Роль неправительственных организаций в международной борьбе с голодом (конец ХIХ – начало ХХ вв. )

УДК. 341.231.14

А. А. Прохазка,

соискательница при кафедре международного права Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

РОЛЬ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В МЕЖДУНАРОДНОЙ БОРЬБЕ С ГОЛОДОМ (КОНЕЦ XIX - НАЧАЛО ХХ ВВ.)

В статье исследованы вопросы становления сотрудничества первых неправительственных организаций в их международной борьбе с голодом. Рассмотрены проблемы, с которыми столкнулись организации и особенности некоторых международных договоров заключенных с государствами при оказании помощи пострадавшему населению.

Теоретические исследования первых неправительственных организаций начались в 70-х гг. XIX в. с вопроса о международной правосубъектности международных частных ассоциаций. К числу основателей теории международных организаций исследователи относят П. Е. Казанского [13, с. 19-21], который указывал, что таким организациям, как Красный Крест, может быть предоставлено право развивать свою деятельность, а будучи признанным, подобное общество имеет право и дееспособность самостоятельно вступать в отношения с другими деятелями международной жизни [6, с. 102]. В этот период неправительственные организации постепенно переходят от решения проблем вызванных войнами к решению общественных бед мирного времени.

Цель данной статьи - исследовать деятельность неправительственных организаций в международной борьбе с голодом в конце XIX - начале ХХ в. и их сотрудничество с другими субъектами международного права [9, с. 4]. Отдельные аспекты проблемы рассматривались в работах: П. М. Богаевского, Е. А. Коровина, П. Е. Казанского, С. А. Ляпичева, Ф. Ф. Мартенса, О. В. Тарасова, О. В. Чистякова [См.: 1-15], и в данное время остаются недостаточно исследованными в юридической науке.

В свое время Ф. Ф. Мартенс говорил, что согласно с договорами между государствами и за пределами заключенных договоров современные народы ощущают обязательства предоставлять материальную помощь во время войны, наводнений, пожаров, голода и других бед, спешат облегчить нужду пострадавших, жертвуя свой труд и свои средства на общечеловеческое дело [10, с. 219]. В 1864 г. по инициативе А. Дюнана и Г. Муанье был создан Красный Крест, отделения которого занимались предоставлением помощи больным и раненным во время вооруженных конфликтов, хотя организация постепенно перешла к помощи гражданскому населению в мирное время. Она спасала население во время балканских войн, войн Франции и Пруссии в конце XIX ст. В 1891-1892 гг. помогала пострадавшим от голода на территории Российской империи, боролась с эпидемиями. Ее отделения в 1920 г. действовали в Китае, где американский Красный Крест потратил на нужды голодных больше миллиона долларов [12]. Только в России Красным Крестом в период с 1870 по 1912 гг. было организовано 16 компаний по ликвидации голода, эпидемий и стихийных бедствий [14, с. 17].

Деятельность Красного Креста и его национальных отделений в мирное время освещена в работе П. М. Богаевского, который писал, что во время конференции 1902 г. ее участники обратили внимание на то, что «комитеты» обязаны во время мира не пренебрегать любым видом деятельности, если только она имеет своим источником любовь к ближнему и осознание долга в отношении общества, в широком понимании этого слова. В то время робота в мирных интересах велась в двух направлениях: а) помощь населению, пострадавшему от стихийных бед, эпидемий, голода, пожаров, наводнений; б) помощь всему населению или его части в удовлетворении отдельных потребностей. С первых же дней существования «комитетов» был поставлен вопрос об их участии в работе с жертвами больших социальных потрясений мирного времени, хотя некоторые из первых представителей движения 1863 р. относились очень сдержано к идее расширения задач пропагандированного ими института. В основе их скептицизма лежали опасения относительно невозможности при таком отвлечении сил и средств сосредоточиться на помощи больным и раненым. Впервые идея о необходимости предоставления помощи в мирное время была высказана А. Дюнаном в его «Воспоминаниях о Сольферино». На заре существования комитетов за расширение полномочий в мирное время особенно высказывалось Бельгийское общество, его поддержали Северо-Американские общества, которые признали борьбу с народными бедами в мирное время нормальным заданием общества. Особенностью деятельности Российского Красного Креста на тот момент, по словам П. М. Богаевского, было то, что под его флагом возникали отдельные учреждения, которые оказывали помощь населению в его

повседневной жизни. В отличие от России, в большинстве европейских стран помощь в мирное время осуществлялась только параллельно с главным заданием - непосредственной подготовкой к нуждам войны [1, с. 123-127].

Следует подчеркнуть, что Международный Красный Крест действовал на территориях России и Украины до и после Октябрьской революции. Последствиями войн были эпидемии, голод, поэтому в обращении Совета народных комиссаров Советской России, подписанным В. И. Лениным 30 мая 1918 г. признавалось действие всех конвенций и соглашений заключенных Россией до 1917 г. относительно деятельности Красного Креста [5, с. 333-334]. В соответствии с нотой правительства РСФСР правительствам всех государств от 2 августа 1920 г. РСФСР принимал любую помощь из любых источников, не связывая ее с существующими политическими отношениями. Правительство РСФСР обязывалось не оказывать организациям, отдельным гражданам, каких либо трудностей и препятствий таким желаниям [4, с. 251-253].

Соответственно, такой режим обрел свое отображение в международных договорах заключенных РСФСР с указанными организациями. По словам Е. А. Коровина, по соглашению от 29 августа 1921 г. между правительством РСФСР и Немецким Красным Крестом, преимущественным заданием последнего было предоставление населению пострадавших от голода районов медикаментов и врачебной помощи. Сотрудники Красного Креста во время въезда в страну получали визу, а в отношении своих личных прав и принадлежащих предметов приравнивались к сотрудникам немецкого правительства в России [7, с. 101].

Среди неправительственных организаций, которые возглавляли международную борьбу с голодом в начале ХХ в., недостаточно исследованной остается деятельность АРА, которая, в отличие от Красного Креста, была ориентирована именно на помощь мирному населению послевоенного времени. АРА не только доставляла продовольствие, одежду и технику, но и пыталась одновременно ликвидировать саму причину голода за счет административных рычагов [4, с. 264]. АРА - «American Relief Administration» (Американская администрация помощи) была создана в США в конце первой мировой войны, в ее состав входило несколько благотворительных организаций: американо-еврейский комитет помощи «Джойнт», Всемирный лютеранский союз, Христианский союз молодежи, Объединение католических благотворительных обществ, Союз менонитов, Союз баптистов. Основателем и руководителем организации был министр торговли США Г. Гувер.

Согласно публикации газеты «The New Times» за 1919 г. АРА поставляла продовольствие в большинство стран Европы, в Турцию, Армению и Россию, всего на суму 770.795.000 дол. [17, с. 1]. Предложив помощь РСФСР, Г. Гувер предварительно потребовал освобождения американских граждан и обеспечение им свободного выезда за пределы РСФСР, а также выдвинул 26 условий, по которым предлагалось сформулировать соглашение с РСФСР. В частности, пайки не должны были поставляться армии, а предназначались голодным детям и больным, не зависимо от расы, религии или общественного положения. Полномочия АРА предусматривали возможность распространения на территории РСФСР продовольственных чеков [4, с. 275-281]. В соответствии с заключенным соглашением между правительством РСФСР и АРА от 20 августа 1920 г. большинство из условий было принято РСФСР [4, с. 281-286]. Е. А. Коровин, анализируя содержание соглашения от 20 августа 1920 г., заключенного между РСФСР и АРА, указывал, что американской стороной были подчеркнуты два момента: желание, чтобы инициатором обращения была советская сторона и попытка иметь своим контрагентом непосредственно верхушку власти РСФСР, которая могла гарантировать желательные условия работы. Кроме того, он обратил внимание на протипоставление субъектов договора - неофициальной добровольной американской филантропической организации, с одной стороны, и РСФСР - с другой [7, с. 98-99]. Заключенные соглашения служили основанием для последующих, в отдельных случаях, повторяя их некоторые положения. По словам О. В. Тарасова, в международном договоре РСФСР с Верховным Комиссаром Женевской конференции от 27 августа 1921 г. были сделаны прямые ссылки на отдельные статьи соглашения между РСФСР и АРА, которые распространяли услуги, гарантии и привилегии также и на представителей Конференции [13, с. 57].

Принимая помощь АРА, советское правительство в дальнейшем выразило неудовольствие ее деятельностью, усматривая вмешательство в свои внутренние дела через создание ею на территории РСФСР собственных администраций, которые распределяли помощь, что в дальнейшем стало основанием для прекращения сотрудничества. Хотя деятельность АРА охватывала почти всю Европу, наиболее от голода пострадали территории России и Украины, а именно: Поволжье, Урал [8, с. 4], степная часть Украины, Крым, а также земли Западной Украины, которые вошли в состав Чехословакии и Польши. Так, в марте 1919 г. АРА создала отделения в Польше для помощи разным категориям населения, перенесшим голод и войну [16, с. 1-12]. Специально по инициативе Коминтерна 12 августа 1921 г. была создана особая организация пролетарской солидарности - Международный комитет рабочей помощи голодающим России (Межрабдоп), первая международная конференция которой состоялась 12 сентября 1921 г. в Берлине [11, с. 100]. Непосредственно в Украину из Межрабдопа помощь начала поступать с августа 1922 г., за время деятельности, предоставив 382980 пайков, которые были израсходованы на нужды голодающего населения [15, с. 60].

Поставки продовольствия поступали через миссии Ватикана от Международного альянса «Спасем Детей», Европейского союза студентов, «Верелифа», английских профсоюзов, комитета Ф. Нансена. Ватикан призвал всех представителей иностранных государств, аккредитированных при Святом Престоле, предоставить помощь голодающим России. 12 марта 1922 г. он заключил единственный договор с государством, с 30 декабря 1922 г. получившим название СССР, в котором устанавливались права и обязанности представителей Ватикана во время предоставления помощи. Особенность этого соглашения состояла в том, что полномочия посланцев Ватикана соответствовали полномочиям миссии Ф. Нансена и немецкого Красного Креста [3, с. 133-135]. 15 августа 1921 г. в Женеве состоялась конференция мировых общественных организаций из представителей 13 государств и 48 отделений Красного Креста, которая утвердила Ф. Нансена главным уполномоченным по оказанию помощи голодающим России. 27 августа 1921 г. между Ф. Нансеном и представителем правительства РСФСР был заключен договор, согласно которому в Москве создавался Исполнительный комитет Международной помощи голодающим, ему предоставлялось исключительное право распределения продовольствия, поступавшего в Россию из Женевского Комитета Международной помощи и других организаций, действовавших вместе с ним [4, с. 294-295]. В этот же день между теми же сторонами было заключено дополнительное соглашение относительно предоставления помощи голодающим, оно детально устанавливало полномочия, права и обязанности сторон - свободу передвижения, охранные грамоты, обеспечение сохранности груза и др. [4, с. 295-298]. К концу лета 1922 г. организация Ф. Нансена обеспечила продовольствием 1,5 млн детей и взрослых [2, с. 100-103].

О соглашении от 27 августа 1921 г. между РСФСР и Ф. Нансеном, Е. А. Коровин писал, что последнее отличается от соглашения, заключенного ранее с АРА, которая предоставляла помощь через собственный аппарат и отводила правительству РСФСР исключительно наблюдательную роль. Иной подход лежит в основе соглашения Ф. Нансена, а именно: а) распределение продовольствия осуществлялось исполнительным комитетом в Москве; б) Ф. Нансен не создавал своего распределительного аппарата, а использовал готовый, оставив за собой только контрольные функции; в) материальные удобства, которые предоставлялись АРА в категорической форме, Ф. Нансен получал условно, по возможности; г) в отличие от АРА, персонал Ф. Нансена воздерживался от политической и коммерческой деятельности [7, с. 100-101]. Он также отметил, что работа АРА, комитета Ф. Нансена и немецкого Красного Креста является типичными формами иностранной гуманитарной деятельности в РСФСР и все дальнейшие соглашения были прототипами последних. В качестве примеров Е. А. Коровин называет такие соглашения: между ЦК Промголом и Интернациональным Профессиональным союзом (Амстердам) от 18 октября 1921 г.; с объединением шведских промышленных предприятий от 8 ноября 1921 г.; с американскими и голландскими менонитами от 1 октября 1921 г. К более поздним, по времени, он относит соглашения с итальянским и французским Красным Крестом, Ватиканом [7, с. 102-103]. Из юридических проблем деятельности иностранной филантропии Е. А. Коровин выделил проблему международной правосубъектности гуманитарных объединений и правовую природу дипломатических привилегий, признавая при этом международную правосубъектность таких организаций [7, с. 105].

Таким образом, с конца XIX - в начале ХХ вв. международным сообществом были отработаны меры по борьбе с голодом и недоеданием. Деятельность неправительственных организаций, в частности по данной проблеме, имела признаки международной правосубъектности, базировалась на договорной основе, существенно влияя на международные отношения того времени. Попытки таких организаций как АРА решить проблему голода с помощью создания собственных администраций на территории иностранного государства, позволяет в будущем расширить проблематику и исследовать ее с позиции соблюдения суверенитета и вмешательства во внутренние дела других государств. Вместе с тем, необходимо отметить, что деятельность этих организаций стала основой, на которой зиждется функционирование ООН и послевоенных структур по преодолению голода и недоедания в мире.

Список литературы: 1. Богаевский П. М. Красный Крест в развитии международного права / П. М. Богаевский. - Томск : Паровая типолитогр. Н. И. Макушина, 1907. - Ч. 1. - 307 с. 2. Бондаренко Т. Ю. Миссия Фритьофа Нансена по спасению голодающих Поволжья / Т. Ю. Бондаренко, Н. И. Николаева // Власть. - 2011. - № 3. - С. 100-103. 3. Венгер А. Рим и Москва. 1900 - 1950 : моногр. / А. Венгер. - М. : Рус. путь, 2000. - 616 с. 4. Документы внешней политики СССР / под ред. Л. С. Гапоненко, Г. К. Деева, Н. Н. Калинина и др. - М. : Госиздат, 1960. - Т. 4. - 837 с. 5. Документы внешней политики СССР / под ред. И. Н. Земскова, С. М. Майорова, И. С. Садчикова и др. - М. : Госиздат, 1959. - Т. 1. - 772 с. 6. Казанский П. Е. Учебник международного, публичного и гражданского права / П. Е. Казанский. - Одесса : Эконом. типогр., 1902. - 532 с. 7. Коровин Е. А. Международное право переходного периода : моногр. / Е. А. Коровин. - М.: Госиздат, 1924. - 143 с. 8. Космачова Т. С. Государственные и общественные организации России и зарубежья в борьбе с голодом 1921 - 1922 гг. на Южном Урале : автореф. дис. на стиск. учен. степ. канд. истор. наук : 07.00.02 / Т. С. Космачова. - Саратов, 2009. - 21 с. 9. Ляпичев С. А. Мы просто хотим есть. Реформа ООН и сотрудничество в области защиты и поощрения прав человека / С. А. Ляпичев // Вестн. междунар. организаций. - 2010. - N° 4 (30). - С. 4-9. 10. Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных наций : моногр. / Ф. Ф. Мартенс. - Спб.: Б. и., 1883. - Т. 1. - 430 с. 11. Политбюро ЦК РКП (б) - ВКП (б) и Коминтерн. 1919 - 1943 : документы / сост. Г. М. Адибеков. - М. : Росспен, 2004. - 960 с. 12. Природные катастрофы. Засуха и голод в Китае [Электрон. ресурс]. - Режим доступа : http://www.gota.ru/item/90. 13. Тарасов О. В. Международные неправительственные организации и международное право : моногр. / О. В. Тарасов. - Х. : АО «Красноград. межрегион. типогр.», 1999. - 192 с. 14. Чистяков О. В. Организационное устройство и деятельность Российского общества Красного Креста в годы Первой мировой войны (1914 - 1918 гг.) : автореф. дис. на стиск. учен. степ. канд. истор. наук : 07.00.02 / О. В. Чистяков - М., 2009. - 26 с. 15. Черніговець Н. Історичні обставини та зовнішньополітичні чинники трудової сільськогосподарської еміграції / Н. Черніговець //

Українознавство. - 2010. - № 3. - С. 59-62. 16. A brief description of the work conducted in Poland by the American Relief Administration in cooperation with the Polish government. - Los Angeles : University of California, 1922. - 20 p. 17. Vastness of Hoover’s work realized as he returns // The New Times. - 1919. - N° 14. - P. 1.

РОЛЬ НЕУРЯДОВИХ ОРГАНІЗАЦІЙ У МІЖНАРОДНІЙ БОРОТЬБІ З ГОЛОДОМ (КІНЕЦЬ XIX - ПОЧАТОК ХХ ст.)

Прохазка Г. А.

У статті досліджено питання становлення співпраці перших неурядових організацій у їх міжнародній боротьбі з голодом. Розглянуто проблеми, з якими зітнулися організації та особливості деяких міжнародних договорів укладених з державами під час надання допомоги постраждалому населенню.

Ключові слова: голод, міжнародні організації, міжнародна допомога, Червоний Хрест, АРА.

ROLE OF NON - GOVERNMEENTAL ORGANIZATIONS IN INTERNATIONAL FIGHT WITH HUNGER (END XIX - BEGIN ХХ CENTURIES)

Prokhazka A. A.

The questions of the formation the cooperation of the first non-governmental organizations are researched in the article in their international fight with hunger. The problems are realized, which organizations face and particularities of some international agreements, concluded with states by the rendering the help to the damaged population.

Поступила в редакцию 26.04.2012 г.