Неравный раздел пополам: к подписанию российско-норвежского договора о разграничении в Арктике

Вестн. Моск. ун-та. Сер. 25. Международные отношения и мировая политика. 2011. № 2

А.К. Криворотов*

НЕРАВНЫЙ РАЗДЕЛ ПОПОЛАМ:

К ПОДПИСАНИЮ РОССИЙСКО-НОРВЕЖСКОГО

ДОГОВОРА О РАЗГРАНИЧЕНИИ В АРКТИКЕ

Подписание осенью 2010 г. в Мурманске российско-норвежского договора о разграничении морских пространств в Арктике стало одним из важнейших событий в новейшей истории региона. По своему значению оно выходит далеко за рамки проблематики двусторонних отношений, служа позитивным примером мирного решения давнего территориального спора в условиях развертывания новой «арктической гонки». Однако в России соответствие этого договора национальным интересам страны стало предметом оживленных дискуссий, в которых превалировали политико-декларативные либо чисто юридические подходы, не всегда учитывавшие конкретную (и порой экзотическую) специфику вопроса. Цель статьи — дать комплексное и объективное описание проблемы разграничения, поместив ее в широкий исторический и политико-правовой контекст и изучив как содержательную сторону дела, так и процессуальную, относящуюся к организации и эффективности работы внешнеполитических механизмов двух стран. В первом разделе приведены описания юридической и политической составляющих проблемы разграничения, а также основных событий и сюжетов из истории переговоров. Второй раздел посвящен собственно Мурманскому договору: постатейному анализу его содержания и оценке потенциальных эффектов. На примере договора выявлены факторы успеха норвежской полярной дипломатии и сформулированы некоторые рекомендации для России.

Минувший год ознаменовался неожиданным урегулированием 40-летнего территориального спора в Арктике — 15 сентября 2010 г. в Мурманске был подписан Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. К моменту написания настоящей статьи договор уже был ратифицирован парламентами обеих стран. Обмен ратификационными

* Криворотов Андрей Константинович — к.э.н.; Государственный советник Российской Федерации 3-го класса; специалист по российско-норвежским отношениям и политике Норвегии в Заполярье; участник конференции «Экологическая безопасность в Арктическом регионе» (Университет штата Калифорния, Ирвайн, США, 12 ноября 2010 г.) (e-mail: krivorotov@starlink.ru).

грамотами запланирован на июнь текущего года, после чего на тридцатый день он вступит в силу.

Мурманский договор привлек к себе внимание и в странах-подписантах, и за их пределами. Широко отмечалось его значение как положительного примера мирного урегулирования сложной двусторонней проблемы на базе общепринятых норм международного права. Тем самым на практике были опровергнуты расхожие теории о неизбежности нового витка напряженности в Арктике. В то же время если в Норвегии договор пользуется почти единодушной поддержкой, то в России мнения разделились. В печатных СМИ и Интернете развернулась достаточно жесткая полемика о том, насколько при разграничении Баренцева моря были защищены интересы Российской Федерации.

К сожалению, в этой дискуссии преобладали эмоциональные, политико-декларативные либо чисто юридические подходы. Они не всегда учитывали специфику проблемы, которая за свою 40-летнюю историю успела «обрасти» собственной логикой развития, традициями, тесными взаимосвязями с другими политическими вопросами. Настоящая статья призвана по возможности восполнить эти пробелы и дать комплексное и объективное описание проблемы разграничения, поместив ее в широкий исторический и политико-правовой контекст. Учитывая профиль издания, мы при этом будем обращать внимание как на содержательную сторону дела, так и на процессуальную, относящуюся к организации и эффективности работы внешнеполитических механизмов двух стран.

Поставленная цель определила структуру статьи, разбитой нами на два больших раздела. В первом приведены описания юридической и политической составляющих проблемы разграничения, а также основных событий и сюжетов из истории переговоров — иными словами, обрисован тот контекст, в котором появился и будет действовать Мурманский договор 2010 г. Второй раздел посвящен собственно договору: постатейному анализу его содержания и оценке потенциальных эффектов. Кроме того, на примере данного договора выявлены факторы успеха норвежской полярной дипломатии и сформулированы (в заключении) некоторые рекомендации для России.

Сущность проблемы и интересы сторон

История территориального спора между СССР, а затем Россией, и Норвегией в Баренцевом море уходит в 1960-е гг., когда в мировой практике приобрел актуальность континентальный шельф — и как перспективный район нефтегазодобычи, и как новый институт международного права.

В 1967 г. норвежские дипломаты предложили советским коллегам обсудить юридические вопросы, возникающие при разграничении шельфа обеих стран в Баренцевом море. Первые неофициальные консультации на уровне экспертов состоялись в 1970 г., от которого и отсчитывается 40-летняя история разграничения. В 1974 г. был проведен первый раунд формальных переговоров.

Еще на раннем этапе процесса были достигнуты некоторые специфические договоренности, с тех пор последовательно соблюдавшиеся. В их числе — ведение переговоров о разграничении по линии руководителей юридических служб МИД (уникальный прецедент для нашей страны), мораторий на геологоразведку в спорном районе, неразглашение хода переговоров в СМИ.

Дипломаты быстро пришли к согласию в том, что основой для разграничения должны служить положения Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 г., однако придерживались различных ее толкований.

Норвежцы утверждали, что в Баренцевом море отсутствуют какие-либо особые обстоятельства, препятствующие применению рекомендованной ст. 6 Конвенции 1958 г. срединной линии. При этом они опирались на свой опыт разграничения шельфа Северного и Норвежского морей (соответственно в 1963—1965 гг. и 1977—1978 гг.) с Данией, включая Фарерские острова, и Великобританией, где был использован принцип срединной линии. В то же время норвежская сторона давала понять, что готова отойти от данного принципа, если и СССР не будет жестко стоять на своей позиции [46, p. 63—65].

Советские представители, со своей стороны, отстаивали секторный принцип раздела Арктики и границу полярных владений СССР, установленную постановлением Президиума ЦИК Союза ССР от 15 апреля 1926 г. При этом отмечалось наличие в данном районе особых обстоятельств, таких как исторический характер границы, различие в длине береговых линий, геология морского дна, военно-политические соображения, численность населения прибрежных областей (в одном полумиллионном Мурманске проживало больше людей, чем во всей Северной Норвегии) и др. [31; 66, p. 50—51].

Между секторной и срединной линиями возник район площадью 155 тыс. кв. км, а с учетом позднее присоединенного к нему участка севернее 81° с.ш. — 175,2 тыс. кв. км. Данный район (далее для краткости именуемый спорным) по своей площади превышает половину материковой территории Норвегии и почти вдвое — Белое море.

Базовые интересы обеих сторон в отношении спорного района определялись тремя составляющими: военной безопасностью, нефтегазодобычей и рыболовством.

Военные соображения вполне очевидны. На Кольском полуострове, в непосредственной близи от спорного района, в 1960-х — 1980-х гг. был развернут комплекс баз Северного флота, где, по оценкам западных экспертов, оказалось сосредоточено (в первую очередь на подводных лодках) около 70% всего морского ракетно-ядерного потенциала СССР. Это крупнейшее в мире скопление военно-морской мощи нуждалось в безопасном базировании и возможности беспрепятственного выхода в районы боевого развертывания (по тем временам — к Восточному побережью США). Для ВМФ СССР, таким образом, было желательно держать линию разграничения со страной НАТО отнесенной как можно дальше на запад.

Что касается предположения об объеме нефтегазовых ресурсов в спорном районе, то оно по-прежнему носит гипотетический характер. Уже в 1960-е гг., с обнаружением огромных залежей углеводородов на шельфе Северного моря, стало очевидно, что и Баренцево море также может быть потенциально богато ископаемым топливом. Открытие в советском секторе баренцевоморской провинции в конце 1980-х гг. целого ряда месторождений, в том числе уникальных Штокмановского и Лудловского, подтвердило эти догадки. В начале 1980-х гг. советские геологи провели в спорном районе сейсморазведку и выявили в его южной части свод Федын-ского (норвежское название — поднятие Яльмара Юхансена), где имеется целый ряд перспективных структур. В статье директоров двух геологических институтов акад. А.Н. Дмитриевского и М.Д. Бело-нина, вышедшей в 2004 г., прогнозные ресурсы спорного участка были оценены в 520 млн тонн нефти и 5295 млрд куб. м газа [5, с. 7].

Однако оптимистичные прогнозы геологов часто не оправдываются; единственный способ достоверно подтвердить или опровергнуть их — бурение скважин. А СССР и Норвегия в начале 1980-х гг. заключили джентльменское соглашение: воздерживаться от сейсмосъемки и бурения в спорном районе, чтобы находиться на переговорах в равном положении. Таким образом, с точки зрения нефтегазоносности дипломаты делили «кота в мешке».

После установления обеими странами в 1977 г. 200-мильных экономических зон разграничению подлежали и водные пространства. Практическая актуальность переговоров резко возросла, поскольку Баренцево море, где теплые воды Гольфстрима сталкиваются с холодными арктическими, весьма богато ценными промысловыми видами рыб (треской, мойвой, палтусом, зубаткой и др.). В отличие от нефтегазовой промышленности, развитие которой на тот момент было отдаленной перспективой, рыболовство в спорном районе необходимо было регулировать незамедлительно.

С этой целью, продемонстрировав конструктивный подход и изрядную гибкость, две страны 11 января 1978 г. заключили особое соглашение по регулированию рыболовства на юге Баренцева моря. Его официальное название — Соглашение о временном осуществлении СССР и Норвегией совместно установленных и унифицированных мер контроля за рыбным промыслом и регулирования рыболовства в смежном участке Баренцева моря, прилегающем к материковому побережью СССР и Норвегии.

Этим соглашением был определен достаточно крупный участок моря, в котором две страны, действуя в рамках Межправительственной комиссии по рыболовству, совместно устанавливали квоты вылова для СССР и Норвегии (их выдерживали примерно равными) и, по возможности, для третьих стран. В смежном участке, известном в Норвегии как «серая зона»1, каждая из сторон самостоятельно осуществляла надзор за своими рыбаками.

По странной иронии судьбы жизненные пути многих творцов этого соглашения завершились печально. Менее чем через год после его подписания в СССР прогремело знаменитое «рыбное дело» о массовых хищениях и контрабанде в отрасли. Министр рыбного хозяйства А.А. Ишков был без почестей отправлен на пенсию; его заместитель В.И. Рытов дошел до суда и получил смертный приговор. Заместитель главы норвежской делегации дипломат Арне Трехолт был в 1984 г. арестован и годом позже на достаточно шатких основаниях осужден в Норвегии на 20 лет за шпионаж в пользу СССР и... Ирака [1; 40]. Его начальник, министр по морскому праву (без портфеля) Йонас Эвенсен на суде по «делу Трехолта» публично отрекся от коллеги и друга. На репутации этого блестящего политика и дипломата, а позднее — судьи Международного суда ООН до конца дней осталось неприятное пятно.

Норвежские рыбаки и правая оппозиция критиковали соглашение и по существу. Экосистема Баренцева моря такова, что в восточной его части происходит нагул молоди, после чего рыба, прибавляя в весе, мигрирует в западном направлении, в сторону Норвегии. Тем самым соглашение, по мнению его критиков, было выгодно именно советским рыбакам, поскольку открывало для них доступ в наиболее ценные районы промысла — в спорный район и бесспорно норвежский сектор. Впоследствии в Норвегии прошла медиакампания, спровоцированная мемуарами Кнута Фрюденлунда — министра иностранных дел на момент подписа-

ния соглашения. Й. Эвенсена обвиняли в том, что, пользуясь благосклонностью прессы и низкой осведомленностью правительства, он действовал самоуправно, выходя за рамки имевшихся полномочий, и в итоге выторговал соглашение, «далеко отличавшееся от первоначального варианта» [48; 59; 68].

Несмотря на это, созданный механизм регулирования рыболовства показал свою эффективность как наилучший достижимый компромисс для обеих сторон. Заключенное первоначально на один год, соглашение ежегодно продлевалось путем обмена письмами по дипканалам, последний раз — 1 июля 2010 г. [32].

Статус Шпицбергена в контексте проблемы разграничения

Отметим также, что проблема разграничения должна восприниматься не изолированно, а в общем контексте режима Баренцева моря. В этой связи следует особо сказать о статусе Шпицбергена.

Архипелаг был передан Норвегии державами — победительницами в Первой мировой войне по Парижскому договору 1920 г. о Шпицбергене (похоже, единственному обломку версальской системы, действующему по сей день). В договоре был признан «полный и абсолютный суверенитет» Норвегии над всеми островами в пределах так называемого шпицбергенского квадрата. Однако при этом великие державы зарезервировали за своими подданными права беспрепятственно посещать территорию и воды архипелага и заниматься там по сути любой коммерческой, научной и иной деятельностью, кроме военной. На этом основании СССР (с конца 1930-х гг. — единственная помимо Норвегии страна, имевшая на архипелаге постоянное хозяйственное присутствие) долгое время не признавал за норвежской островной администрацией каких-либо прав в отношении своих поселков, придерживаясь доктрины их «экстерриториальности».

С формированием современного морского права остро встал вопрос о статусе водных и шельфовых пространств «шпицбергенского квадрата». Норвегия, опираясь на буквальное истолкование договора 1920 г., заявила, что ограничения ее суверенитета над Шпицбергеном касаются лишь сухопутной территории и территориальных вод архипелага (в настоящее время — 12 миль), а дальше действует обычный режим. На этом основании Норвегия, в частности, в 1978 г. провозгласила так называемую Рыбоохранную зону вокруг Шпицбергена, где ввела единые для рыбаков всех стран правила лова. Границы зоны были установлены в радиусе 200 миль (с юга — по линии экономзоны континентальной Норвегии), а при наличии противолежащего иностранного берега — по срединным линиям, заходя и в спорный район.

Кроме того, норвежцы заявили, что у Шпицбергена нет собственного шельфа, а имеет место шельф континентальной Норвегии, обнимающий архипелаг и уходящий далее на север. Следовательно, на шельфе «шпицбергенского квадрата» должен, по их мнению, действовать национальный норвежский режим с его крайне высокими налогами.

Советский Союз, напротив, исходил из принципа, что право на воду определяется правом на землю, а потому нормы Парижского договора должны равно применяться и к водам, и к шельфу вокруг архипелага. Подобно ряду стран (Испании, ФРГ, Великобритании, Исландии и др.), СССР Рыбоохранную зону не признал. Капитаны советских траулеров допускали норвежских рыбинспекторов на борт своих судов, но предписаний их не выполняли [19, с. 101—103]. Аналогично советская сторона придерживалась позиции, что на шельфе Шпицбергена, если тот будет разрабатываться, также должны действовать нормы договора 1920 г. и Горного устава к нему [3, с. 65—68; 17].

Эти проблемы непосредственно связаны с разграничением Баренцева моря. Дело в том, что в северной и средней частях спорного района, на удалении более 200 миль от континентального побережья, норвежцы отмеряли срединные линии от Шпицбергена (и, соответственно, советских Новой Земли и Земли Франца-Иосифа). Для советской стороны признание за норвежцами права так поступать означало бы фактическое согласие с их толкованием Парижского договора о Шпицбергене, что было неприемлемо по принципиальным соображениям. Один из крупнейших в России специалистов по правовым проблемам Арктики, д.ю.н. А.Н. Вылег-жанин отмечал статус Шпицбергена как особое обстоятельство, не позволяющее разграничивать Баренцево море по срединной линии [см.: 21, с. 35].

Отметим, наконец, что в центре Баренцева моря возникла своеобразная «лазейка» — треугольный участок, расположенный за пределами 200-мильных зон от побережья и СССР, и Норвегии. Он не подпадает под чью-либо национальную юрисдикцию. Этим не преминули воспользоваться рыбаки Испании, Гренландии, Исландии и ряда других стран, которые приходили в «лазейку» и вели там нерегулируемый промысел, против чего совместными усилиями боролись официальные Москва и Осло. Для целей нашей статьи «лазейка» важна тем, что ее западный сектор попадал в спорный район.

Таким образом, к концу 1970-х гг. в Баренцевом море сложилась «мозаика» из пересекающихся морских и шельфовых участков, причем каждый имел свой правовой режим, и сразу несколько стали предметом межгосударственных споров (рис. 1).

Рис. 1. Границы и режимы морских территорий СССР/России и Норвегии,

I — граница полярных владений СССР (секторная линия); II — срединная линия; III — границы 200-мильных экономических зон СССР/России, Норвегии и Рыбоохранной зоны вокруг Шпицбергена; IV — зона действия Парижского договора о Шпицбергене 1920 г. («шпицбергенский квадрат»); V — спорный район; VI — смежный участок рыболовства по соглашению 1978 г.; VII — участок открытого моря («лазейка») в Баренцевом море; VIII — Рыбоохранная зона вокруг Шпицбергена

Столь сложный клубок проблем, помноженный на серьезные различия в интересах сторон, долго не позволял сдвинуть процесс разграничения с места. Безусловно, сам факт ведения равноправных переговоров между Советским Союзом и малой страной НАТО в разгар «холодной войны» был важным положительным прецедентом. По воспоминаниям очевидцев, советские и норвежские юристы-международники получали и профессиональное удовольствие от общения друг с другом, выступая на переговорах с блестяще аргументированными речами. Тем не менее на протяжении более 10 лет эти раунды не имели практического эффекта: стороны признавали наличие проблемы, однако представители СССР твердо стояли на своих позициях, отклоняя периодические компромиссные предложения норвежцев.

Начало процесса разграничения

Нестандартная попытка разрубить гордиев узел территориальной проблемы была предпринята в январе 1988 г., когда после длительного перерыва Осло посетил один из высших руководителей СССР — Председатель Совета Министров Н.И. Рыжков. Он предложил создать в южной части Баренцева моря «особую зону советско-норвежского партнерства», шельф которой изучало и разрабатывало бы совместное предприятие двух стран на паритетных началах. Это, цитируя Н.И. Рыжкова, позволило бы «превратить район разграничения из предмета споров в предмет взаимодействия и доверия», а заодно «вывести и двусторонние торгово-экономические отношения на уровень, достойный народов-соседей» [28].

Идея была творческой и оригинальной, в духе горбачевских «нового мышления» и «мурманских инициатив»: отрешиться от затяжного юридического спора и наладить равноправное сотрудничество в целях укрепления взаимного доверия. Тем не менее норвежское правительство с порога отмело эту инициативу, как минимум по двум причинам.

Официально норвежцы заявили, что нефтяные компании обычно не рискуют инвестировать крупные средства (а в данном случае речь шла о миллиардах долларов) в районы с неопределенной юрисдикцией. В пользу данного аргумента свидетельствует, например, позднейшая практика работы компаний стран Запада, включая саму Норвегию, на каспийском шельфе. Нефтяники не участвовали в проектах, которые могли послужить предметом серьезных межгосударственных споров (например, месторождение Кяпаз/Сердар), и действовали только при поддержке своих правительств, среди которых наибольшую активность проявляла администрация США.

Однако реальная и главная причина негативной реакции Осло была иной. Это недоучтенная советским правительством традиция норвежской внешней политики — искренняя (почти «генетическая») боязнь совместных с СССР механизмов управления. Ее истоки восходят к 1944 г., когда В.М. Молотов сделал эмигрантскому правительству Норвегии настоятельное предложение: сепаратно выйти из Парижского договора 1920 г. о Шпицбергене, подписать двустороннее соглашение о совместной обороне архипелага (читай — о создании там военных баз СССР) и введении на нем советско-норвежского «кондоминиума». Норвежцы, учитывая нахождение на Крайнем Севере Норвегии частей Красной Армии, не посмели открыто сказать «нет». В ноте от 9 апреля 1945 г. норвежское правительство согласилось подписать на эту тему совместное коммюнике, но спустя полтора года, когда советские войска уже оставили норвежскую землю, Стортинг (парламент страны) принял резолюцию противоположного характера, и к идее более не возвращались.

Этот сложный инцидент, практически замалчиваемый в отечественной литературе2, но в Норвегии широко (хотя и в избирательном изложении) известный как «свальбардский кризис», породил у официального Осло тяжелую историческую память. Инициатива Н.И. Рыжкова была незамедлительно квалифицирована норвежской прессой как попытка нового двустороннего «кондоминиума» на Севере, что сделало ее политически заведомо непроходной [39, с. 41; 52, р. 135—136].

В самом конце того же 1988 г. последовала новая инициатива, и вновь из Москвы: высокопоставленный советский дипломат прибыл в Осло и сообщил о готовности СССР отдать Норвегии самый северный участок спорного района (5% общей площади). Тем самым советская сторона впервые отошла от твердой приверженности секторной линии и проявила готовность к компромиссу. Причинами, судя по всему, стали осознание советским МИД бесперспективности иных вариантов и снижение влияния военного лобби (особенно заметное в то время на переговорах по стратегическому разоружению). Кроме того, с конца 1970-х гг. на вооружение ВМФ СССР уже поступали подводные лодки с межконтинентальными ракетами, которым не требовался выход к побережью США. Это серьезно сказалось на тактике Северного флота, включая сценарии учений: по оценкам норвежских наблюдателей, в конце 1980-х гг. он уже не столько рвался в открытые районы Атлантики, сколько пытался создать «неприступную крепость» в северной части Норвежского и особенно в Баренцевом море [49, 8. 7—8; 69].

Итак, с 1988 г. пошел собственно процесс разграничения, причем с севера на юг. Президент СССР М.С. Горбачев, посетивший Осло в июне 1991 г. для прочтения нобелевской лекции, заявил местным журналистам, что вопрос уже «на две трети» решен.

Изменения политической обстановки на Севере с начала 1990-х гг.

По мере того как линия разграничения углублялась в южную часть Баренцева моря, наиболее важную для рыбаков и перспективную для нефтяников, переговорный процесс утратил динамику. В нем даже возникали довольно длительные паузы, например в 1992—1995 гг. или с лета 2003 по декабрь 2005 г. [43]. Однако за стенами зала переговоров в последние два десятилетия происходили заметные перемены, серьезно менявшие соотношение сил на Севере в пользу Норвегии.

Во-первых, Россия в 1997 г. присоединилась к Конвенции ООН 1982 г. по морскому праву. В ходе последовавшей дискуссии возобладала далеко не бесспорная позиция, что теперь наша страна должна определять пределы своего шельфа только в соответствии с Конвенцией, отказавшись тем самым от границы полярных владений СССР. На основе этих посылок в 2001 г. было сформировано официальное представление России в Комиссию ООН по границам континентального шельфа [23, с. 126—127]. Этими действиями страна основательно подорвала собственную аргументацию на переговорах с Норвегией.

Российскую заявку Комиссия ООН при этом отклонила, затребовав дополнительные данные (срочно собираемые в настоящее время), и, напротив, поддержала заявку Норвегии, которая обозначила как свой шельф на 200 миль вокруг Шпицбергена, а также заявила претензии к северу от него примерно до 84° с.ш., на шельфы «лазейки» и открытого района Норвежского моря [47]. Вопреки бытующим представлениям, названная Комиссия ООН — не наднациональный орган. Она не определяет государственной принадлежности шельфа, однако ее экспертные заключения пользуются очень высоким авторитетом.

Во-вторых, Норвегия разграничила с Данией и ее гренландской автономией другие спорные морские территории: в 1994 г. — между норвежским островом Ян-Майен и Гренландией (по решению Международного суда ООН), в 2006 г., полюбовно — между Гренландией и Шпицбергеном. В качестве прецедента особенно важен второй договор. В нем Дания согласилась на раздел и шельфовых, и водных пространств, де-факто приняв норвежскую позицию по статусу шельфа Шпицбергена и Рыбоохранной зоне. При этом граница была проведена строго по срединной линии [63, 8. 3].

Более того, 11 июля 2007 г. сами Россия и Норвегия подписали соглашение о разграничении широкого пограничного залива Варангер-фьорд на отрезке длиной около 70 км от внешней границы территориальных вод двух стран, установленной еще советско-норвежским договором 1957 г., до южной оконечности спорного района. Единственная опорная точка внутри этой линии была установлена по принципу равноудаленности от норвежского и российского берегов [64, 8. 2]. Таким образом, получившаяся линия разграничения оказалась весьма близкой к срединной, причем стороны дали понять, что аналогичные принципы могут быть применены и в спорном районе. «В договоре речь идет о небольшом участке, но определенная методика пойдет на пользу дальнейшим переговорам», — заметил тогда, в частности, министр иностранных дел России С.В. Лавров [2].

В-третьих, во внутренней и внешней политике Норвегии последнего десятилетия, особенно с приходом к власти правящей «красно-зеленой» коалиции, резко повысилось внимание к Заполярью. Его вызвали к жизни объективные мировые тенденции — рост интереса к нефтегазовым ресурсам Севера, глобальное потепление климата, оживление процесса формального раздела полярного шельфа (спровоцированное известной экспедицией А.Н. Чилин-гарова в 2007 г.) и др.

По нашему мнению, еще одной, неафишируемой причиной стал провал норвежской глобальной дипломатии 1980-х — 1990-х гг., построенной на поиске компромиссов и ставшей ненужной в эпоху глобализации с ее силовой однополярностью. Самый яркий и трагический пример — судьба «процесса Осло». Эта ювелирная работа норвежских посредников в 1993 г. увенчалась первым палестино-израильским перемирием, которое администрация Дж. Буша-млад-шего намеренно развалила (плоды чего Ближний Восток пожинает и поныне). Такая обстановка вынуждала Норвегию «умерить амбиции» и начать уделять более пристальное внимание собственным окрестностям.

В стране один за другим были опубликованы концептуальные документы: доклад государственной спецкомиссии «На Север!» (2003), доклад Стортингу прежнего правоцентристского правительства «Возможности и вызовы на Севере» (2005), а затем — выпущенные уже нынешним кабинетом «Стратегия правительства в Заполярье» (2006) и развивающий ее доклад «Новые точки опоры на Севере» (2009) [55; 61; 58; 56]. Несмотря на тактические различия, эти документы сходятся в главном, что демонстрирует наличие в стране прочного внутриполитического консенсуса: Норвегия должна лидировать в освоении Арктики и управлении ею.

Норвежские стратегические документы по Северу носят развернутый, эшелонированный характер, предусматривая четкие

инициативы и программы по каждому направлению. Этим они выгодно отличаются от Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу3, утвержденных в 2008 г. и не получивших конкретизации в последующих комплексных документах.

В-четвертых, во исполнение принятых политических установок Норвегия, ощутив ослабление позиций России, стала явочным порядком менять правоприменительную практику в Заполярье, включая, например:

— предельное ограничение хозяйственной деятельности россиян на Шпицбергене через принятие жесткого природоохранного законодательства (к тому же сама Россия более чем наполовину свернула свое присутствие на архипелаге);

— регулярные задержания российских судов в Рыбоохранной зоне вокруг Шпицбергена;

— неудавшуюся попытку Норвегии в июне 2006 г. добиться в Международной морской организации установления узкого фарватера для прохода торговых судов в Баренцевом и Норвежском морях, что грозило серьезно ограничить вывоз экспортных грузов из арктических портов России.

На словах подчеркивая общность интересов, норвежцы нередко действовали сепаратно. Например, широко разрекламированный Комплексный план управления морской средой Баренцева моря (общего для двух стран и имеющего единую экосистему) правительство Норвегии разработало в 2006 г. самостоятельно и представило России лишь задним числом. При этом план охватывал не только норвежский сектор, но и весь спорный район [62].

Российские власти реагировали на такое ущемление своих интересов достаточно вяло и (в продолжение традиции еще сталинских времен — «закрывать» арктическую тематику) не информировали общественность. Так, о той же Рыбоохранной зоне появлялись лишь отдельные публикации в прессе [9; 35, с. 42]. Если бы не трагикомичный инцидент с бегством траулера «Электрон» от норвежской рыбоохраны в конце 2005 г. [29; 41], она так и осталась бы неизвестной широкой публике.

Таким образом, в Баренцевом море, включая Шпицберген, к 2010 г. сложилось новое, выгодное для Норвегии положение дел. Однако с точки зрения разграничения эти обстоятельства во многом нивелировались фактором времени, который чем дальше, тем сильнее действовал против норвежцев. Дело в том, что нефтегазодобыча на континентальном шельфе — основа всей норвежской

экономики — достигла в 2004 г. пика (274,1 млн тонн нефтяного эквивалента4) и с тех пор падает даже быстрее, чем по пессимистичным прогнозам. За минувшие шесть лет она снизилась на 17%, причем за один 2010 г., на фоне роста нефтяных цен — на 4%.

Новых крупных залежей в последнее время не обнаружено, в связи с чем оценка неоткрытых ресурсов нефти и газа Норвегии была недавно снижена почти на четверть: с 3,3 млрд т.н.э. в 2006 г. до 2,6 млрд в 2011 г. [60]. Попытка правительства развернуть сейсморазведку и последующее лицензирование недр на последнем неразведанном участке шельфа — в Норвежском море, на изобилующих рыбой банках близ Лофотенских островов, натолкнулась на ожесточенное сопротивление рыбаков и экологов. В этих условиях у Норвегии физически не было других возможностей наращивать ресурсную базу, кроме спорного участка. В обмен на скорейшее решение проблемы разграничения от норвежцев можно было добиться серьезных уступок.

Такова была обстановка к весне 2010 г., когда переговорный процесс вдруг вышел на финишную прямую.

Мурманский договор 2010 г.: ход разработки, содержание, оценки

От дебютного визита Д.А. Медведева в Осло (26—27 апреля 2010 г.) эксперты больших подвижек не ожидали. Сам Президент России в интервью ведущей норвежской газете «Афтенпостен» накануне визита сообщил, что лично занимается вопросом разграничения, который «абсолютно разрешим» на основе «разумного компромисса», но сроков не указал [6]. Эти высказывания были выдержаны вполне в духе умеренного, не конкретизированного оптимизма, ставшего в последние годы типичным для политического руководства обеих стран.

В этой связи сообщение о том, что визит увенчался прорывом в территориальном вопросе, оказалось неожиданным даже для большинства посвященных. Министр иностранных дел Норвегии Йонас Гар Стёре — восходящая звезда правящей Норвежской рабочей партии и один из главных участников переговорного процесса — впоследствии не мог скрыть изумления относительно того, как удалось избежать досрочной утечки информации [67].

Столь же необычен тот факт, что обе стороны, отступив от давних традиций, сами широко «засветили» достигнутые договорен-

ности в СМИ, словно опасаясь их срыва5. Наряду с общеполитической декларацией, подписанной на высшем уровне, министры иностранных дел двух стран 27 апреля 2010 г. выступили с особым Совместным заявлением, в котором были изложены все существенные элементы будущего договора [38]. А сразу после отъезда Д.А. Медведева из Осло норвежский премьер-министр Й. Стол-тенберг и Й. Гар Стёре срочно созвали пресс-конференцию, где даже представили будущую линию разграничения на карте. Норвежским журналистам в те дни сообщили, что остаются лишь технические детали, связанные с уточнением ее координат.

И действительно, менее четырех месяцев спустя, 15 сентября 2010 г., уже состоялось подписание Договора между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане [8]. По настоянию российского президента церемонию провели именно в Мурманске — форпосте России в Арктике.

Личный вклад в процесс президента Д.А. Медведева сомнений не вызывает. Знаменательна фраза из его совместной с Й. Столтен-бергом пресс-конференции в Мурманске после подписания: «Мы прошли этот путь, который до этого длился десятилетиями, вместе с господином Премьер-министром <...> в достаточно короткий срок (может быть, даже в совсем короткий срок)» [37]. Сам Й. Стол-тенберг в апреле выразился еще определеннее, заявив, что, несмотря на предварительную работу дипломатов, до прибытия в Осло президента России «не было уверенности, <...> продвинулись ли мы настолько, чтобы достичь полного согласия» [67].

Для удобства изложения далее основные положения договора будут оцениваться постатейно с последующим подведением общих выводов.

Первые три статьи касаются собственно разграничения морских пространств России и Норвегии в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. Статья 1 устанавливает линию разграничения в виде ломаной, заданной восьмью точками с юга на север. Образовавшаяся граница (около 1680 км) становится одной из самых длинных и в Европе, и в мире. Она делит спорный район практически пополам, примерно по 87,6 тыс. кв. км. Статья 2 оговаривает, что обе стороны не будут претендовать на какие-либо права за пределами этой линии.

Паритетный раздел спорного района следует рассматривать как достаточно щедрую уступку норвежцам — против них работали не только время, но и объективные обстоятельства, в том числе при-

мерно двукратное различие в длине береговых линий двух стран [46, р. 71—72; 51, р. 168]. Последнее было, в частности, учтено Международным су