Европейская интеграция и восточная Европа: от унификации к многообразию

Д.В. Соколов

ЕВРОПЕЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ И ВОСТОЧНАЯ ЕВРОПА: ОТ УНИФИКАЦИИ К МНОГООБРАЗИЮ

В данной статье представлен краткий обзор двух проектов европейской интеграции, возникших в годы «холодной войны» - советского «социалистического блока» и западноевропейской «зоны экономического сотрудничества». В статье содержится сопоставление некоторых их аспектов, а также дан обзор дальнейшего развития интеграции в Европе после исчезновения советского блока.

Во второй половине 1940-х годов Европа оказалась поделенной на два враждебных лагеря и стала ареной соперничества двух сверхдержав - СССР и США, каждая из которых была заинтересована в консолидации своих европейских союзников. Но если страны Западной Европы довольно быстро придали интеграции не столько военное, сколько экономическое направление, то в Восточной Европе интеграционный вектор был направлен в противоположную сторону - от экономического объединения к военно-политическому союзу.

Значимой интеграционной инициативой того периода в Западной Европе стало подписание соглашений, оформивших ЕЭС -в 1951 г. представители шести стран (Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга) подписали в Париже договор создания Европейского объединения угля и стали, а в 1957 г. в Риме состоялось подписание договора о создании Европейского экономического сообщества и Европейского агентства по атомной

© Соколов Д.В., 2013

энергии. Эти организации составили институциональный каркас будущего Европейского союза, заложив основы европейской интеграции на десятилетия вперед.

В тот же период началась консолидация стран Восточной Европы. Первым шагом стало создание в 1949 г. Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), призванного развивать экономическое и научно-техническое сотрудничество социалистических государств. Изначально в СЭВ входило шесть стран (СССР, Болгария, Чехословакия, Венгрия, Румыния и Польша), однако именно Советский Союз всегда играл в нем лидирующую роль. Вторым шагом стало оформление в 1955 г. военно-политического союза, известного как Организация Варшавского Договора (ОВД), в его состав вошли СССР, Польша, Болгария, Румыния, Венгрия, ГДР и Чехословакия1.

Так Европа была разделена на два лагеря, каждый из которых представлял собственный вариант интеграции. И если на Западе основной сферой интересов для участников интеграционного процесса была экономика, а в военных аспектах каждый член ЕЭС и НАТО сохранял значительную самостоятельность, то на Востоке интеграция проводилась через внешнее давление - СССР был доминирующей силой в регионе и другие члены социалистического лагеря не могли высказывать открытое неповиновение без риска оказаться в изоляции.

Два сценария европейской интеграции, развивавшиеся в годы «холодной войны», носили диаметрально противоположный характер. В странах Западной Европы экономическая сторона интеграции почти сразу возобладала над политикой и военной сферой (хотя последние отнюдь не были исключены), и сам процесс интеграции можно проследить через переговоры: его архитектура выстраивалась медленно и с большим количеством политических кризисов. В странах Восточной Европы интеграция должна была создать монолитный блок на случай военного конфликта: экономика (хотя СЭВ и возник раньше, чем ОВД) всегда оставалась на втором плане. Запад имел целью гармонизировать многообразие участвовавших в интеграции стран, а Восток стремился к унификации, основанной на советском примере.

В июне 1993 г. на саммите в Копенгагене страны Европейского союза официально назвали критерии вступления в ЕС - они были перечислены в Декларации Европейского совета. Все они делятся на политические, экономические и законодательные2. Основным политическим критерием является наличие в стране работоспособной демократической системы. В экономической области - наличие конкурентоспособной рыночной экономики. В юридической сфере - готовность страны-кандидата имплементировать общие для всех стран ЕС нормы и стандарты, которые и являются основой для интеграции. Для реализации интеграционных программ ЕС создал специальные институты, выполняющие посреднические функции между национальными правительствами и наднациональными органами ЕС.

Еще в 1989 г. страны ЕЭС начали реализацию программы PHARE (Poland Hungary: Assistance for Reconstructuring their Economies), которая была направлена на помощь Польше и Венгрии в проведении экономических реформ; позднее список стран-участниц программы расширился и охватил, помимо трех прибалтийских государств, также Чехию, Словакию, Словению, Болгарию и Румынию. Основные цели PHARE сводятся к следующим: развитие общественно значимых институтов, обеспечение конвергенции стран-кандидатов с юридической базой ЕС и реализация мер по экономическому и социальному выравниванию. Еще одним институтом, призванным помочь странам-кандидатам из Восточной Европы в присоединении к ЕС, стала программа 1999 г. SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture Rural Development), целью которой была помощь в модернизации аграрного сектора экономики и провинциальных центров (отдаленных и экономически депрессивных районов). И в тот же год была принята третья программа, созданная для помощи странам Восточной Европы в развитии процесса интеграции, - ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession), задача которой заключалась в обновлении инфраструктуры стран-кандидатов; основным направлением деятельности программы было финансирование проектов по развитию природоохранной системы и транспортной сети3.

Каждая из этих программ действовала как минимум до середины 2000-х годов, когда произошло самое крупное в истории ЕС расширение. В мае 2004 г. в состав Евросоюза вошли Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, а также Латвия, Литва, Эстония, Словения и два островных государства - Мальта и Кипр. Болгария и Румыния, однако, остались за пределами этой волны расширения ЕС; причины отставания лежали в социально-политической плоскости и в экономике4. Эти страны вошли в ЕС только в январе 2007 г.

Таким образом, ЕС продемонстрировал, что интеграция возможна (а иногда и необходима) на разных скоростях - стратегия Брюсселя заключалась не в том, чтобы добиться расширения как

можно быстрее, но в том, чтобы создать механизмы, способствующие реформам в каждой отдельной стране. В своей интеграционной стратегии ЕС ориентировался на сохранение многообразия, т. е. на то, чтобы гармонизировать множество различных национальных законодательств и экономик, а не на то, чтобы лишить государства своеобразия, взамен предоставив им некий набор стандартизированных благ.

Вторая мировая война и начавшаяся после нее «холодная война» привели к оформлению на континенте враждебных блоков, каждый из которых должен был крепить внутренние связи в условиях противостояния сверхдержав. Иными словами, для Запада и Востока вызов был сходным: интеграция как ответ на возможность возникновения новой войны. Но подходы к интеграции в каждом из блоков сильно отличались.

Восточная Европа была объединена в рамках социалистического лагеря, основными структурами которого были ОВД и СЭВ, а также идеологическая однородность режимов в регионе. СССР выстраивал свой интеграционный проект в Европе на основе сведения множества стран к единообразию и стремился воспрепятствовать любым серьезным шагам своих союзников во внешней политике, особенно в военном и экономическом ее аспектах. Эта интеграция покоилась прежде всего на внешнем давлении, а не на внутренних связях между ее участниками. И носила она явно иерархический характер: несмотря на формальное равенство всех стран, решающий голос в делах Восточной Европы всегда оставался за СССР.

При такой интеграционной стратегии, основанной на внешнем воздействии и нивелировании многообразия, самой острой проблемой становились попытки инакомыслия и выхода из системы. Каждый кризис советского блока был так или иначе связан с отказом проводить указанную в Москве политику. В конце 1940-х годов от «народных демократий» откололась Югославия: конфликт продолжался до середины 1950-х годов, когда Советский Союз все же признал право югославов на автономию в рамках социалистического лагеря. Но в то же время СССР своими жесткими действиями во время кризиса 1956 г. в Венгрии дал понять, что любые попытки выйти из советского блока будут пресечены силовыми средствами. Когда в конце 1960-х годов чехословацкие коммунисты попытались дистанцироваться от Москвы, СССР вновь отреагировал карательными мерами, силой восстановив в стране лояльное Москве правительство.

При этом, несмотря на силовые акции и деятельность институтов, которые должны были скреплять восточноевропейские страны, внутреннее единство блока со временем подверглось эрозии. Помимо вышеназванных кризисов, в Восточной Европе наблюдались процессы постепенного обособления социалистических государств от Москвы: в 1960-е годы ухудшались отношения с Албанией и Румынией, а с начала 1980-х годов развивался кризис в Польше. Примечательно, что, когда СССР объявил о выводе своих войск из Восточной Европы, правящие режимы почти везде в регионе рухнули без какого-либо кровопролития и никто из новых лидеров не пожелал сохранить никакие интеграционные структуры из тех, что действовали в годы социализма: ОВД и СЭВ исчезли практически бесследно. Наследие советской интеграции оказалось неожиданно хрупким для проекта, который существовал десятилетиями и демонстрировал внешнюю монолитность.

Западная Европа сосредоточилась сначала на создании прочных межгосударственных экономических связей, которые помогли бы возникновению взаимозависимости западноевропейских стран друг от друга и тем самым снизили бы возможность нового военного конфликта. Интеграция в Западной Европе долгое время носила преимущественно экономический характер, и лишь после окончания «холодной войны» в ней стали все более активно появляться политические компоненты. Отчасти это обусловлено тем, что в годы противостояния с СССР военные аспекты были связаны с внеевропейской державой - США, а также атлантическим блоком, в котором Вашингтон был «первым среди равных». Когда в начале 1990-х годов борьба сверхдержав завершилась крахом мировой системы социализма и распадом СССР, в Западной Европе политика вышла на первый план, отодвинув экономические и военные вопросы. Здесь интеграция с самого начала обеспечивалась не внешним давлением, но желанием национальных правительств предотвратить новые войны на континенте, для чего было решено создать сеть взаимодополняющих (и усиливающих взаимозависимость) организаций. Проект, возникший в Западной Европе, таким образом, изначально носил полицентричный, даже сетевой, характер, и основывался на компромиссах и взаимовыгодных соглашениях, а не на трансляции желаний одного участника всем остальным.

Из этой специфики вытекает и характер тех вызовов, с которыми сталкивалась западноевропейская интеграция. Наиболее серьезные кризисы в Европейском сообществе были связаны с вопросами распределения полномочий между национальными

правительствами и наднациональными органами власти: поскольку ЕЭС первоначально не имел ясно выраженной иерархической структуры (вместо нее существовала сеть договоров, образующая то, что позднее станет называться «колоннами», поддерживающими интеграцию) и его компетенции в принципе были предметом переговоров и компромиссов, отдельные страны нередко оспаривали решения наднациональной власти (так, например, в 1960-е годы Франция, после длительного кризиса в отношениях с соседними странами ЕЭС, добилась того, чтобы жизненно важные для отдельного государства решения принимались единогласно, а не путем квалифицированного большинства).

Еще один примечательный момент: с окончанием «холодной войны» (и внешней угрозы со стороны СССР) интеграция в Западной Европе не прекратилась, а ускорилась. На период 1995— 2007 гг. приходится несколько волн расширений Евросоюза, по итогам которых в составе ЕС оказались практически все бывшие участники советского интеграционного проекта, а также целый ряд других государств. Проект европейской интеграции, основанный на создании общего рынка и открытых внутренних границ, доказал свою способность к саморазвитию без наличия внешнего давления.

Что еще более важно, история сопоставления европейских проектов интеграции показывает необходимость и желательность многообразия - в то время как Советский Союз стремился нивелировать его, управляя своими союзниками единолично, и подчинял субъектов интеграции своей воле, ЕЭС стремился гармонизировать то огромное пространство различий, которое лежало перед ним сначала в Западной Европе, а затем и в странах бывшего социалистического лагеря. Если советский проект интеграции был направлен на унификацию и обеспечение идеологического единообразия, то западноевропейский интеграционный проект с самого начала исходил из необходимости выстраивать сложные системы совместных решений, принимаемых в рамках многообразного, даже пестрого, региона, каждая страна которого должна была иметь свое право голоса в создаваемом общем пространстве.

Примечания

Решения копенгагенского саммита и детализацию по критериям см.: Copenhagen European Council, Presidency&s Conclusions // EC Bull. 1993. № 6. Работа последних двух программ рассматривалась в контексте «политики выравнивания», принятой в начале 1990-х годов: чтобы достичь более высоких стандартов жизни, приемлемых для ЕС в целом, странам Восточной Европы было необходимо провести широкие реформы не только в политике и экономике, но и в области социальной сферы. Эти преобразования включали реорганизацию системы социального обеспечения и оздоровление депрессивных регионов, способных оказать негативное воздействие на экономическую динамику стран-кандидатов.

Мониторинговые отчеты ЕС фиксировали, что, несмотря на тенденцию к оздоровлению экономики в Болгарии и Румынии, заметную в начале - середине 2000-х годов, обе страны страдают от высокого уровня коррупции, а также пробуксовки реформ в судебной системе. См.: Romania. May 2006 Monitoring Report. Brussels, SEC (2006). P. 35; Monitoring report on the state of preparedness for EU membership of Bulgaria and Romania. Brussels, COM (2006). P. 9-10.