Спросить
Войти
Ведяшкин С. В. __
УНИВЕРСИТЕТА Правозащитная и правоохранительная функции Их
имени O.E. Кутафина (МПОА) федеральных органов исполнительной власти
ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. В статье идет речь о реализации правозащитной и правоохранительной функций органов исполнительной власти федерального уровня. Ставится вопрос об их содержании. Дана оценка роли федеральных органов исполнительной власти в обеспечении правозащитной деятельности в Российской Федерации. Обращено внимание на необходимость развития правозащитного механизма в целом и конкретных форм государственного управления, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан и организаций в контексте совершенствования отдельных актов российского законодательства. Проведен сравнительный анализ правозащитной и правоохранительных функций как основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Исследованы признаки правозащитной деятельности, выявлены ее характерные черты, уровни правового опосредования. Анализ нормативной основы, обеспечивающей реализацию правозащитной деятельности, обеспечил выделение ее видов. Предложено рассматривать административные процедуры правозащитной направленности, к числу которых относятся: а) непосредственная правозащитная функция федеральных органов исполнительной власти; б) правозащитная функция федеральных органов исполнительной власти, реализуемая во взаимодействии с общественными структурами. Ключевые слова: функции, функции права, охранительная функция, административное право, государственное управление, функции органов исполнительной власти, правозащитная функция, правозащитная деятельность, правоохранительная функция, процедурная деятельность, административные процедуры, исполнительные органы.
Сергей Викторович ВЕДЯШКИН,
заведующий кафедрой теории и истории государства и права, административного права Юридического института Томского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент sergved@rambler.ru 634050, Россия, г. Томск, ул. Московский тракт, д. 8
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.087-095
S. V. VEDYASHKIN, PhD in Law, Head of the Department of Legal History and Theory of State and Law, Administrative Law of Law Institute of Tomsk State University, sergved@rambler.ru 634050, Russia, Tomsk, ul. Moscow highway, 8 HUMAN RIGHTS ADVOCACY AND LAW-ENFORCEMENT FUNCTIONS OF THE FEDERAL GOVERNMENT AUTHORITY Abstract. This article is devoted to the development of human rights advocacy and law-enforcement functions of the federal government authority. The author raises a question on its content and relations. The author gives an esti© С. В. Ведяшкин, 2019
/" Ж УНИВЕРСИТЕТА
"М имени O.E. Кугафина (МГЮА)
mate of the role of the federal government authority in order to provide human rights advocacy in the Russian Federation. It is paid attention to the necessity of the development of mechanism of human rights advocacy in general and to specific forms of the government control, providing protection of human rights and freedoms of citizens and organizations within improvement of certain acts of the Russian legislation. A comparative analysis of human rights and law enforcement functions, as the main activities of the federal bodies of executive power, has been carried out. The signs of human rights activity are investigated, its characteristic features, levels of legal mediation are revealed. An analysis of the regulatory framework that ensures the implementation of human rights activities has ensured the release of its species. It was proposed to consider administrative procedures of a human rights orientation, which include: a) the direct human rights function of federal executive bodies; b) the human rights function of the federal bodies of executive power, implemented in cooperation with public structures. Keywords: functions, functions of law, protective function, administrative law, government, functions of executive bodies, human rights function, human rights activities, law enforcement functions, procedural activities, administrative procedures, executive bodies.
Обращаясь к вопросу о функциях исполнительной власти, ее органов, зачастую задаешься вопросом об основах, концепте соответствующих категорий, критериях, лежащих в основе их дифференциации и в конечном счете — их правовом воплощении. Современная юридическая наука, в том числе административного права, накопила значительный массив методологических приемов, при помощи которых можно эффективно исследовать различные правовые явления, процессы, понятия. Не является исключением и функциональная характеристика исполнительной власти, органов, ее образующих.
Опираясь на определение функции, в основе которого находятся исполнение, обязанность, круг деятельности, приходим к выводу, что она выражает функциональное назначение управления как абсолютно реального, целенаправленного воздействия, обеспечивающего организацию и регулирование управленческих отношений, их объекты. Функциональная характеристика органов, входящих в исполнительную ветвь власти, представляет собой элемент управления соответствующей деятельности, целенаправленного, волевого воздействия на соответствующие объекты управления (по мнению Д. Н. Бахраха — предметный подход1). Она всегда имеет властный характер2.
Функция — известно самодостаточная, однородная и повторяемая категория, отражающая сферу действия и цель, ее определение (целеполагание) исполнительной ветви, ее органов. Перманентный и длящийся характер функции проецируется на ее существенные черты, олицетворяя в известной мере предназначение и необходимость власти исполнительной. Аксиоматично то, что функция — про1 Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 165—166.
УНИВЕРСИТЕТА Правозащитная и правоохранительная функции имени o.e. кугафина(мгюА) федеральных органов исполнительной власти
изводна как категория, характеризуется вторичными признаками относительно задач и целей, в том числе государственного управления.
Сущность функций исполнительной власти усматривается в контексте результатов, которые достигаются в процессе ее реализации. Очевидно, что здесь проявляется их диалектическое единство, неразрывность, обусловленные социальным назначением исполнительной власти и ее особым положением в системе разделения властей.
Задача — категория, требующая исполнения и разрешения. Алгоритм с известными начальным и конечным состояниями сложноорганизованной системы, причем последовательность получения конечного результата, состояния системы известен. Следовательно, «задача» непосредственно связана с изначально заданной целью, которую необходимо достичь, т.е. это то, что необходимо сделать для достижения поставленной цели3.
Целеопределение, задачи и функции исполнительной власти фактически предопределены соответствующими категориями, присущими Правительству РФ — высшему органу исполнительной власти, в этом случае констатируется их детерминизм. Представляется, что данный тезис не будет точно отражать целеполагание и функциональную характеристику исполнительной власти, поскольку не учитывает функции органов исполнительной власти, сформированные на федеральном, окружном и региональном уровнях.
Теория административного права сформулировала несколько критериев (подходов), обеспечивающих исследование их видового разнообразия. Один, упоминавшийся ранее, это «предметный подход», в основе которого находится объект управленческого воздействия. Исполнительная власть в целом, ее органы, ориентированы на достижение целей государственного масштаба и, следовательно, решение задач в публичной сфере, в сравнении с законодательной и судебной ветвями власти. В этом контексте функции исполнительной власти обусловле- р
ны видами объектов управления, их особенностями, что предопределяет, в свою очередь, выбор способа управляющего воздействия на него. В числе основных объектов выделяются: коммуникация наднационального уровня, национальная безопасность, взаимодействие субъектов международного уровня, функционирование элементов экономической системы и субъектов, задействованных в со- □
циально-культурнои деятельности.
В качестве «столпа» государственного управления уместно рассматривать
защиту прав и свобод граждан, именно данный аспект позволяет констатировать Ат правозащитную функцию исполнительной власти, ее органов как сущностную характеристику этой политико-правовой категории. Показательно, что объекты
управления достаточно динамичны, оперативность их трансформации и моди- СВ
фикации является непременным атрибутом, специфическим признаком. □>
«Инструментальный подход» обеспечивает дифференциацию функций испол- Л И
нительной власти, беря за основу способ — воздействие на объекты управления. И ш
В этой связи выделяются функции: прогнозирования, планирования, регулиро- ЕИ
вания, координирования, подбора кадров, контроля и т.д. ЬТ
для магистров / под ред. С. А. Старостина. М. : Проспект, 2016. С. 253. ВЛАСТИ
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Опираясь на результат деятельности исполнительной власти как самостоятельный критерий, уместно представить следующую дифференциацию функций исполнительной власти: исполнительная (правоприменительая)4, правозащитная, нор-мотворческая5, оэциально-экономическая6, регулирующая7, правоохранительная.
Элементарное исследование функций исполнительной власти обеспечивает вывод о детерминанте их содержания от ее целей, задач и структуры. Проводить анализ данного аспекта без изучения содержания деятельности органов исполнительной власти будет контрпродуктивно. В этой связи уточнение сущности, содержания функции исполнительной власти следует искать в анализе функций соответствующих субъектов, не отказываясь от их диалектического единства и не сопоставляя как однопорядковые, тождественные категории.
Функциональная характеристика органов исполнительной власти в известной степени находит отражение в функциях исполнительной власти в целом, конкретизирует их. Очевидно, что соответствующее взаимодействие не является односторонним. В основных направлениях деятельности исполнительных органов преимущественно проявляются свойства, присущие прежде всего исполнительной ветви власти.
Правозащитная функция, по мнению Б. В. Россинского, Ю. Н. Старилова, «соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти должны признавать установленные Основным законом России права и свободы человека и гражданина, обеспечивать их реализацию на практике, а в случае необходимости — защищать их»8.
УНИВЕРСИТЕТА Правозащитная и правоохранительная функции имени o.e. кугафина(мгюА) федеральных органов исполнительной власти
Конституция РФ признает права и свободы человека высшей ценностью. Без сомнения, это подчеркивает исключительную важность их защиты и охрану. Обеспечение возлагается на государство, публичную администрацию в целом.
Недооценивание роли, значения исполнительной власти в обеспечении надлежащей реализации нормативно-закрепленной системы защиты прав человека (регламентированной в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах) является исключительным пренебрежением в целом к месту, назначению, задачам, цели и функциям, выделяющим власть исполнительную. В пределах правозащитной функции исполнительная власть обеспечивает создание и реализацию требуемых для этого условий.
Говоря о правозащитной функции федеральных органов исполнительной власти, необходимо обратиться к исходной дефиниции — правозащитной деятельности, которую в пределах своих полномочий, прямо или косвенно, они осуществляют.
Правозащитная деятельность реализуется уполномоченными, компетентными субъектами, которые в рамках особого типа производства (правозащитного), применяя организационные и иные регулятивные правозащитные средства, обеспечивают юридически-результативное воздействие9. Применительно к федеральным органам исполнительной власти допустимым представляется констатация существования соответствующей правовой конструкции. Учитывая то, что деятельность федеральных органов исполнительной власти осуществляется в пределах их полномочий, регламентированных административных процедур (производств), стоит выделять их подвид — административные процедуры правозащитной направленности; очевидно, что критерием их выделения служит прежде всего цель — восстановление нарушенных прав10.
В юридической литературе выделяются черты, характеризующие деятельность, обеспечивающую защиту прав и свобод: во-первых, нормативное закре- р
направленность на восстановление нарушенных прав, их защита.
Примечательно, что правозащитная деятельность — систематическая работа
пление средств и способов, обеспечивающих защиту; во-вторых, восстановление нарушенных прав; в-третьих, защитой обеспечиваются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Права последних в таких случаях должны быть защищены в той же мере, что и права россиян11. Представляется, приведенные
тезисы позволяют вычленить основную грань правозащитной деятельности — □
разнообразных элементов (субъектов) правозащитной системы в Российской Фе- АЕ
С. 32—33. П А
охранительной направленности. См.: Ведяшкин С. В. Административные процедуры Иш
охранительной направленности // Вестник Томского государственного университета.
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
дерации. Основной ее целью является восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Доминирующим ориентиром этой системы должен быть положительный результат, выражающийся в восстановлении нарушенных прав и свобод человека и гражданина; осуществление исключительно регламентированными средствами, типичными для определенных участников12.
Актуальным представляется вопрос о правовой основе правозащитной деятельности как одного из основных направлений реализации полномочий (функции) федеральных органов исполнительной власти. Говоря о системе специальных юридических средств, опосредующих защиту прав и свобод человека, составляющих полномочия указанных субъектов, необходимо обратиться к нормативно-правовой регламентации различных уровней их деятельности.
Элементарный анализ нормативных правовых актов позволят выделить международный, федеральный, региональный и муниципальный уровни правового обеспечения правозащитного механизма в России в целом13. Применительно к органам исполнительной власти федерального уровня уместно ограничиться системой нормативных правовых актов федерального уровня, включающей законы и подзаконные их виды.
Не претендуя на исчерпывающий перечень всей совокупности нормативных актов, которые обеспечивают реализацию правозащитной функции федеральных органов исполнительной власти, приведем основные из них: Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», КоАП РФ, федеральные законы «О полиции», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», постановление Правительства РФ «О защите прав граждан — участников долевого строительства», приказ Росприроднадзора «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования» и т.д.
Укрепление, совершенствование правозащитной деятельности обеспечивает повышение авторитета роли государства, отражая состояние нашего гражданского общества, акцентируя внимание на развитии сотрудничества разнообразных структур, включая органы исполнительной власти и элементы гражданского общества. Рассматривая федеральные органы исполнительной власти как элемент правозащитной системы России, стоит отметить — реализация правозащитной функции может осуществляться ими самостоятельно, в пределах регламенти12 Прокопович Г. А. Правозащитная деятельность как относительно самостоятельная разновидность юридической деятельности // Аграрное и земельное право. 2016. № 1 (133). С. 32.
УНИВЕРСИТЕТА Правозащитная и правоохранительная функции имени o.e. кугафина(мгюА) федеральных органов исполнительной власти
рованных процедур (непосредственная правозащитная функция федеральных органов исполнительной власти), а также во взаимодействии с институтами общественного контроля — гражданского общества (правозащитная функция федеральных органов исполнительной власти, реализуемая во взаимодействии с общественными структурами). Например, в соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», Указа Президента РФ об общественных советах при МВД РФ и его территориальных органах14 при указанном федеральном Министерстве и его территориальных органах созданы общественные советы.
Строго говоря, правозащитная деятельность в качестве одной из задач, стоящих перед общественными советами ОВД, непосредственно не указывается. Из положений приведенных нормативных правовых актов усматривается, что защита прав граждан и организаций лежит в основе участия общественных советов в реализации программ, инициатив граждан и организаций, анализа общественного мнения о функционировании указанных органов.
Стоит отметить, что административная реформа, реализуемая в России, одной из своих задач ставила модификацию, совершенствование правозащитной функции исполнительной власти, ее органов, опираясь на осуществление мер по соблюдению прав и свобод граждан, общественного правопорядка и обеспечению борьбы с правонарушениями, законности в целом.
В Послании Федеральному Собранию 2001 г. В. В. Путин обратил внимание на острую потребность выстраивания, формирования работающей исполнительной вертикали, необходимость добиться правовой дисциплины. Именно здесь, по его мнению, «находится фундамент механизма реализации государственных решений, эффективной защиты прав граждан».
Правительство РФ как высший орган исполнительной власти обеспечивает защиту прав граждан — участников долевого строительства посредством выде- р
ления бюджетных средств на завершение строительства многоквартирных домов. В постановлении Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления в 2019—2020 годах из федерального бюджета субсидий в виде имущественного взноса Российской Федерации в имущество публично-правовой компании "Фонд
Оценивая эффективность правозащитной функции федеральных органов исП
защиты прав граждан — участников долевого строительства для осуществле- °
ния мероприятий по финансированию завершения строительства объектов незавершенного строительства — многоквартирных домов» предусмотрено, что
в 2019—2020 гг. Фонд защиты прав граждан — участников долевого строитель- Ат
ства из федерального бюджета получит субсидии на завершение строительства °С
многоквартирных домов застройщиков из Списка, что обеспечит защиту имуще- ш В
ственных прав граждан в части реализации права на жилье (правозащитная СВ
функция федеральных органов исполнительной власти, реализуемая посред- П А
ством поддержки деятельности негосударственных структур по защите прав Л И
и законных интересов граждан). 5 ш
полнительной власти в настоящий период, стоит отметить, что законодательство ЬТ
в указанном контексте стройной системностью не отличается. Например, Феде- Нт
СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3154. ВЛАСТИ
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
ральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» едва ли отражает указанное направление деятельности высшего органа исполнительной власти. Подобный факт вновь подчеркивает актуальность проблемы, отмеченной Президентом РФ еще в начале XXI в., формируя своего рода вызов всей системе государственной власти, научному сообществу в части необходимости формирования основательной системы, обеспечивающей эффективную защиту прав и свобод граждан исполнительной властью, ее органами. Одним усилением контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти по защите прав и свобод человека поставленной цели не обеспечить.
Ранее отмечалось, что применительно к исполнительной власти, ее органам выделяется и правоохранительная функция. Ведущими учеными-административи-стами предлагается рассматривать ее в контексте применения к индивидуальным и коллективных субъектам мер административного принудительного характера. Реализация осуществляется в соответствии с правилами административного процессуального производства. Оно обеспечивает возможность, правовую основу органам контроля и надзора применять меры принуждения15 в жестко уставленном в законе порядке. Это гарантирует соблюдение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых они реализуются16.
В юридической литературе часто обсуждаемой проблемой является соотношение понятий «защита прав» и «охрана прав». Очевидно, что приведенные базовые категории являются содержанием правозащитной и правоохранительной деятельности федеральных органов исполнительной власти, рассматриваемых в аспекте их функциональной характеристики.
Полемичность сводится к тому, что «защита и охрана» одной группой ученых рассматриваются как синонимичные, тождественные понятия17, существующие в рамках охранительных правоотношений. Вторым, отличительным подходом, является включение «охраны прав» в более емкое, широкое понятие «защита прав»18. И, наконец, третий подход заключается в том, что «защита» — это элемент «охраны» прав19. Какое значение имеет данная дискуссия, которая развернулась, отнюдь не на страницах административно-правовых изданий? Она непосредственно влияет на соотношение правозащитной и правоохранительной
УНИВЕРСИТЕТА Правозащитная и правоохранительная функции имени o.e. кугафина(мгюА) федеральных органов исполнительной власти
функций прежде всего исполнительной власти и ее органов. Кроме того, выделенная проблема предопределяет совокупность «юридических средств», применительно к федеральным органам исполнительной власти — полномочий, опираясь на которые они реализуют правозащитную или правоохранительную функции.
Если пойти по пути, например, отождествления правозащитной и правоохранительной деятельности, то это непременно должно находить свое отражение в функциональной характеристике государства, власти исполнительной, ее органов. Возникнет проблема институционального порядка, находящая свое отражение в роли и значении правозащитных структур РФ.
Представляется, что наиболее удачным подходом является рассмотрение правоохранительной функции федеральных органов исполнительной власти как установление общего административно-правового режима. Правозащитная функция в этом контексте выступает ее элементом. Она реализуется в момент фактического нарушения регламентированных прав и свобод граждан, затруднений их осуществления. Очевидно, что в основу их разграничения положены цели, задачи, стоящие перед федеральными органами исполнительной власти, кроме того, должны учитываться основания применения правозащитных или правоохранительных средств, их содержание и форма.
Понимание, уяснение содержания приведенных дефиниций позволит более четко на законодательном уровне определить основные направления деятельности (функции) федеральных органов исполнительной власти, что, в свою очередь, является залогом эффективной внесудебной реализации административно-правовых мер защиты и охраны.
БИБЛИОГРАФИЯ П
Старостин С. А. О предмете административного процесса как самостоятельной отрасли отечественного права // Актуальные проблемы административ3 m
тельная разновидность юридической деятельности // Аграрное и земельное право. — 2016. — № 1 (133).
Старостин С. А. Административный процесс как отрасль публичного права //
Административное право и процесс. — 2017. — № 4. □
ного и административно-процессуального права : сборник статей конферен- Ат
ции. — СПб. : Изд-во СПбУ МВД РФ. 2017. □ С
стративного принуждения // Уголовно-исполнительное право. — 2017. — № 4. С Ш
□ >
ВЛАСТИ
