Спросить
Войти
специальный выпуск
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ В XIX - НАЧАЛЕ ХХ ВЕКА
И.А. Тарасова,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Московского областного филиала Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
E-mail: tarasovairina2@rambler. ru Научный консультант -доктор юридических наук, профессор Малыгин Александр Яковлевич
Аннотация. В работе дается характеристика понятия «общественное призрение», прослеживается генезис его развития в Российском государстве, делается вывод о роли и месте МВД Российской империи в системе общественного призрения в XIX - начале ХХ века.
THE ACTIVITIES OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN EMPIRE IN THE FIELD OF PUBLIC CHARITY IN THE XIX - EARLY XX CENTURY
I.A. Tarasova,
the candidate of jurisprudence, associate Professor, associate Professor of the Department of theory and history of state and law of the Moscow regional branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The paper gives a description of the concept of «public charity», traced the Genesis of its development in the Russian state, the conclusion is made about the role of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Empire in the system of «public charity» in the XIX - early XX century. Keywords: state, society, Ministry, police, charity, help
В настоящее время термин «общественное призрение» вышел из употребления. В дореволюционной России под ним подразумевалась организованная система помощи со стороны государства или общества нуждающемуся населению (увечным, больным, престарелым, сиротам и др.)1.
На ранних этапах развития Российского государства функция общественного призрения реали-зовывалась в основном обществом в лице частных лиц, а также церковных организаций. Наиболее распространенной формой призрения являлась милостыня. Оказывая помощь нищим, благодетели наспециальный выпуск
деялись в свою очередь получить милость Божию2. При такой точке зрения помощь бедным была делом отдельных лиц, проникнутых идеями христианской нравственности, и не включалась в круг государственных обязанностей.
По мере совершенствования государственного механизма общественное призрение стало осознаваться как необходимое, важное для государственной власти.
В первой четверти XVIII в. Петром I были заложены основы государственного призрения, которые постепенно становятся отдельной отраслью управления и занимают ведущее место в системе общественного призрения. Эта форма реализации социальной функции в большей мере отвечала потребностям общества, так как распространялась на определенную группу людей, действительно нуждающихся в государственной поддержке, а благотворительность частных лиц в силу неопределенности объекта - «на кого придется».
Однако, как вид целенаправленной социальной деятельности, государственное призрение начинает формироваться только в последней четверти XVIII века. Учреждениями для управления губерний в 1775 г. в Российской империи были созданы приказы общественного призрения - первые государственные органы, в ведение которых специально входили социально-культурные вопросы3. Им поручалось учреждение и содержание народных школ, сиротских домов, госпиталей, больниц, богаделен, а также некоторых тюремных учреждений - работных и смирительных домов, призрение военнослужащих, незаконнорожденных детей и подкидышей, привлечение частной благотворительности, учреждение ремесленных мастерских, рабочих домов для преступников, обличенных в воровстве и мошенничестве.
В процессе государственных преобразований и создания министерств в 1802 г. приказы были переданы в ведение Министерства внутренних дел4, которое в рамках реализации социальной функции государства начинает играть ведущую роль в организации государственного призрения.
Центральным органом государственного призрения постепенно становится Хозяйственный департамент - структурное подразделение Министерства внутренних дел Российской империи, осуществлявшее руководство городским хозяйством, организацией снабжения населения продовольствием, организацией переселения, устройством колоний и др.5.
В рамках исполнения своих служебных обязанностей чиновники Хозяйственного департамента разрабатывали и вносили на рассмотрение Комитета министров проекты учреждения различных благотворительных заведений, изучали отчеты губернаторов о состоянии последних, решали кадровые вопросы, утверждали организационные документы для заведений приказов общественного призрения, положения о частных благотворительных заведениях. Под их контролем находилась и вся финансовая деятельность приказов, в том числе и расходы на содержание благотворительных учреждений6.
Между тем, централизация управления многократно усложняла и замедляла решение вопросов. Никакой вопрос не мог решаться ни приказами общественного призрения, ни подведомственными им заведениями самостоятельно. Даже самые простые, не требующие сложных решений документы сначала должны были визироваться всей губернской верхушкой, затем министром внутренних дел, служащими соответствующего департамента МВД, губернатором, и только после этого они возвращались в приказ&.
Существенные изменения в систему общественного призрения и в целом реализацию социальной функции Российского государства внесли реформы 60-70 гг. XIX века. Так, 1 января 1864 г. было издано Положение о губернских и уездных земских учреждениях7. По земскому положению приказы общественного призрения ликвидировались, а их капиталы и заведения передавались земским учреждениям. Согласно городовому положению 1870 г. права и обязанности столичных приказов общественного призрения были переданы городским общественным управлениям8.
В пореформенный период в губерниях общественное призрение представлялось в двух основных формах: с одной стороны, в форме приказов общественного призрения, с другой - в форме земских учреждений. Таким образом, в губерниях складывалась двойная система управления общественным призрением.
В процессе осуществления земской и городской реформ большинство приказов во второй половине XIX в. прекратило свое существование. Функции и капиталы приказов общественного призрения и попечительских советов постепенно, в течение нескольких лет были переданы земствам и городам.
Между тем, земская реформа распространялась лишь на 40 губерний Российской империи, да и в них была проведена лишь в конце 1870 г. Поэтому еще довольно длительное время, до начала XX в., в ряде губерний продолжали осуществлять свою деятельность приказы общественного призрения: в Прибалтийском крае, Архангельской, Астраханской, Ставропольской, Тобольской, Томской, Ениспециальный выпуск
сейской, Иркутской губерниях и в области Войска Донского. Однако их деятельность уже не отличалась активностью. Теперь они скорее напоминали благотворительные фонды, которые привлекали и преумножали капиталы, предназначенные для заведений призрения9.
В свою очередь изменяется и управление общественным призрением. В результате преобразований за Министерством внутренних дел осталась функция надзора за социальной деятельностью органов самоуправления, благотворительных организаций и частных лиц, а также содействия им в осуществлении социальных мероприятий.
Земским учреждениям в деле общественного призрения была предоставлена большая самостоятельность, чем приказам. Они собственной властью открывали новые заведения, изменяли численность кроватей, производили строительные работы, не подчиняясь общим правилам о подрядах и поставках. Самым существенным является право земств устанавливать сборы на нужды общественного при-зрения10.
Благодаря этим изменениям общественное призрение начинает быстро развиваться и принимать новые формы. Так, в 1870 г. в социальной сфере возникло еще одно новое явление - небольшие участковые попечительства. В круг деятельности этих учреждений входило собирание сведений о лицах, обратившихся за помощью, изыскание средств и непосредственное оказание помощи.
Однако самостоятельность земских учреждений в сфере общественного призрения была весьма относительна. Общий надзор за их деятельностью осуществляли Министерство внутренних дел и губернаторы. «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. были значительно расширены пределы вмешательства администрации в деятельность земств. Данным законодательным актом начальнику губернии было предоставлено право осуществлять наблюдение не только за «законностью», но и за «правильностью действий» земских учреждений, проводить ревизии всех земских учреждений11.
В пореформенный период, благодаря отказу правительства Александра II от запрета общественных и частных организаций, общественная и частная благотворительность в своем развитии приобретает новый импульс. К 1901 г. в Российской империи существовало 3700 благотворительных обществ. При этом из них только девять обществ было учреждено до 1801 г., 101 общество возникло в период между 1801 и 1855 гг., 753 - в эпоху реформ (1856-1880 гг.)12.
На последнее десятилетие XIX - начало ХХ в.
приходится наивысший пик в развитии общественной благотворительности. В 1889-1899 гг. было создано свыше половины (53 %) всех благотворительных обществ. Таким образом, к началу ХХ в. в Российской империи насчитывалось более 11 тыс. благотворительных учреждений (4762 общества и 6278 заведений)13. Разветвленная система благотворительных учреждений и обществ охватывала попечением все уездные города России. По данным Министерства внутренних дел, 54,6% всех благотворительных учреждений России было сосредоточено в провинции14, где в середине XIX в. было создано всего около 300 благотворительных обществ15. Эти цифры показывают, что в благотворительную деятельность были вовлечены широкие слои населения.
Вместе с тем, большая численность и разнообразие благотворительных и попечительских общественных и частных организаций создавали сложности в наблюдении за их деятельностью и ее проверке на предмет соответствия Уставу. Поэтому для более эффективного контроля за деятельностью благотворительных обществ в 1897 г. на основании Высочайше утвержденного положения Комитета министров министром внутренних дел были изданы Нормальные уставы благотворительных обществ и обществ взаимопомощи. В соответствии с этими нормативными актами право учреждения благотворительных обществ было предоставлено губернаторам при условии тождественности представляемых учредителями проектов уставов с Нормальными уставами16.
Согласно Нормальным уставам все благотворительные общества состояли в ведомстве Министерства внутренних дел. Как отметил Н. Ануфриев, «ведомственный характер проникал довольно глубоко в самую организацию обществ»17. По требованию министерства, губернатора или градоначальника могли созываться общие собрания всех членов. Кроме того, в случае закрытия общества губернатор мог оказывать влияние на распределение его имущества, закрывать собрания обществ, назначать ликвидационное собрание и утверждать его постановления. Общества в свою очередь обязаны были представлять губернатору ежегодные отчеты о проделанной работе в сфере благотворительности. Отсутствие последних за два года могло служить основанием для закрытия общества18.
Таким образом, к концу XIX в. в Российской империи сложилась административная практика учреждения благотворительных организаций. Прошения от учредителей передавались на имя губернатора или генерал-губернатора, с представлением проекта
специальный выпуск
Устава будущего общества и списка учредителей. В случае политической благонадежности последних, а также соответствия Устава общества необходимым нормам, губернаторы делали соответствующее представление на имя министра внутренних дел.
В начале XX в. этот порядок учреждения благотворительных (и других) обществ был упрощен циркуляром министра внутренних дел от 26 апреля 1905 г. В соответствии с этим подзаконным актом, местным губернским властям было предоставлено право «разрешать собственной властью открытие действий обществ с общеполезною целью» при условии точного соблюдения правил, определенных
этим циркуляром19.
После издания Манифеста от 17 октября 1905 г., наряду с другими законодательными актами, были изданы «Временные правила об обществах и союзах» от 4 марта 1906 г.20 Однако они не внесли ничего принципиально нового в регулирование порядка образования и деятельности общественных организаций и являлись переработкой «правил циркуляра от 26 апреля 1905 года с механическими вставками, заимствованными по форме из западно-европейских конституционных актов». Временные правила вводили предварительную цензуру губернаторами целей и Уставов благотворительных обществ.
В начале XX в. благотворительные общества и общества взаимного вспоможения могли создаваться либо с разрешения губернатора (градоначальника), либо особого присутствия или Министерства внутренних дел, поскольку одновременно вплоть до 1917 г. действовали циркуляр министра внутренних дел от 26 апреля 1905 г. и Временные правила от 4 марта 1906 г.
Детальное нормативно-правовое регулирование образования и деятельности благотворительных организаций как государственных, так общественных и частных, создавало условия для установления полицейского надзора за осуществлением благотворительности в целом.
С 1826 г. в целом надзорные функции осуществлял специализированный орган политической полиции - III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. В круг его задач входили вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и раскольниках, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством и др. Здесь для императора составлялись ведомости обо всех происшествиях в государстве, сюда предоставлялись стати21
стические сведения, «до полиции относящиеся»21.
Надзорная деятельность III Отделения осуществлялась и в царствование Александра II, хотя и не в
такой жесткой форме, что было обусловлено лояльностью правительства к общественной и частной благотворительности.
В период контрреформ 80-90 гг. полицейский надзор над действующими благотворительными обществами стал более жестким. В ходе проведения в 1880 г. реорганизации управления полиции III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии было упразднено. В составе Министерства внутренних дел был создан Департамент полиции. С этого момента полицейский надзор за благотворительными учреждениями перешел к этому новому органу. Задача надзора над общественной и частной благотворительностью входила в круг обязанностей 3-го (секретного) делопроизводства Департамента полиции22.
В ходе осуществления надзора за деятельностью общественных и частных благотворительных учреждений Департамент полиции в соответствии с Нормальными уставами 1897 г. осуществлял ее проверку на предмет соответствия целям, заявленным в Уставах обществ, проводил сбор сведений об учредителях и членах обществ, выявлял злоупотребления и при обнаружении таковых принимал
меры23.
Об учреждении каждого нового благотворительного заведения губернатор ставил в известность министра внутренних дел24. Одновременно аналогичные сведения представлялись и в Департамент полиции, где собирались данные об учредителях, источнике средств, наличии или отсутствии разрешения губернатора на учреждение общества25.
Полученные негласным путем сведения об учредителях и членах правлений благотворительных обществ и организаций полиция предоставляла губернской администрации. Это создавало предпосылки для установления жесткого контроля администрации над благотворительными обществами. Например, в качестве условия учреждения «Общества для доставления средств высшим женским курсам» было выдвинуто требование, чтобы должностные лица Комитета Общества утверждались каждый раз с согласия губернатора26. Также все другие мероприятия благотворительных обществ могли осуществляться только с согласия начальника местной полиции.
Согласно положению «Об устройстве секретной полиции в Империи» 1883 г. в крупных городах были созданы охранные отделения. В 1898 г. в составе Департамента полиции был образован Особый отдел, который руководил работой с заграничной и внутренней агентурой, обобщал результаты перлюстрации писем, наблюдал за политическим
специальный выпуск
настроением в стране27. Сюда стекалась вся информация, полученная оперативным путем, в том числе о создаваемых и действующих благотворительных учреждениях и частных благотворителях.
В результате осуществления надзора полицейские органы выявляли в деятельности благотворительных обществ и заведений многочисленные злоупотребления в виде растраты материальных средств, казнокрадства28.
Под наблюдением полиции находилась и частная благотворительность. Помимо того, что все государственные пособия нуждающимся выдавались
с разрешения министра внутренних дел29, он уведомлялся обо всех частных пожертвованиях. При этом комитет, общество, принявшие пожертвование в пользу нуждающихся, должны были прикладывать к уведомлению квитанцию с обозначением его
суммы30.
Кроме того, полицейскими органами жестко контролировались все благотворительные мероприятия, устраиваемые обществами и отдельными гражданами. Обязательным условием проведения этих мероприятий являлось разрешение градоначальника, который ставил в известность о времени их проведения полицмейстера. Последний, в свою очередь, обеспечивал присутствие на мероприятиях полицейских чиновников с целью предотвращения нарушений31.
Следует отметить, что, несмотря на временный спад революционного движения после революции 1905-1907 гг., жесткое регламентирование общественной и частной благотворительности ослаблено не было. Практика детального контроля, введенная в 80-х гг. XIX в., продолжала оставаться вплоть до 1917 г.32.
Таким образом, во второй половине XIX - начале XX в. на Министерство внутренних дел был возложен контроль за деятельностью всех существующих благотворительных организаций, который предполагал ежегодное представление подробных отчетов «о действиях своих по предмету благотворительности, капиталах, доходах, расходах,
имуществах, заведениях и призреваемых в оных». Однако это требование не всегда соблюдалось. Например, в 1904 г. только 49% всего числа благотворительных обществ Министерству внутренних дел представили свои отчеты34. Можно предположить, что на практике полицейские учреждения все же были не в состоянии контролировать достигшую значительных размеров общественную и частную благотворительность.
Следует отметить, что полицейские органы осуществляли не только надзор за деятельностью общественных и частных благотворительных учреждений, но и в некоторых случаях взаимодействовали с ними. Так, в соответствии с Положением Комитета министров от 19 июля 1870 г. «Об управлении благотворительными заведениями в губерниях: Варшавской, Калишской, Келецкой, Ломжинской, Люблинской, Петроковской, Плоцкой, Радомской, Сувалкской и Седлецкой», для руководства благотворительными учреждениями в этих губерниях были созданы губернские и уездные Советы общественного призрения, состоявшие в ведении Министерства внутренних дел. В Варшаве также был создан особый Городской совет общественного призрения, осуществлявший свою деятельность под руководством обер-полицмейстера35. Причем состав Советов был неоднородным: наряду с государственными служащими, в них входили представители общественности.
Подведя итог, следует сказать, что бурное развитие общественной и частной благотворительности после буржуазных реформ 60-70 гг. XIX в., а также жесткая правительственная регламентация образования и деятельности общественных и частных благотворительных организаций в условиях абсолютизма - явились основными предпосылками изменения основных направлений деятельности Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения: таковыми стали полицейский надзор за деятельностью органов самоуправления, общественных и частных благотворительных организаций, а также содействие их деятельности.
Безусловно, жесткая правительственная регламентация и полицейский надзор снижали темпы развития общественной и частной благотворительной деятельности, сдерживали проявления частной инициативы в социальной сфере. Вместе с тем, полицейский надзор имел важное значение для ее осуществления. Органы полиции вели борьбу не только с «неблагонадежными в полицейском отношении благотворителями», но и закрывали доступ на благотворительное поприще мошенников и проходимцев, а также выявляли злоупотребления внутри благотворительных обществ и заведений.
специальный выпуск
Люди, структура, деятельность. Т.1, ч.1. / Сост.: Лукьянов С.А., Моруков Ю.Н., Перегудова З.И., Степанова Н.В., Штутман С.М. М., 2011. С. 55.
Ф.102. 3 д-во. Оп.79. Д.700. Л.70-75; Д.758. Л. 1-5; Д.892. Л.1-6; Оп.81. Д.109. Л.1-9; Д.110. Л.14; Оп.83. Д.213. Л.20 об.-21; Оп.92. Д.1312. Л.7-8.
Ф.102. Ос. отд. Оп.237. Д.48 (1). Л.24; Д.48 (4). Л.274; Д.408. Л.307; Д.167. Ч.69. Л.32, 47; Оп.1915 г. Д.167. Ч.84. Л. 3-3 об.
Собр.Ш. XX. Ч.1. № 6927; XXXVI. № 27479.
