Спросить
Войти
4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
Бринчук М.М., д.ю.н. Должность: заведующий сектором экологического права ИГП РАН, профессор,заслуженный деятель науки РФ. Место работы: Институт государства и права Российской академии наук.
Аннотация: исследованы вопросы устойчивого неисполнения положений экологического законодательства органами государственной власти. Неисполнение законодательства этими органами суть неисполнение ими обязанностей по осуществлению публичного права. Неисполнение обязанностей в данном случае может квалифицироваться как правонарушение.
PROBLEMS AND LEGAL CONSIQUENCES OF ECOLOGICAL LEGISLATION NONPERFORMANCE
Brinchuk Mikhail M., Ph. D. in law. Position: Director of the Sector of Ecological Law of Institute of State and Law of RAS, professor,Honoured Scientist of the Russian Federation.
Annotation: there are researched issues of stable nonperformance of ecological legislation by the state bodies. Nonperformance of legislation by these bodies is a nonperformance of their duties on effectuation of public law. Nonperformance of duties can be qualified as a violation of law.
В целом экологическое право всегда в России было малоэффективным. В этом можно видеть две основные причины - слабо развитое экологическое законодательство и крайне низкий уровень исполнения законодательства.
О дефектах экологического законодательства на современном этапе писалось много. Основные дефекты - отсутствие в законодательстве системного, всестороннего подхода к регулированию экологических отношений, традиционное формулирование норм лишь в общем виде, неурегулированность процессуальных отношений. К отрицательной характеристике этого законодательства важно добавить и негативную динамику законодательного регулирования.
Здесь же обратим внимание на некоторые наиболее существенные положения законодательства с точки зрения их исполнения.
Так, в соответствии с Законом РСФСР от 14 июля 1982 г. «Об охране атмосферного воздуха»1 «для оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются нормативы предельно допустимых кон* Данная работа выполнена с использованием Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
центраций загрязняющих веществ и уровней вредных физических воздействий на атмосферу. Эти нормативы должны отвечать интересам охраны здоровья людей и охраны окружающей природной среды.
В необходимых случаях для отдельных районов устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе» (ст. 12).
Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060 «Об охране окружающей природной среды»2 предусматривал: «Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира.
С учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду (ст. 26).
Согласно ст. 21 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3 «нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.
При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение».
Что объединяет названные нормы законов, принятых в разное время, со столь значительным промежутком?
Во-первых, эти нормы касаются важнейшей и первейшей в эколого-правовом механизме меры охраны природы - экологического нормирования.
Во-вторых, то, что каждая из норм в научном отношении вполне обоснованы, за исключением, правда, формулировок в последнем законе.
В-третьих, эти нормы не были исполнены ни в части развития и формирования системы экологического нормирования качества окружающей среды, ни в части учета природных и иных особенностей при разработке нормативов.
В период с 1938 г. в Советском Союзе были проведены интенсивные работы по санитарногигиеническому нормированию в области охраны окружающей среды. Начиная с 1980 г., когда был принят Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха», для исполнения его требований, как позже и для исполне2 Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. 1992. № 10. Ст.457.
Пробелы в российском законодательстве
ния других названных законов, должны были быть проведены масштабные работы по совершенствованию нормирования в контексте их трансформации из санитарно-гигиенических в экологические. Но эти работы не были проведены, что и было констатировано на парламентских слушаниях на тему «Нормирование качества окружающей природной среды» в ноябре 1998 г. в Государственной Думе РФ. Другими словами, требования национальных законов не были исполнены.
Можно назвать ряд и других примеров очевидного неисполнения законодательных требований. Так, статья 57 предусматривает: порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Даже по официальным оценкам4, до 15 % территории России экологически неблагополучны. Это обстоятельство свидетельствует о важности нормы Федерального закона. Со времени вступления Федерального закона «Об охране окружающей среды» прошло семь лет. Федеральный закон о зонах экологического бедствия не принят.
Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» предусматривалось, что порядок экологического страхования и использования его фондов устанавливается Правительством России. В связи с принятием в 2002 г. Федерального закона «Об охране окружающей среды» этот закон утратил силу. Порядок экологического страхования в России так и не определен.
Согласно ст. 31 в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации проводится экологическая сертификация. Экологическая сертификация может быть обязательной или добровольной. Обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определенном Правительством РФ.
Экологическая сертификация направлена на установление соответствия произведенной экологически значимой продукции экологическим требованиям. Это важнейший институт экологического права, направленный на предупреждение экологического и экогенного вреда. Он предупреждает появление на рынке экологически вредной продукции. С помощью этой меры обеспечивается производство в России конкурентоспособной продукции.
Со дня установления Федеральным законом нормы прошло семь лет. Правительством РФ так и не определен порядок проведения обязательной экологической сертификации. Как и законодательно не определены в оптимальной мере экологические требования к продукции, что образует предмет экологической сертификации. Необходимость установления этих требований была предусмотрена Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»5.
Согласно ст. 46 Закона «О техническом регулировании», содержащей переходные положения, технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Закон вступил в силу в декабре 2002 г. На сегодняшний день приняты лишь два технических
регламента по экологическим вопросам - «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории российской федерации, вредных (загрязняющих) веществ»6 и «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту»7.
После семи лет действия Федерального закона «О техническом регулировании» к значительной, основной массе экологически значимой продукции массового производства экологические требования в технических регламентах так и не установлены.
Заметим, что из-за неисполнения положений закона о нормировании качества окружающей среды практически не могут быть исполнены на должном уровне многие другие положения экологического законодательства, касающиеся планирования, оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, сертификации и др.
Состояние экологического законодательства, хроническое неисполнение его положений в контексте и общественных интересов, и уголовно-правовой тематики конференции важно оценивать на фоне как причиняемого при этом в стране экологического вреда, так и состояния здоровья людей, страдающих от загрязнения природы. По данным ВОЗ, в 2004 г. в России от загрязнения окружающей среды умерли 493 тыс. человек8.
В этой связи возникает существенный вопрос: понес ли кто юридическую ответственность за преждевременные смерти, фактическое убийство этих людей? В какой мере в этой связи применялся Уголовный кодекс?
Описанная в этом материале устойчивая ситуация с неисполнением экологического законодательства вполне может квалифицироваться как нарушение законодательства и самой Конституции в части обеспечения экологического благополучия, как правонарушение. Субъектом неисполнения законодательства является государство в лице конкретных государственных органов и их должностных лиц, которых нетрудно идентифицировать. Правонарушение заключается в неисполнении органами государственной власти обязанностей по осуществлению публичного права. Как справедливо еще в XIX веке писал Рудольф Иеринг, не исполняя, не обеспечивая исполнение, «страж и блюститель закона превращается в его убийцу: это -то же, что врач, отравляющий больного, опекун, при-душающий опекаемого»9.
«В то время как юридическое осуществление публичного .... права приняло форму обязанности государственных учреждений10, осуществление частного
право»11.
Правонарушение, о котором мы говорим, имеет особое значение. «Исполнение обязанности государственных учреждений» представляет собой «осуществление публичного права», стоящего на страже публичного интереса, которым в нашем случае является обеспечение экологического благополучия12. Неисполнение этой обязанности имеет весьма тяжелые, как видим, порой трагические общественные последствия.
В какой мере урегулированы соответствующие отношения в законодательстве о юридической ответственности? В последнее время применительно к определенным ситуациям, связанным с нарушением Конституции РФ, в законодательстве установлена ответственность высших должностных лиц субъектов РФ13. Такую ответственность в общей теории права и в отраслевой науке называют конституционной14. Но предмет этой ответственности иной, он не охватывает описываемую в статье ситуацию.
Для обеспечения правопорядка, для устранения общественно вредной тенденции хронического неисполнения требований экологического законодательства, построения в перспективе правового государства «неисполнение законодательства государственным органом, должностным лицом», вероятно, должно стать предметом строгой и справедливой юридической ответственности.
занностей и т.д. (ст. 70). На самом-то деле речь в такой норме должна идти прежде всего об обязанности.
Более корректно эта норма была сформулирована в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», установившем права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды (ст. 66).
См.: Радько Т.Н. Теория государства и права. Учебник. М.: Академический Проект, 2005. С. 717- 726; Бринчук М.М. Экологическое право. Второе изд., переработанное и дополненное. М.: Юристъ, 2003. С. 368-375.
