Спросить
Войти
ПРАВО
УДК 342.5
ТЕОРИЯ ОФИЦИАЛЬНОЙ НАРОДНОСТИ КАК ОСНОВА СИСТЕМЫ ПРИНЦИПОВ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА В РОССИИ
© Наталия Евгеньевна САДОХИНА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права, e-mail: nsadokhina@yandex.ru
Статья посвящена рассмотрению принципов формирования и деятельности государственного аппарата в России и их взаимосвязи с теорией официальной народности, предложенной в XIX в. С.С. Уваровым. Автор анализирует эволюцию принципов, их роль в обеспечении взаимодействия государства и общества. Делает вывод о преемственности в их развитии, предлагает использовать теорию официальной народности в качестве идеологического фундамента для государственно-правового реформирования России.
Государственный аппарат - явление сложное, представляющее собой систему государственных органов и государственных служащих. Каждый из элементов этой системы связан друг с другом. Объединяющими идеями, руководящими началами, лежащими в основе этой системы, являются принципы формирования и деятельности государственного аппарата, обеспечивающие эффективность и целенаправленность его воздействия на различные сферы государственно-правовой жизни с целью реализации функций государства.
Совокупность принципов, относящихся к формированию и деятельности государственного аппарата, не остается неизменной. Следует отметить, что принципы эти, хотя и являются универсальными и используемыми в построении государственного аппарата многих стран, получили в России определенную специфику, связанную с особенностями исторического развития страны.
В настоящее время все чаще говорится о необходимости реформирования российского государственного аппарата, укрепления суверенитета путем восстановления пошатнувшегося имиджа России на мировой арене, возвращения к великодержавным устоям,
идее сильной власти внутри государства. Об этом заявляют представители различных политических сил. Слышатся даже призывы к возрождению монархии. Однако буквальное повторение опыта прошлого невозможно. Развитие государства диктует новые реалии, с учетом которых и происходит реформирование государственного аппарата.
Идеологическим обоснованием проводимых реформ, объединяющим началом для различных политических сил, а также государственной идеологией, аккумулирующей опыт прошлого и будущие перспективы развития, способной объединить население страны и представителей государственной власти, могла бы, по нашему мнению, стать теория официальной народности, предложенная С.С. Уваровым в первой половине XIX в. В основу теории легли три принципа - православие, самодержавие, народность, которые обусловили организацию взаимоотношений государства и общества в России на протяжении ряда веков, а также заложили основы построения государственного аппарата.
Указанная триада продолжает существовать и после прихода к власти большевиков, правда, в существенно измененном, но узнаваемом виде.
Православие представляло собой основу духовной жизни русского общества, олицетворяло веру в то, что «Царь - это помазанник Божий» и тем самым укрепляло идеологические основы государственной власти. После победы социалистической революции 1917 г. и прихода к власти большевиков на смену религиозным догматам приходят догматы марксистско-ленинского учения.
Влияние идеологии на организацию государственного аппарата было весьма существенным. Особенно это проявилось в реализации принципа законности. Сложившееся в советский период понимание законности как строгое и неуклонное соблюдение требований советского законодательства, на практике способствовало акцентированию внимания только лишь на формальной стороне, в ущерб содержательному компоненту, что имело своей целью придать некий ореол святости, безупречности, истинности всего того, что исходит от центральной власти. Пришедшая на смену религиозной, коммунистическая идеология пользовалась даже большим авторитетом, т. к. закреплялась в юридически значимых документах и составляла каркас всей системы государственных органов и правовых актов.
В постсоветский период, провозгласив политический и идеологический плюрализм, государственная власть отказалась от господствующей идеологии, в качестве которой выступали сначала православие, а затем марксистско-ленинская теория. Однако преимущества такого подхода для Российского государства, особенно в переходный период, представлялись достаточно спорными. Отказавшись от предшествующей цели развития -построения коммунизма, новой программы так и не было выработано, что в конечном итоге привело к дестабилизации как в сфере политической, экономической, так и государственно-правовой жизни.
Вопрос о законности как принципе организации и деятельности государственного аппарата вновь приобрел особую актуальность.
Изменилось само понимание законности. По мнению Н.В. Витрука, законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве [1].
Рассматривая законность как принцип, хотелось бы акцентировать внимание на ее имманентность именно государственному аппарату, а не всем субъектам права, как представлялось советским ученым-юристам.
Полагаем, что законность является неотъемлемым принципом деятельности государственного аппарата и в этой связи ее следует определять как систему требований, основанных на обеспечении верховенства закона, направленного на гарантирование прав граждан и ограничения полномочий государственных служащих, закрепленной в законодательстве компетенцией («дозволено только то, что прямо разрешено в законе»).
Вторым «китом», на котором зиждилась государственная власть в России, было самодержавие, которое олицетворяло сильную власть, мощь и величие России.
Императорская власть прекратила свое существование в 1917 г. Но, несмотря на это, тенденции к сильной единолично осуществляемой власти в России продолжали и продолжают существовать. Эта особенность предопределила структуру государственного аппарата, наложила отпечаток на содержание ряда принципов его формирования и деятельности, как то: сочетание коллегиальности и единоначалия, выборности и назначаемости, иерархичность построения и практически полностью исключила на долгое время из системы принципов принцип разделения властей, который все же получил закрепление в Конституции РФ 1993 г.
Сочетание коллегиальности и единоначалия как принцип организации и деятельности государственного аппарата присутствовал в качестве организующего начала с момента зарождения государственности на Руси. Наряду с властью князя, а затем царя, императора существовали органы, в которых обсуждение и решение вопросов было построено на коллегиальной основе. К таким органам в разные периоды российской истории относились Народное вече, Земский собор, Боярская Дума, Избранная рада, Сенат, Государственный совет, Государственная Дума и др.
Значение этих органов в системе государственного аппарата, их полномочия, самостоятельность в принятии решений были различны. Так, в период феодальной раздробленности в отдельных княжествах (Новгород,
Псков) роль в осуществлении государственной власти коллегиальных органов (вечевых собраний) была значительно выше, чем органов единоначальных, например, князя.
С укреплением позиций самодержавия положение представительных органов в системе государственного аппарата начало существенно меняться в сторону уменьшения их полномочий, подотчетности власти императора.
Приход к власти большевиков и их заявления о сломе старой «государственной машины» потребовало в очередной раз пересмотреть и существующую систему государственных органов, и принципы их построения.
Советы, как один из видов коллегиального осуществления власти, стали основной формой ее организации, что нашло отражение даже в названии государства - Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, а с 1922 г. Союз Советских Социалистических Республик.
Несмотря на коллегиальный характер высших органов государственной власти в советский период истории России, единоначалие реализовывалось в сфере партийного руководства. Именно лидер единственной в стране партии определял всю проводимую государством политику. К тому же принцип сочетания коллегиальности и единоначалия реализовывался в деятельности государственных органов, когда решения принимались руководителями единолично, зачастую без учета мнений представителей этого органа.
В современной России наличествуют как органы коллегиального характера, так и единоначального, что позволяет предположить, что указанный принцип наконец-то реализован в полном объеме.
Однако это не совсем так. Дело в том, что коллегиальные органы менее мобильны, чем органы единоначальные, что порой приводит к подмене действий одних другими. Так, президент в силу единоличности своего статуса имеет возможность гораздо оперативнее издавать указы, чем коллегиальная Государственная Дума принимать закон. И зачастую в 90-е гг. XX в. он активно использовал это свое преимущество, принимая указы даже в тех сферах, которые требовали законодательного регулирования.
Не меньшей специфичностью в российской истории характеризуется содержание
принципа сочетания выборности и назначаемости. Институт выборов высших органов государственной власти в России, именно как правовой институт, включающий в себя систему правовых актов, закрепляющих нормы избирательного права, сформировался в XX в. и неоднократно видоизменялся. Ни в дореволюционной России, ни в России советской не удалось создать избирательного законодательства, учитывающего права всех категорий населения. Если в дореволюционной России были ограничены права на участие в выборах представителей низших сословий, вовсе лишены были избирательных прав женщины, то с приходом к власти большевиков избирательные права населения России приобрели номинальный характер. Г.А. Белов называет сложившуюся в советский период систему выборов - «мобилизационное участие». Власти указывали, за кого надо отдать свой голос. Результаты участия в выборах предрешены, массы никак не влияют на власть, являются только объектом политического манипулирования [2, с. 234].
Однако, по справедливому замечанию М.В. Баглая, «выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти» [3, с. 347].
В настоящее время выборность провозглашается основополагающим принципом формирования государственного аппарата в России.
Однако, к сожалению, так бывает не всегда, и активная поддержка главы государства определенных политических сил, использование административных ресурсов при осуществлении избирательной кампании может привести к утрате доверия со стороны народа как к лицам, оказавшимся у власти, так и самой процедуре выборов. Отмена порога явки избирателей не способствует созданию легитимных органов государственной власти, дискредитирует результаты выборов, приводит к росту правового нигилизма среди населения.
Иерархичность построения, как принцип организации и деятельности государственного аппарата, используется в государствах любого вида - от демократических до тоталитарных, от монархий до республик, от унитарных до федераций. Этот принцип организует и российский государственный аппарат на всех этапах его развития.
В дореволюционный период главой государства являлся князь, затем царь, император, остальные органы находились в строгой иерархической зависимости друг от друга и все, в свою очередь, подчинялись главе государства.
Система государственной власти, сложившейся в стране в советский период, получила в литературе определение административно-командной системы, основанной на централизации власти, иерархичности ее построения, императивном характере принимаемых решений.
В настоящее время ситуация несколько изменилась. И каждая ветвь власти выстраивает свою иерархическую систему органов, однако и сейчас у главы государства достаточно полномочий, чтобы оказывать влияние практически на все органы.
Принцип иерархичности в формировании государственного аппарата выражается в подчиненности и подотчетности нижестоящего органа вышестоящему. Иерархичность по-разному проявляется в разных частях системы государственных органов. Так, иерархичность в исполнительных, прокурорских органах, в армии отличается от иерархичности в системе представительных или судебных органов.
Такое построение государственного аппарата обеспечивает целостность государства, необходимый контроль вышестоящих звеньев над нижестоящими.
Не менее важное значение в этой связи имеет реализация принципа федерализма, который, с одной стороны, ставит целью достижение иерархичности в построении государственных органов, а с другой - может стать деструктивным элементом, подрывающим устойчивость системы иерархично построенных государственных органов.
Большинство ученых считает, что до
После революции 1917 г. была реализована модель «социалистического федерализма» как совершенно особого явления, отличного от всех других федераций мира.
Отношение большевиков к федерализму диктовалось положениями политической конъюнктуры. В.И. Ленин негативно относился к федерализму. По его мнению, федерация «ослабляет экономическую связь» и представляет «негодный тип для одного государства» [4, с. 234].
Однако вскоре большевики увидели в федерализме возможность, с одной стороны, привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны - удержать эти народы в составе вновь создаваемого государства. Поэтому при создании первой российской Конституции федерализм как политическое и юридическое понятие не нес никакой государствообразующей нагрузки.
В.А. Кряжков характеризует федерализм в советский период лишь как внешнюю оболочку, которая не стала принципом организации и деятельности государственного аппарата по сути [5, с. 111].
Критически оценивает приемлемость федеративной формы государственного устройства для России А.И. Солженицын, утверждающий, что в течение веков «никогда не возникало ни потребности, ни даже мысли о федеративном устройстве» [6, с. 121].
Стремление к централизации государственных органов, связанное с традиционной опорой на сильную власть, ее самодержавный характер являются препятствием на пути развития федеративных отношений в настоящее время.
В определенных областях общественной жизни мы можем говорить о реализации не принципа федерализма, а принципа «унитаризма». Это проявляется в концентрации законодательной компетенции в руках федерального центра, сужении договорной практики регулирования федеративных отношений, а также существовании двух властных вертикалей: законодательных и исполнительных органов власти.
Однако у этих процессов есть и позитивные черты. Так, централизация власти способствует обеспечению ее единства, которое заключается в одинаковых требованиях, предъявляемых государственными органами к субъектам права.
При последовательной реализации принципа федерализма к процессу государственного управления привлекается все больше представителей населения страны.
Если принцип федерализма предполагает отношения внутри системы государственных органов, построенные по вертикали, то принцип разделения властей - это связи горизонтального характера, т. к. каждая из ветвей власти равноправна.
Российскому государству на протяжении всей его истории принцип разделения властей был чужд, хотя данная проблематика занимала умы выдающихся российских ис-ториков-правоведов. Так, в середине XIX в. М.М. Сперанский впервые в наиболее четкой форме выразил эту идею в «Проектах и записках».
Однако этот принцип отвергался самодержавной природой власти монарха. В правовом отношении принцип разделения власти в российском законодательстве был оформлен Манифестом 17 октября 1905 г. и Основными законами 1906 г., которые привели к превращению России из абсолютной монархии в дуалистическую.
В результате Октябрьской революции был совершен новый поворот отечественной государственности - в сторону советской республики. При создании органов власти нового государства возобладала ленинская точка зрения, в соответствии с которой принцип разделения властей решительно отвергался, и первая советская Конституция
Но следует отметить, что, несмотря на идеологические постулаты, отказаться от специализации («разделения труда») все же не получилось.
К признанию идеи разделения властей привел поиск путей преодоления политического кризиса в СССР во второй половине 1980-х гг. Однако законодательное закрепление этот принцип получил лишь в Конституции РФ 1993 г.
Своеобразие организации государственного аппарата в современной России состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит асимметричный и несбалансированный характер, с явным перекосом в пользу полномочий президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью.
Анализ принципиальных особенностей формирования и деятельности государственного аппарата, а также взаимоотношений «государство - общество» позволяет нам говорить о преемственности такой модели государственного аппарата, когда глава государства доминирует над всеми остальными органами, определяя внешнюю и внутреннюю политику государства.
Рычаги влияния законодательной власти на исполнительную, в т. ч. и на президентскую, оказывают определенное «сдерживающее» воздействие. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную. Более того, некоторые средства сдерживания исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер.
Сложившаяся в РФ система разделения властей, получившая закрепление в Конституции РФ, не обеспечивает должной самостоятельности каждой из ветвей власти в сфере реализации ее функций.
Однако не следует забывать, что общая цель системы разделения власти состоит в обеспечении ее единства, которое отражается в принципе государственного суверенитета (ст. 4 Конституции РФ). Нахождение необходимого баланса - задача государственной власти. Только такой баланс может привести к эффективной работе государственного механизма.
Третий организующий момент российской государственности связан с народностью, т. е. патриархальным единением народа и государства.
По мнению ряда ученых, сущность любого государства носит как классовый, так и общечеловеческий характер. Преобладание того или иного начала в сущности государства зависит от исторического этапа его развития, типа государства и т. п., однако оба эти начала присутствуют всегда.
XIX в. характеризуется ростом самосознания русского народа. Царь и правительство вынуждены идти на реформирование системы взаимоотношений государства и населения. Во второй половине столетия появляется система учреждений, принимающих участие в решении вопросов не только социально-хозяйственного назначения, но и полити-
ческого характера. Растет количество населения, задействованного в сфере управления.
Начало XX в. - период реформирования не только государственного аппарата, правовой системы России, но и период изменения соотношения в сущности государства классовых и общечеловеческих начал в сторону приоритета последних. В системе принципов формирования и деятельности государственного аппарата появляются, а со временем и увеличивают свое значение, следующие принципы: демократизм, профессионализм государственных служащих, гласность.
Принцип демократизма в деятельности государственного аппарата предполагает привлечение к участию в государственном управлении широких масс населения, что достигается как путем их непосредственного участия (непосредственная демократия), так и через представительные учреждения (представительная демократия).
Демократические начала в деятельности российского государственного аппарата присутствовали с момента зарождения государственности на Руси и проявлялись как непосредственно в волеизъявлении всего народа (вечевые органы), так и в деятельности представительных учреждений (Земский собор, Государственная Дума).
Следует заметить, что непосредственная демократия, как правило, присуща государствам с аппаратом, находящимся еще в стадии становления. Дореволюционные ученые скептически оценивали ее возможности. Б.Н. Чичерин, С.А. Котляревский, Ф.Ф. Ко-кошкин критиковали идею непосредственной демократии, считая ее неосуществимой в обширных по территории государствах и неподготовленными людьми, и предлагали использовать представительные учреждения [7;
Появившаяся в начале ХХ в. Государственная Дума явилась следствием демократизации государственного аппарата и всего российского общества.
Идея представительных учреждений как проявление народовластия была широко воспринята советской властью. В «Материалах по пересмотру партийной программы» (1917 г.), выдвигая требование «самодержавия народа», В.И. Ленин писал: «Вся верховная власть в государстве должна принадле-
жать представителям народа, составляющим одно народное собрание...» [10, с. 153].
Формально принцип демократизма был одним из основополагающих принципов формирования и деятельности государственного аппарата, однако, коррелируясь с другими принципами, такими как выборность и назначаемость, иерархичность построения и т. д., он также приобретал специфические черты, выражая интересы не большинства, как это предполагает принцип демократизма, а стоящего у власти меньшинства.
По мнению Ю.А. Дмитриева, одним из недостатков предшествующего периода исторического развития страны было формальное закрепление «полновластия» народа, которое на практике подменялось реальным полновластием партийно-государственного аппарата и фактическим отстранением народа как субъекта государственно-правовых отношений от обладания этой властью [11, с. 16].
В ст. 3 Конституции РФ 1993 г. народ признается источником власти. Однако говорить о торжестве демократии в нашей стране преждевременно. Причина этого и в «тоталитарном прошлом», отсутствии навыков участия в государственной жизни, в низкой правовой активности населения. Не способствует развитию демократизма в деятельности государственного аппарата и сами государственные органы. Так, в сфере законодательной власти ограничение принципа демократизма связано с уменьшением возможностей проведения референдума, исключением из субъектов законодательной инициативы народа, даже при наличии большого числа подписей в поддержку законопроекта, невозможностью отозвать депутата, который не выполняет наказы избирателей, потерял с ними связь.
Влияние населения страны на исполнительную и судебную власть еще более ограничено, т. к. сводится в основном лишь к возможности обжалования неправомерных действий государственных служащих.
Таким образом, власть народа обладает определенными ограничениями, а сам народ является одновременно и субъектом (носителем) власти и ее объектом.
Государственный аппарат помимо системы государственных органов включает в себя также государственных служащих, за-
дача которых сводится к надлежащему обеспечению его деятельности.
В связи с этим принципу профессионализма государственных служащих уделяется в настоящее время особое внимание. Начиная с Петра I, к лицам, осуществляющим государственную службу, стали предъявляться специальные квалификационные требования. С приходом к власти большевиков, в связи с нехваткой квалифицированных кадров, основным требованием к государственным служащим стало наличие революционного правосознания. Однако с развитием системы образования, укреплением государственного аппарата, меняется и система требований, предъявляемых к лицам, занимающим государственные должности. В настоящее время эти требования закреплены в федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями). Необходимо отметить, что потребность исключения произвола со стороны государственных служащих, который может осуществляться в силу занимаемого ими высокого положения и обладания специальными полномочиями для осуществления своей деятельности, вызвала к жизни принцип, получивший обоснование в науке и закрепленный в законодательстве ряда государств, «разрешено только то, что прямо закреплено в законе». Свою конкретизацию этот принцип получил в вышеупомянутом законе «О государственной гражданской службе в РФ».
Принцип гласности лежит в основе взаимодействия государства и населения страны. Цензура, ограниченный доступ к информации о деятельности государственных органов как в дореволюционной, так и в советской России не способствовали такому сотрудничеству. Не только текущая работа государственных органов, но даже принимаемые законодательные акты не всегда становились доступными народу.
Интерес к принципу гласности возник в 80-90-х гг. ХХ в. и связан с демократизацией общества, открытием доступа к отдельным документам, характеризующим внутреннюю и внешнюю политику Советского государства. Принцип гласности предполагает освещение деятельности государственных органов в средствах массовой информации.
В последнее время в числе принципов организации и деятельности государственного аппарата называют также принцип транспарентности. Транспарентность (от англ. transparent - прозрачный, ясный; откровенный) - отсутствие секретности, доступность любой информации.
Принцип транспарентности подразумевает не только прозрачность деятельности органов государственной власти, в смысле публикуемой о них информации, но и право граждан на свободный законный доступ к информации, которой располагает конкретный орган власти, т. е. право получать интересующую информацию из соответствующих источников. По сути он является воплощением контроля за соблюдением законодательства органами государственной власти со стороны институтов гражданского общества. Транспарентность как принцип деятельности органов государственной власти имеет важное значение для преодоления процесса политического отчуждения, связанного с превращением государства в нечто независимое от общества и господствующего над ним.
На современном этапе развития государства созданы правовые основы для обеспечения наиболее тесного взаимодействия государства и населения страны. Народность может стать реальным принципом обеспечения взаимодействия государства и общества, при наличии политической воли первого и правовой активности второго.
Подводя итог, хотелось бы заметить, что реформирование государственного аппарата, обеспечение его взаимодействия с населением должно строиться на основе не только достижений современной науки и зарубежного опыта, но и с учетом традиционных для российского менталитета идей сильной государственной власти. Однако современные реалии требуют более полного, чем это можно было наблюдать в предшествующие периоды, взаимодействия государства и общества, где каждая из сторон заинтересована в развитии и процветании другой. Идеологическое обеспечение проводимых преобразований способно привести к искомому социальному компромиссу, а в конечном итоге обеспечить суверенитет государства и уважение интересов граждан.
единства и многообразия // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период: материалы Всероссийской научной конференции / под ред. И. А. Конюховой. М., 2003. Т. 1.
Поступила в редакцию 23.12.2011 г.
UDC 342.5
THEORY OF OFFICIAL NATIONALITY AS BASIS OF PRINCIPLES OF FORMATION AND ACTIVITIES OF STATE MACHINERY IN RUSSIA
Nataliya Yevgenyevna SADOKHINA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of History of State and Law Department, e-mail: nsadokhina@yandex.ru
The article is devoted to the principles of formation and activities of the state machinery in Russia and their relationship with the theory of official nationality, proposed in the 19th century, S.S. Uvarov. The author analyzes the evolution of principles and their role in the interaction between state and society. The author concludes that continuity in their development, proposes to use the theory of official nationality as the ideological foundation for the state and legal reform in Russia.
