Имплементация международных обязательств в сфере сохранения биологического разнообразия (на примере Российской Федерации и Республики Ирак)

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ КАЗАНСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. СЕРИЯ ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ

ISSN 2541-7738 (Print) ISSN 2500-2171 (Online)

УДК 349.6

doi: 10.26907/2541-7738.2019.1.92-101

ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В СФЕРЕ СОХРАНЕНИЯ БИОЛОГИЧЕСКОГО РАЗНООБРАЗИЯ (на примере Российской Федерации и Республики Ирак)

Г.Р. Шайхутдинова, С.Х. Джабер Казанский (Приволжский) федеральный университет, г. Казань, 420008, Россия

В статье проведен сравнительно-правовой анализ внутригосударственного законодательства Российской Федерации и Республики Ирак через призму выполнения международных обязательств, принятых странами в связи с ратификацией Конвенции ООН о биологическом разнообразии 1992 г. Сделан вывод о том, что государства имплемен-тируют международные обязательства путем последовательного формирования правовой (законодательной) и институциональной базы, участия в контрольном механизме Конвенции посредством представления Национальных докладов о сохранении биологического разнообразия. Кроме того, высказаны предложения по заимствованию Ираком положительного опыта России по комплексному подходу к сохранению биологического разнообразия, основанному на развитии ряда отраслей внутригосударственного законодательства, включая лесное, водное, земельное, о недрах и об охране животного мира. Россия может учесть опыт Ирака по созданию природоохранных территорий и национальных заповедников на водно-болотных угодьях и приданию им статуса объектов культурного наследия ЮНЕСКО.

Принятая в 1992 г. Конвенция ООН о биологическом разнообразии (КБР) оказала значительное влияние на формирование законодательства в сфере сохранения биологического разнообразия и в целом природоохранного законодательства многих государств.

Биологическое разнообразие и его сохранение являются одними из важнейших вопросов современного международного права в сфере защиты и охраны окружающей среды. Международно-правовая защита биологического разнообразия основана на создании и поддержании такой среды, которая была бы свободной от воздействий ряда негативных факторов как природного и антропогенного, так и техногенного происхождения, в том числе связанных с опустыниванием. Углубление международного и межгосударственного сотрудничества по разработке национальных планов и стратегий, а также осуществление радикальных мер борьбы с серьезными последствиями опустынивания содействуют сохранению и

Аннотация

развитию биологического разнообразия, его растительных и животных компонентов.

Многочисленные серьезные бедствия, которым подвержены природные условия Республики Ирак в настоящее время, с одной стороны, и появляющиеся новые угрозы - с другой, поставили на повестку дня вопросы защиты окружающей среды и сохранения биологического разнообразия. Внешние и внутренние риски вызывают дисбаланс экологической системы, значительную деградацию компонентов биологического разнообразия (растений и животных), а также исчезновение или угрозу исчезновения целого ряда биологических видов и введение видов чужеродных. Так, исключительная угроза нависла над экологическими зонами Ирака, особенно над водно-болотными угодьями на юге страны (Месопотамскими болотами). Это связано с проектами масштабного осушения болот, что, в свою очередь, ведет к существенному уменьшению компонентов биоразнообразия, возникновению новых пустынных районов и равнин, появлению песчаных бурь.

Ратификация Ираком международных договоров в сфере охраны окружающей среды, в том числе Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г., создает устойчивые перспективы для международного сотрудничества в данной сфере. Правительство Ирака активно берется за осуществление новых международных обязательств, вытекающих из участия в указанных международно-правовых инструментах и направленных на разрешение экологических ситуаций, преодоление и устранение биологических и экологических угроз.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о биологическом разнообразии в 1995 г. и, соответственно, взяла на себя обязательство по разработке и воплощению в жизнь национальной стратегии его сохранения. Следует признать, что по видовому разнообразию Россия не превосходит страны тропического и субтропического поясов, однако ее ландшафтное разнообразие -одно из самых высоких в мире. Более того, страна занимает 1/8 часть земной суши. На более чем 60% площади России сохраняются практически в первозданном виде местообитания животных и растений. Внедрение концепции биоразнообразия в практику охраны природы России помогло методологически усилить обоснование развития в стране территориальной охраны, под которой понимается создание эффективной и репрезентативной сети особо охраняемых природных территорий различных категорий и статуса [1].

Следует подчеркнуть, что Россия несет особую международно-правовую ответственность в сохранении глобального биоразнообразия и поддержании биосферных функций, так как обладает крупнейшим массивом природных экосистем. Здесь представлено практически всё богатство животного и растительного мира Северной Евразии, 80% видового разнообразия Арктики, а также 20% эндемичных видов флоры и фауны. Поэтому в плане оказания экосистемных услуг мировому сообществу Российскую Федерацию можно отнести к «экологическим донорам» планеты [2].

Россией был принят целый ряд документов стратегического характера, которые обеспечивают сохранение биологического разнообразия и выполнение международных обязательств по Конвенции о биологическом разнообразии. Речь идет об Основах государственной политики в области экологического развития

Российской Федерации на период до 2030 г., Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 г., Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 г., Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 г. и др.

Российская Федерация приняла следующие федеральные законы: от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

В первые годы после ратификации Россией Конвенции о биологическом разнообразии Правительством Российской Федерации были выполнены международные обязательства: созданы 23 государственных природных заповедника на общей площади 71000 кв. км, 16 национальных парков на общей площади 31000 кв. км, 4 федеральных природных заказника на общей площади 51000 кв. км. Федеральная целевая программа государственной поддержки заповедников и национальных парков на период до 2000 г. была утверждена в 1995 г. Указом Президента РФ. Особого внимания заслуживают проекты, имеющие международное значение: Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и федеральная программа по сохранению амурского тигра.

Сегодня в России действует Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России 2015 г., а также подпрограмма «Биологическое разнообразие России» государственной программы «Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы».

Активно финансируются на федеральном уровне национальные парки «Ке-нозерский», «Заповедное Прибайкалье», «Русская Арктика», «Лосиный остров», «Русская Арктика» и др.

Рассмотрим особенности имплементации норм о сохранении биологического разнообразия во внутригосударственное законодательство России и Ирака.

Законодательство в сфере охраны окружающей среды Республики Ирак включает ряд федеральных законов, а именно: Закон № 135 от 1968 г. «О сельском хозяйстве», Закон № 48 от 1976 г. «О регулировании и эксплуатации морских животных», Закон № 71 от 1978 г. «О защите и развитии сельскохозяйственного производства», Закон № 21 от 1979 г. «О защите животных и диких птиц», Закон № 89 от 1981 г. «Об общественном здравоохранении», Закон № 2 от 1983 г. «О естественном пастбище», Закон № 34 от 1926 г. «О запрещении незаконного вывоза и ввоза памятников древности», Закон № 59 от 1936 г. «О памятниках древности», Закон № 95 от 1978 г. «Об организации жилых помещений в Ираке» [3].

Вопросы разработки и принятия законодательства о защите окружающей среды были предметом заботы правительства Ирака еще в 90-е годы прошлого столетия. Об этом свидетельствует принятие в 1986 г. Закона № 76 «Об охране и улучшении окружающей среды», который предусматривал серьезные меры наказания для лиц, загрязняющих окружающую среду и нарушающих закрепленные в нем положения.

В целях обеспечения надлежащей охраны окружающей среды на всех уровнях вышеупомянутый закон был отменен Законом № 3 от 1997 г. «О защите

и улучшении охраны окружающей среды». В нем содержалось то же определение окружающей среды, что и в предыдущем документе. Закон дополнительно определил ответственность за ущерб, причиненный экологическим правонарушением, поскольку юридическая ответственность за экологические правонарушения является одной из эффективных мер, способствующей защите и сохранению окружающей среды. С целью обеспечения наибольшей эффективности юридическая ответственность определялась четко и ясно [4, с. 19].

В 2009 г. на смену Закону № 3 пришел Федеральный закон № 27 «Об охране и улучшении окружающей среды (ОУОС). Он содержит статью о защите окружающей среды (ст. 39), прописывает правила, условия, процедуры, спецификации, стандарты в сфере охраны окружающей среды, а также определяет государственные органы исполнительной власти, ответственные за осуществление его положений. Два органа - Министерство окружающей среды и Совет по охране и улучшению окружающей среды (и его филиалы в провинциях) - уполномочены реализовывать положения указанного закона.

Принятие ОУОС было осуществлено в целях защиты и улучшения окружающей среды Ирака, сокращения загрязнения и его вредного воздействия на здоровье, окружающую среду и природные ресурсы путем устранения причиненного ущерба или его причин, поскольку данный закон направлен на сохранение общественного здоровья и ресурсов. Достижение международного и регионального сотрудничества, обеспечение устойчивого развития биологического разнообразия и сохранение культурного и природного наследия осуществляется посредством сотрудничества с компетентными органами [5, с. 7].

Между тем серьезным пробелом является отсутствие в ОУОС определения понятия «биологическое разнообразие». Указанный закон и другие нормативные правовые акты ссылаются на данный термин, но в перечень определений, содержащихся в ст. 2 ОУОС, он не входит. Этот пробел Иракского законодательства требует восполнения, учитывая, что Республика присоединилась к Конвенции о биологическом разнообразии в 2009 г. В связи с этим полагаем, что в ст. 2 ОУОС следует включить определение биологического разнообразия в следующей редакции: «биоразнообразие - это изменяемость живых организмов, независимо от их происхождения, являющихся частью наземных, морских и иных водных экосистем, а также экологических комплексов, которые составляют разнообразие всей экосистемы».

Подобный пробел существует и в отношении определения понятия «экосистема». Проявляя уважение к международным обязательствам Республики Ирак и ставя цель восполнения пробелов внутригосударственного законодательства в сфере охраны окружающей среды, необходимо дополнить ст. 2 ОУОС определением экосистемы, заимствованным из текста Конвенции о биологическом разнообразии.

В целях борьбы с опустыниванием в ст. 17 гл. 4 ОУОС запрещены: любая деятельность, прямо или косвенно приводящая к повреждению, ухудшению или загрязнению почвы, воздействующая на сельскохозяйственный потенциал и качественные характеристики пищевых цепей, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством; несоблюдение требований к планированию в районах, представляющих культурную ценность, а также размещение

населенных пунктов на территориях зон сельскохозяйственных угодий; любая деятельность, наносящая ущерб растительному покрову и приводящая к опустыниванию или изменению индивидуальности окружающей природной среды, за исключением случаев получения предварительного согласия от соответствующего органа; разрушение культурных и природных объектов и нанесение ущерба объектам, зарегистрированным Министерством в качестве таковых; сброс твердых отходов, за исключением территорий, специально выделенных для таких целей.

Что касается защиты биоразнообразия, то в ст. 18 гл. 5 рассматриваемого закона запрещается: уничтожение живых организмов в их естественной обстановке; лов рыбы и охота на птиц и животных, исчезающих или находящихся под угрозой исчезновения, с целью обмена, продажи или торговли; охота на птиц и диких животных, а также их отстрел, отлов или транспортировка, включая мигрирующих птиц, останавливающихся на отдых или размножающихся на иракской земле; сбор или повреждение редких, лекарственных растений и их использование для научных, медицинских, промышленных или торговых целей без соблюдения инструкций, изданных уполномоченным органом; вырубка деревьев на территориях зон общественного пользования в городах без лицензии, за исключением случаев, когда это делается с разрешения Председателя Совета по охране и улучшению окружающей среды в данной провинции (это относится к деревьям, возраст которых составляет 30 или более лет); вырубка леса, за исключением случаев получения предварительного одобрения от компетентного органа, выдающего разрешение с учетом годового объема вырубки на площади в один дунам1; интродукция растений или животных в окружающую среду без разрешения уполномоченного органа; применение методов генной инженерии, способных нанести вред окружающей среде или жизни и здоровью населения.

Экологическое правонарушение согласно данному закону является уголовным преступлением, что указано в положении ст. 35, предусматривающей для лиц, нарушивших обязательства, изложенные в п. 1, 2 и 4 ст. 20 настоящего закона, тюремное заключение и обязанность возвратить опасные, радиоактивные материалы и отходы в соответствующие учреждения для их безопасной утилизации. Из этого следует, что действующий закон определил два вида ответственности за экологический ущерб - гражданскую и уголовную [6].

В настоящее время правовое регулирование сохранения биологического разнообразия в Ираке находится под влиянием процессов имплементации принципов и норм международного права в указанной сфере. Объем взятых Республикой Ирак международных обязательств в области сохранения биологического разнообразия определяется содержанием ратифицированных Республикой соответствующих предмету исследования международных договоров. Ирак присоединился к Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием, Рамочной конвенции ООН об изменении климата, Рамсарской Конвенции (Конвенции о водно-болотных угодьях), Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Международному соглашению по оливковому маслу.

Однако международно-правовые нормы в указанной сфере не находят отражения во внутригосударственном законодательстве Республики Ирак. В связи с этим следует рассматривать международно-правовые нормы, регулирующие вопросы сохранения биологического разнообразия, а также рекомендации международных организаций, функционирующих в данной области, в качестве должного стандарта для разработки национального законодательства Республики Ирак. Кроме того, международные нормы и принципы должны широко использоваться в целях толкования внутригосударственных нормативных правовых актов Ирака, в том числе в судебной практике.

Законодательство Российской Федерации в сфере сохранения биоразнообразия является весьма развитым и находится в русле обязательств России по Конвенции о биоразнообразии. Так, первым основополагающим нормативным правовым актом явился Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Следует признать, что Закон содержит немало норм-деклараций и норм-программ, но в то же время в нем присутствуют нормы об экологическом аудите и страховании, экологической сертификации, нормировании в области охраны окружающей среды, лицензировании и плате за негативное воздействие на окружающую среду, правах и обязанностях граждан и организаций, административной ответственности физических и юридических лиц и возмещении ущерба. За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством [7].

Весьма важным нормативным правовым актом является уже упомянутый закон «О животном мире». Он содержит определения понятий «биологическое разнообразие животного мира», «охрана животного мира», «устойчивое существование животного мира» и др., затрагивает вопросы экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира, государственного управления в указанной сфере, охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

Определение понятия «биологическое разнообразие» дано в ст. 1 указанного закона. Под ним понимается «разнообразие объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах» (ЖМ). Эта дефиниция несколько отличается от определения, содержащегося в Конвенции о биологическом разнообразии, в ст. 2 которой данный термин трактуется как «вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем» (КБР). Однако представляется, что определение в российском законодательстве вполне соответствует определению в международном праве.

Важный раздел российского законодательства посвящен охране лесов и лесных экологических систем. Этот массив норм венчает Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г. Иные нормы, регулирующие отношения в сфере охраны лесов, лесопользования и сохранения их биологического разнообразия, содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также главе «Экологические преступления» Уголовного кодекса Российской Федерации. Анализ указанных правовых норм показывает наличие качественной юридической базы для борьбы с нарушениями, связанными с уничтожением живой природы, в том числе растений и животных, занесенных в Красную книгу, административной и уголовной ответственности за нарушения заповедного режима [8].

Отдельный раздел составляет водное законодательство РФ, которое предусматривает охрану водных объектов и водных живых ресурсов в пределах материковой и островной территории России. Здесь основным актом является Водный кодекс Российской Федерации 1995 г., который детально регулирует понятие водных отношений, их объектов и субъектов, виды и цели водопользования, а также сферы государственного управления и компетенцию Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

Охотничье хозяйство и охота являются видами пользования объектами животного мира, в процессе которых осуществляется воздействие на биологическое разнообразие либо его уничтожение. В 2009 г. был принят Федеральный закон № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Особый раздел законодательства Российской Федерации - нормативные правовые акты об особо охраняемых природных территориях и сохранении их животного и растительного мира. Важную роль в этой сфере играет уже упомянутый нами Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г.

Земельное законодательство также регулирует вопросы сохранения биологического разнообразия. Отметим, что в 2001 г. был принят Земельный кодекс РФ. Говоря о российском законодательстве о недрах, важно отметить Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах».

Подводя итог, можно сказать, что подход Российской Федерации к вопросу сохранения биоразнообразия является комплексным. Это проявляется в регулировании данного вопроса целым рядом отраслей внутригосударственного законодательства. Речь идет о законодательстве об охране окружающей среды, включая федеральные законы «Об охране окружающей среды» и «О животном мире», лесном законодательстве, содействующем сохранению биоразнообразия в лесах (Лесной кодекс РФ), водном законодательстве, способствующем сохранению биоразнообразия в водной среде (Водный кодекс РФ), земельном законодательстве, обеспечивающем сохранение биоразнообразия при землепользовании (Земельный кодекс РФ), законодательстве о недрах, регулирующем сохранение биоразнообразия при недропользовании (Федеральный закон «О недрах»).

Завершая анализ действующего законодательства Российской Федерации и Республики Ирак в сфере сохранения биологического разнообразия в контексте выполнения указанными государствами их международных обязательств по Конвенции ООН о биологическом разнообразии 1992 г., следует отметить следующее:

- оба государства реализуют выполнение обязательств, принятых на себя по указанной Конвенции, создают для этого как правовую (законодательную), так и институциональную базу в лице соответствующих органов исполнительной власти;

- оба государства участвуют в контрольном механизме Конвенции посредством представления Национальных докладов о сохранении биологического разнообразия, в которых отчитываются о проведенных законодательных реформах и конкретных проектах по сохранению биологического разнообразия в различных экосистемах;

- оба государства активны de lege ferenda: приняты либо готовятся к принятию новые внутригосударственные нормативные правовые акты в сфере сохранения биологического разнообразия в различных экосистемах, вносятся дополнения в действующие акты;

- российский законодатель демонстрирует комплексный подход к регулированию вопросов сохранения биологического разнообразия, основанный на развитии ряда отраслей внутригосударственного законодательства, включая лесное, водное, земельное законодательство, законодательство о недрах и об охране животного мира; иракский законодатель сосредоточен на сферах, наиболее остро подверженных пагубному влиянию человека на биоразнообразие, а именно на создании природоохранных территорий и национальных заповедников на иракских водно-болотных угодьях;

- Россия может учесть опыт Ирака по созданию природоохранных территорий и национальных заповедников на водно-болотных угодьях и приданию им статуса объектов культурного наследия ЮНЕСКО.

- как признают иракские правоведы, законодательство Ирака еще во многом не соответствует обязательствам, принятым государством по Конвенции о биологическом разнообразии; причем даже само определение биоразнообразия в законодательстве Ирака на сегодняшний день отсутствует. Здесь весьма важно заимствование положительного опыта Российской Федерации, которая демонстрирует глубокую законодательную проработку и имплементацию международно-правовых обязательств во внутригосударственное законодательство.

Источники

КБР - Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. - URL: https://www.un.org/ru/

documents/decl_conv/conventions/biodiv. shtml, свободный. ОУОС - Федеральный закон № 27 от 13 дек. 2009 г. «Об охране и улучшении окружающей среды». - URL: http://ar.parliament.iq. (на араб. яз.) ЖМ - Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // СПС КонсультантПлюс. - URL: http://www.consultantru/document/cons_doc_LAW_6542/, свободный.

Литература

Поступила в редакцию 20.01.19

Шайхутдинова Гульнара Раифовна, доктор юридических наук, магистр права Северо-Западного университета США, профессор кафедры международного и европейского права

Казанский (Приволжский) федеральный университет ул. Кремлёвская, д. 18, г. Казань, 420008, Россия E-mail: ildar_sh@mail.ru

Джабер Салван Хашим, аспирант кафедры международного и европейского права

Казанский (Приволжский) федеральный университет ул. Кремлёвская, д. 18, г. Казань, 420008, Россия E-mail: jabersalwan@gmail.com

ISSN 2541-7738 (Print) ISSN 2500-2171 (Online)

UCHENYE ZAPISKI KAZANSKOGO UNIVERSITETA. SERIYA GUMANITARNYE NAUKI (Proceedings of Kazan University. Humanities Series)

doi: 10.26907/2541 -773 8.2019.1.92-101

Implementation of the International Obligations of States in the Field of Biodiversity Conservation (Based on the Experience of the Russian Federation and the Republic of Iraq)

G.R. Shaikhutdinova , S.Kh. Jaber Kazan Federal University, Kazan, 420008 Russia

E-mail: ildar_sh@mail.ru, jabersalwan@gmail.com Received October 16, 2018 Abstract

The national legislations of the Russian Federation and the Republic of Iraq have been compared in the light of the fulfillment of international obligations associated with the ratification of the 1992 United Nations Convention on Biological Diversity. It has been concluded that both countries face urgent environmental problems that can be partially solved by implementation of the Convention. It has been revealed that the states implement their international obligations by consistent development of a legal (legislative) and institutional framework and by participation in the Convention&s monitoring mechanism through the submission of national reports on preservation of biological diversity. In addition, it has been suggested for Iraq to adopt a positive experience of the Russian Federation in an integrated

approach to the preservation of biological diversity based on the development of a number of branches of national legislation, including forest, water, land, and subsoil legislation, as well as legislation on wildlife protection. Russia can assimilate the experience of Iraq in creating conservation areas and national reserves in wetlands and assigning the status of UNESCO cultural heritage sites to them. Creating conservation areas and national reserves is one of the priorities for the Russian Federation&s policy in the sphere of environmental protection.

References

Для цитирования: Шайхутдинова Г.Р., Джабер С.Х. Имплементация международных обязательств в сфере сохранения биологического разнообразия (на примере Российской Федерации и Республики Ирак) // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. -2019. - Т. 161, кн. 1. - С. 92-101. - doi: 10.26907/2541-7738.2019.1.92-101.

For citation: Shaikhutdinova G.R., Jaber S.Kh. Implementation of the international obligations of states in the field of biodiversity conservation (based on the experience of the Russian Federation and the Republic of Iraq). Uchenye Zapiski Kazanskogo Universiteta. Seriya Gumanitarnye Nauki, 2019, vol. 161, no. 1, pp. 92-101. doi: 10.26907/2541-7738.2019.1.92-101. (In Russian)