэтому все утверждения, что они изжили себя и не имеют перспективы, безосновательны [50, с. 54].
Системная совмещенность российских государственных ограничений в военно-народном управлении с гарантиями невмешательства во внутренние дела свидетельствует о том, что окончательная стабилизация достигалась при помощи не подавления, как полагают некоторые исследователи, а политического компромисса, предложенного всем горцам, несмотря на военное поражение непреклонных последователей теократической доктрины и всевозможных в ее русле ориентаций. В его рамках обеспечивалось их официальное признание, независимо от предшествующих обстоятельств вхождения, добровольных или принудительных, правда, с дифференциацией на переходный период в доверии властей, соотечественниками и предполагалось, что большинство горцев постепенно со временем все же признают Россию своим отечеством.
Высший и средний управленческий аппарат на северокавказской окраине состоял преимущественно из русских чиновников, а в казачьих областях при его формировании учитывалась также сословная принадлежность. При замещении чиновничьих должностей высшей и средней категории определяющим был монархический принцип назначения. Представители туземных народов допускались на службу в низшие административные структуры на основании выборности и последующего вышестоящего утверждения, а в высшие и средние - в исключительных случаях «за особые заслуги и преданность царю» [52].
Что касается высшего и среднего звена административного аппарата, то здесь препятствие для представителей туземного населения существовали лишь непродолжительное время в ходе и на завершающих этапах Кавказской войны. Уже во второй половине XIX в. начинает реализовываться официальная установка на то, чтобы не привлекать чиновников из центральной России на службу в крае «без особой надобности». Вместе с тем стали предприниматься меры «к созданию кадров чиновников из числа образованных туземцев» [37, с. 36].
И в офицерском корпусе на Кавказе, призванным организовывать в случае необходимости силовые акции, по данным современного исследователя С.В. Лурье, они наделялись такими же правами, как и русские, даже занимали генеральские должности [53]. Как установил американский историк Д. Хоскинг, в государственном аппарате России в XVIII - XIX вв. более 40 % высшего чиновничества было нерусского происхождения [54]. Тенденция эта имела свойство лишь к расширению и не подвергалась колебаниям в зависимости от тех или иных обстоятельств, о чем
свидетельствует практика управления и на северокавказской окраине, применявшаяся во второй половине XIX - начале ХХ в.
Для осуществления управленческих функций на Северном Кавказе таким образом привлекались и представители местных народов. Преимущественно -туземные аристократические слои, относившиеся к феодальной элите, поставленные по иерархической традиции в привилегированное положение и вследствие предшествующего опыта владевшие специфическими административными навыками. На первых порах предпочтение отдавалось тем, кто не принимал участия в движении Шамиля и не скомпрометировал себя причастностью к мюридизму. Русские офицеры также проходили отбор и назначение получали, как правило, «знающие быт и язык местного населения» [55].
Нередко военные чиновники, занимавшиеся организацией управления в азиатской части России имели превосходное востоковедческое образование, либо познавали соответствующие регионы, в том числе и Кавказ, на собственном весьма длительном опыте. Использовались и знания представителей местных народов, поступавших на русскую службу. О значении исторических познаний в достижении геополитических целей в эпоху присоединения Кавказа к России уже говорилось в ряде специальных разработок [56]. Многие видные востоковеды непосредственно входили и в различные отделы Главного штаба, преимущественно в его азиатскую часть [57], где также прорабатывались немаловажные детали восточной политики России на конкретных участках.
Вместе с тем для этих целей проводились исторические изыскания. Сотрудники из этого департамента обладали глубокими и разносторонними специальными познаниями (разбирались даже в тонкостях составления мусульманских манускриптов). Неслучайно именно к специалистам азиатской части Главного штаба по необходимости обращались за разъяснениями и советами по всевозможным специфическим вопросам [58]. Превосходное востоковедческое образование также нередко имели и армейские офицеры, а переводить арабские тексты могли иногда и низшие по званию.
Военные чиновники оставили самые обстоятельные сведения о всех наиболее важных для Отечества свершениях эпохи, которые наблюдали непосредственно или кропотливо воссоздавали по служебным архивным фондам. Хотя эти сведения носили в преобладающей степени эмпирический характер, их информационные достоинства несомненны. Даже такой негативно настроенный по отношению к России представитель националистической северокавказской зарубежной диаспоры, как А. Авторханов, вынужден был признать, что «..самые лучшие.... труды о Кавка-
зе написали царские генералы» [59].
Самостоятельные изыскания в пределах входивших в сферу их деятельности окраин проводили и военно-исторические отделы при окружных штабах [60]. С. Эсадзе, оставивший первое описание управления Кавказом и того, как учитывались в нем тузем-
ные обычаи и традиции после вхождения края в состав России, являлся редактором такого отдела [61].
В странах, зависимых от Франции, сотрудники привлекались в административный аппарат только из метрополии. Их подбором и назначением занималось министерство колоний. Представители же местного населения допускались в чиновничий корпус очень редко [19]. В английских колониях во второй половине XIX в. наметился отход от преобладания форм военного правления и стала допускаться «коренизация» управленческих структур [62]. Но, также как и в России, все высшие чиновники, включая губернаторов, назначались только верховной королевской властью [63].
Такая практика комплектования высших чиновников, как и тех, кто занимал различные государственные должности, получила наиболее широкое распространение в Британской империи с 1858 г. От недопущения индийских служащих в органы управления отход стал происходить лишь с 1831 г. Но он распространялся только на вспомогательные и малозначительные должности, имевшие сугубо подчиненный характер. На замещение высших постов в имперских структурах приглашались чиновники из Англии. Вследствие этого преобладание управленцев из местных жителей в колониях этой европейской метрополии замечалось на рубеже XIX - XX вв. лишь на уровне провинций. Несмотря на неоднократные преобразования, англичане так и не смогли установить в зависимых странах, в том числе и в Индии, более тесную связь между коренным населением и своей администрацией [64].
В проводимой политике на Северном Кавказе руководство, напротив, стремилось к поддержанию «престижа русской власти у инородцев» не только при помощи твердого правления, но и показывая своими действиями, что «отечество о них заботится и они в нем не чужие». По мнению наместника графа И.И. Воронцова-Дашкова, одобренного в резолюциях императором Николаем II, такой подход должен больше всего укреплять единство местных народов с Россией [65], являвшееся традиционно конечной целью проводимой на окраинах политики. За нарушение этого принципа обустройства окраин империи и «... ущемление прав. инородческого населения.» представителей власти разных уровней нередко снимали с должностей и отправляли в отставку.
Местная пресса в разных периферийных частях Британской империи скупости англичан при назначении на должности в управленческий аппарат постоянно противопоставляла «благородство русского правительства», допускавшего своих «азиатских подданных» на самые высокие государственные посты. Для проверки этой информации создавалась даже специальная комиссия. Ей удалось опровергнуть слух о их высокой оплате, так как все чиновники, в том числе и в центральных органах власти, «. в России оплачивались плохо». Однако эта комиссия подтвердила отсутствие дискриминации при назначении на высшие и средние административные должности представителей из туземных обществ на ее окраинах [64].
В мусульманских районах Северного Кавказа, где двойственное цивилизационное тяготение имело ярко выраженный восточный вектор, сохранение государственно-политической стабильности требовало еще более осторожных подходов к организации системы управления. Они рассчитывались на постепенность предполагаемых изменений и вместе с тем ненару-шимость условий установленного компромисса со ставкой на традиционализм и исламскую составляющую. Организация власти на местах при этом имела преобладание элементов косвенного управления. Но а то, как это достигалось в реальности, нуждается в специальном обстоятельном рассмотрении.
С. 47-62 и др.
щая перепись населения Российской империи, 1897 г. Т. 67. Ставропольская губерния. СПб., 1905. С. 3.
РГ, ф. 242, оп. 1, д. 91, л. 1; ф. 416, оп. 1,
д. 70, л. 10 об, 11; Северокавказский край. 1917. 10 февр.
д. 91,л. 1.
оп. 1, д. 2960, л. 28.
Ч. 4. Засед. 138. 23 мая 1912 г.
Ростовский государственный университет
ф. 545, оп. 1, д. 251, л. 8, 66.
