Система управления рисками и переработка на таможенной территории

11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14), ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Истомин С.И., к.ю.н., профессор кафедры налогового права и процесса

Российская правовая академия

Таможенные режимы непосредственным образом оказывают влияние на экономику хозяйственной деятельности, в конечном счете, на конкурентноспособность российских предприятий на внешних рынках, что вызывает необходимость правильного применения норм таможенного права как участниками внешнеторговой деятельности, так и таможенными органами, совершенствования таможенного законодательства. Представляются правильными выводы о том, что «законодательство Российской Федерации по вопросам таможенных режимов имеет нестабильность и недостаточно высокий уровень систематизации (соответствующие правовые нормы часто меняются и рассредоточены по многочисленным правовым актам); должностные лица таможенных органов наделены значительными дискреционными полномочиями, реализуемыми ими по собственному усмотрению»1. Данный вывод остается актуальным и в настоящее время.

Таможенный режим переработки товаров на таможенной территории относится к экономическим режимам и активно используется в хозяйственной практике, поскольку значительное количество авиационной техники российского происхождения было экспортировано в зарубежные страны. Эксплуатация техники требует ее ремонта, модернизации, что в определенных случаях возможно в условиях производственной базы, находящейся в России, с использованием таможенного режима переработки на таможенной территории.

Указанный таможенный режим допускается при наличии разрешения таможенного органа, которое оформляется в порядке, установленном Таможенным кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ), в течение одного месяца с возможным продлением данного срока до двух месяцев.

Получение разрешения в месячный срок еще не говорит о том, что предприятие может ввозить изделие для ремонта на таможенную территорию России. В разрешении, как правило, ставится условие обеспечения уплаты таможенных платежей. В соответствии со статьей 337 ТК РФ обеспечение уплаты таможенных платежей, налогов не предоставляется, если сумма подлежащих уплате таможенных пошлин, налогов, пеней и процентов составляет менее 20 тысяч рублей, а также в случаях, когда таможенный орган имеет основания полагать, что обязатель1 Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Таможенное право: Учебник для вузов / Под общ. редакцией Б.Н. Габричидзе. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2004. - С. 440-441.

ства, взятые перед ним, будут выполнены. Следует отметить, что стоимость ввозимых для ремонта изделий, даже остаточная, не дает возможности воспользоваться освобождением от обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов. В то же время таможенный орган, исходя из общей концепции ТК РФ, действует, руководствуясь презумпцией недобросовестности участника внешнеторговой деятельности, т.е. заранее предполагается, что предприятие предпримет какие-либо меры к нарушению таможенного законодательства, связанному с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов.

При этом для оценки обстоятельств, дающих основание полагать, что взятые обязательства будут выполнены, совершенно не принимается во внимание, что ремонт и модернизация авиационной техники выполняются в рамках международного военно-технического сотрудничества, стороной в котором выступает Российская Федерация, предприятием-переработчиком является федеральное государственное унитарное предприятие, ввоз изделий осуществляется лишь при наличии разрешительных документов Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, которая контролирует обоснованность и сроки ввоза изделий, стороной по договору ремонта или модернизации выступают высшие государственные органы, уполномоченные в области обороны той или иной страны.

В соответствии со статьей 2 ФЗ от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»2 все вопросы, связанные с военно-техническим сотрудничеством Российской Федерации с иностранными государствами, находятся в исключительном ведении органов государственной власти Российской Федерации.

Военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами основывается на принципах государственной монополии на деятельность в области военнотехнического сотрудничества, государственного протекционизма в этой области.

Методы, с помощью которых осуществляется государственное регулирование, отвечают принципам, перечисленным в статье 2 названного Закона, и определяют разрешительный порядок деятельности в области военнотехнического сотрудничества, лицензирование ввоза и вывоза продукции военного назначения.

Закон запрещает внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения российскими организациями, не получившими в установленном порядке права на осуществление этой деятельности.

Деятельность в рассматриваемой области находится под государственным контролем, в частности, контролируется соблюдение международных обязательств Российской Федерации в этой области. Государственный контроль со стороны соответствующих органов исполнительной власти распространяется на разработку, производство и поставку продукции военного назначения.

Необходимо отметить, что военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами строится в соответствии с решениями Президента Российской Федерации об установлении такого сотрудничества с иностранными государствами, а также о приостановлении, прекращении и возобновлении сотрудничества. Прези2 СЗ РФ. - 1998. - № 30. - Ст. 3610.

дент Российской Федерации принимает решения о проведении переговоров о заключении международных договоров по представлению Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий заключает международные договоры по вопросам военно-технического сотрудничества, которые являются основой для заключения внешнеторговых контрактов предприятиями с иностранными заказчиками при соблюдении иных требований российского законодательства.

Участвовать в военно-техническом сотрудничестве могут лишь государственные посредники - специализированные федеральные государственные унитарные предприятия, образованные по решению Президента Российской Федерации, а также российские организации -разработчики и производители продукции военного назначения, получившие в установленном порядке право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2005 г. № 1062 «Вопросы военнотехнического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами»3 ввоз в Российскую Федерацию, в том числе временный ввоз, и вывоз из Российской Федерации, в том числе временный вывоз, передача в аренду, финансовую аренду (лизинг), вывоз на переработку, продукции военного назначения при осуществлении военно-технического сотрудничества производятся на основании решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству по лицензиям, выдаваемым Федеральной службой по военнотехническому сотрудничеству.

Решения о вывозе продукции военного назначения принимаются во исполнение международных договоров Российской Федерации, а также на основании обращений иностранных заказчиков.

По результатам работы субъекты военно-технического сотрудничества представляют отчеты в Федеральную службу по военно-техническому по установленной этой Службой форме.

Лицензия, выданная на ввоз (вывоз) продукции военного назначения, является необходимым условием для производства таможенного оформления и проведения таможенного контроля такой продукции.

Для ведения статистического учета и анализа исполнения выданных лицензий организации-заявители ежеквартально представляют в Федеральную службу по военнотехническому сотрудничеству отчет по утвержденной форме с указанием количества ввезенной (вывезенной) продукции.

Таким образом, перемещение через таможенную границу продукции военного назначения происходит под контролем не только таможенных органов, но и других государственных органов, что, несомненно, должно оказывать влияние на принятие со стороны таможенных органов решений об обеспечении уплаты таможенных платежей. Представляет интерес письмо Федеральной таможенной службы от 15 апреля 2004 г. № 01-06/13988 «О направлении разъяснений», в котором речь идет о необходимости учета таможенными органами обстоятельств, связанных с осуществлением контроля со стороны других государственных органов, в связи с чем требования по обеспечению уплаты таможенных платежей должны быть обоснованными и адекватными4.

В данном случае контроль других государственных органов явился обстоятельством для отдельного рассмотрения вопроса, связанного с обеспечением уплаты таможенных платежей.

ТК РФ в своей основе имеет концепцию, в соответствии с которой происходит регулирование отношений с так называемыми фирмами «однодневками», которые создаются для проведения сомнительных операций, преследующих цель уклонения от уплаты таможенных платежей. Такое отношение проецируется и на предприятия, имеющие репутацию законопослушных участников внешнеторговой деятельности, известные не только в России, но и за рубежом. Именно такая концепция побуждает таможенные органы к перестраховке, к поискам правонарушений там, где их не имеется.

Обеспечительные меры в отношении ряда изделий, стоимость которых составляет миллионы долларов США, отвлекают значительные оборотные средства предприятия и, в конечном итоге, удорожают ремонтные работы.

Следует иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»5 государственные и муниципальные предприятия не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий и т.п. (статья 18). Таким образом, получение той же банковской гарантии потребует дополнительного времени для согласования с собственником, а затем для оформления документов в соответствующем банке, что оказывает непосредственное влияние на общие сроки выполнения ремонтных работ.

Совершенно расплывчатая формула, содержащаяся в пункте 2 статьи 337 ТК РФ, в соответствии с которой обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов не предоставляется, когда таможенный орган имеет основания полагать, что обязательства, взятые перед ним будут выполнены, приводит к произвольному ее применению со стороны таможенных органов, о чем известно Федеральной таможенной службе, ответственные сотрудники которой приводят примеры, подтверждающие этот вывод6.

Приведенные примеры касаются применения режима временного ввоза, но они характерны и для переработки на таможенной территории, поскольку в этом режиме товары также находятся в статусе условно выпущенных. Более того, ввозимые для переработки авиационная техника, блоки, агрегаты, системы находятся в неработоспособном состоянии и требуют ремонта.

Большие перспективы прогнозировались со стороны Федеральной таможенной службы в связи с внедрением системы управления рисками, которая должна была бы решить, в частности, злободневные вопросы с обеспечением уплаты таможенных пошлин, налогов. Каковы результаты внедрения указанной системы?

В соответствии с пунктом 1 статьи 358 ТК РФ при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничиваются лишь теми формами таможенного контроля, которые достаточны для соблюдения таможенного законодательства. Данный принцип в полной мере соответствует стандартному правилу 6.2 Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, согласно которому таможенные органы ограничиваются минимумом, необходимым для соблюдения таможенного законодательства. Представляется, что минимум должен распространяться не только на формы таможенного кон5 СЗ РФ. - 2002. - № 48. - Ст. 4746.

троля, но и на объем представляемых документов и сведений.

Применение системы управления рисками в таможенной сфере отечественный законодатель связывает (пункт 2 статьи 358 ТК РФ) с возможностью решения таких задач, как предотвращение нарушений таможенного законодательства, характеризующихся:

- устойчивым характером;

- уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах;

- наличием угрозы конкурентноспособности отечественных товаропроизводителей;

- наличием угрозы для других важных интересов государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы.

В развитие норм статьи 358 ТК РФ ГТК России был издан приказ от 26.09.2003 № 1069 «Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации».

Названная Концепция содержит основные понятия, применяемые системой управления рисками, ее элементы, основные задачи, принципы построения, а также, что немаловажно, цель и предпосылки ее разработки.

В соответствии с Концепцией система управления рисками предназначена обеспечить организацию эффективного контроля, что позволит, в том числе, оказывать благоприятные условия лицам, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность и соблюдающим таможенное законодательство; ускорить перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Применение системы управления рисками в процессе таможенного контроля регламентировано рядом актов ГТК и ФТС России:

приказ ГТК России от 26.03.2004 № 367 «Об утверждении Плана-графика первоочередных мероприятий по разработке и внедрению Системы управления рисками (СУР) в процесс таможенного оформления и таможенного контроля в 2004 году»;

приказ ФТС от03.12.2004 № 358 «Об особенностях действий должностных лиц отделов таможенного оформления, отделов организации таможенного оформления и таможенного контроля и других структурных подразделений региональных таможенных управлений и таможен, а также таможенных постов при применении системы управления рисками»;

приказ ФТС от 13.07.2005 № 638 «Об утверждении типового положения о подразделении координации и применения системы управления рисками регионального таможенного управления»;

приказ ФТС от 16.09.2005 № 871 «Об утверждении типового положения об отделе применения системы управления рисками таможни»;

приказ ФТС от 03.05.2007 № 554 «Об утверждении Правил взаимодействия при применении системы управления рисками»;

письмо ФТС от 04.05.06 № 01-06/15288 «О направлении обзора по системе управления рисками»7;

письмо ФТС от 30.12.2005 № 01-06/47126 «Об отдельных вопросах контроля применения системы управления рисками».

Таким образом, система управления рисками, если судить по объему приказов, писем ФТС, в достаточной мере разработана и должна успешно применяться на практике. Но, как видно, из анализа применения таможенными органами положений ТК РФ, регулирующих таможенные режимы, это далеко не так, о чем свидетельству7 См.: Таможенные ведомости. - 2006. - № 7.

ет, прежде всего, объем представляемых заинтересованным лицом документов и сведений.

О низкой эффективности применения системы управления рисками отмечается в ряде публикаций.

Эксперты Европейской комиссии, изучив в первом полугодии 2005 г. в ФТС России практику реализации проекта «Система управления рисками для совершенствования таможенных процедур в Российской Федерации» пришли к заключению «... еще не настало время оценивать предварительный успех осуществленных на сегодня шагов по внедрению системы. Отсутствие современных и прочно интегрированных систем обработки данных наряду с отсутствием столь же современных сетей передачи данных, доступных торговым операторам и персоналу ФТС, является очевидным препятствием на пути эффективного внедрения и применения определенных бизнес-процессов и прикладной централизованной техноло-гии...»8.

По прошествии трех лет со времени введения в действие новой редакции ТК РФ в 2007 г. директор Департамента государственного регулирования внешнеторговой деятельности Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации Г. В. Баландина дает следующую характеристику применению системы управления рисками: «Новая идеология осуществления таможенного контроля на основе анализа и управления риска, к сожалению, во многом пока только норма Таможенного кодекса»9.

Более того, применение системы анализа и управления рисками, доведение до таможенных органов профилей рисков осуществляются в закрытом режиме, т.е. механизм осуществления таможенного контроля не доступен для участников внешнеторговой деятельности, прежде всего добросовестных участников. Такой подход обосновывается тем, что указанная информация предназначена исключительно для таможенных органов, однако не принимается во внимание, что она затрагивает интересы участников внешнеторговой деятельности, в конечном итоге создается взаимное недоверие и почва для коррупции.

Между тем согласно стандартному правилу 6.8 Генерального приложения к указанной выше Конвенции таможенная служба стремится к сотрудничеству с участниками внешней торговли и заключению меморандумов о взаимопонимании в целях совершенствования таможенного контроля.

Из приведенного можно сделать вывод, что известное время прошло, но мало что изменилось, а высказывавшиеся прогнозы пока не оправдались, поскольку эффективное внедрение системы управления рисками не может произойти без дополнительного нормативного регулирования, обучения специалистов, внедрения современной техники.

Представляется, что с учетом изложенного таможенный орган вправе потребовать обеспечение уплаты таможенных платежей в следующих случаях:

- если декларант осуществляет свою внешнеэкономическую деятельность менее одного года;

- если декларант имеет задолженность по уплате таможенных платежей.

В любом случае современное положение, когда таможенные органы исключительно по своему усмотрению требуют обеспечения уплаты таможенных платежей, вызывает необходимость его пересмотра для соблюде8 Таможенная стоимость: Учебник / Под общей ред. Л.А Бондарь и В.А.Шамахова. - М.: Софт Издат, 2007. - С.338-339.

ния законных интересов участников внешнеторговой деятельности.