Ретроспективный анализ механизмов государственного регулирования сельскохозяйственного кредита в дореволюционной России

ИЗВЕСТИЯ

ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 24 2011

IZVESTIA

PENZENSKOGO GOSUDARSTVENNOGO PEDAGOGICHESKOGO UNIVERSITETA imeni V. G. BELINSKOGO PUBLIC SCIENCES № 24 2011

УДК 336.77:338.43

РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО КРЕДИТА В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

© К. Ю. КОРОЛЕВ

Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского,

кафедра финансов и кредита e-mail: stabil2005@mail.ru

Королев К. Ю. - Ретроспективный анализ механизмов государственного регулирования сельскохозяйственного кредита в дореволюционной России // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2011. № 24. С. 306-311. -

В статье представлены результаты исследования исторического опыта государственного регулирования сельскохозяйственного кредита в России. Выявлены особенности государственного вмешательства, характерные для дореволюционного периода и показана роль государственной поддержки в устойчивом развитии системы сельскохозяйственного кредитования.

Korolev K. Y. - Retrospective analysis of government regulation of agricultural credit system in Russia in the pre-revolutionary period // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V. G. Belinskogo. 2011. № 24. P. 306-311. -

The historical experience of government regulation of agricultural credit in Russia has been illustrated in the article. Peculiarities of state interference typical for the pre-revolutionary period have been found out and the significance of the state support of sustainable development of agricultural credit system has been shown in it.

Возникновение кредитных отношений в сельском хозяйстве было непосредственно связано с уровнем развития российской государственности, определявшем в свою очередь особенности формирования структурных элементов кредитной системы.

Первоначальные этапы развития сельскохозяйственного кредита носили эволюционный характер, когда появление его отдельных элементов и возникновение неформальных правил взаимодействия субъектов (институтов) в сфере перераспределения ссудного капитала юридически закреплялось государством в виде порядка организации специфичных кредитных отношений в сельском хозяйстве.

В дальнейшем происходило повышение организующей и направляющей роли государства в создании институциональных условий для формирования структуры системы сельскохозяйственного кредитования и воздействии на процессы её функционирования и развития. В отдельные периоды государство выступало инициатором формирования новых институтов, отрицая, тем самым, эволюционный подход к институциональному развитию, а в неблагоприятных условиях брало на себя функцию непосредственного создания и отбора наиболее эффективных с его точки

зрения институтов всей социально-экономической, в том числе и кредитной системы страны.

В XVII веке в крестьянской среде применялись главным образом натуральные ссуды, то есть выдача на определенных условиях ссуд «в рост» зерном, мукой, сеном и т. п. О натуральной ссуде упоминается и в Уложении царя Алексея Михайловича в 1649 года.

Землевладельцы получали ссуды только под залог земли, но развитие крепостничества меняло их отношение к действующим институтам залога, обуславливало заинтересованность в поиске новых форм и более удобных подходов и правил взаимодействия друг с другом на рынке ссудного капитала и расширении объектов, передаваемых в залог. Эти изменения, происходящие на неформальном уровне, улавливались и в политической сфере, и в сложившихся исторических условиях признавались эффективными и оформлялись юридически в виде издания законов.

Так, в начале XVII века закон допускал использование движимого имущества и труда должника в обеспечение ссуд. Уложение 1649 года разрешало залог вотчинных земель, но без крестьян, а закон 1656 года - незаселенных поместных земель. А уже с 1685 года обеспечением залога могло служить любое

имущество, в том числе и крепостные крестьяне, если заимодавец по своему сословному положению имел на это право. Обычно сразу же по получении ссуды земля передавалась в его пользование, то есть доход от земли выступал в качестве процента.

Государство регулировало и порядок взимания процента. Указ 1626 года разрешал взимать «рост» только на протяжении 5 лет, пока процентные платежи не составят полученную ссуду, то есть «рост» был равен 20 %. Уложение 1649 года вообще запрещало процентные ссуды. Но практика показывала, что формальная отмена института процента вступала в разрез с действующими неформальными правилами и интересами кредиторов: эти запреты обходили, выписывая ссудные обязательства («кабалы»), к которым заранее приписывались и проценты, что, как правило, удваивало сумму. Формальный запрет взимания процента по ссудам сохранялся более 100 лет, вплоть до издания в 1754 года манифеста об «указных процентах», что сдерживало развитие системы сельскохозяйственного кредита.

Все большее вовлечение помещичьего хозяйства в сферу товарно-денежных отношений, невозможность покрытия потребностей за счет натуральных поступлений из поместий создавали объективные экономические предпосылки увеличения объемов кредитования землевладельцев и требовали от государства введения соответствующих формальных институтов, способных обеспечить удовлетворение потребностей производителей в источниках финансирования [4].

Первым шагом в этом направлении стало создание во второй четверти XVIII века в Санкт-Петербурге Монетной конторы, явившейся предшественницей первых российских банков. В 1729 году она получила право выкупать по просьбе несостоятельных должников, в том числе землевладельцев, утварь, заложенную у заимодавцев. В 1733 году круг операций этой конторы был расширен. Специальным указом «О правилах займа денег из Монетной конторы» ей предоставлялось право выдавать ссуды под залог золота и серебра на сумму не более 75 % его стоимости из 8 % годовых (с правом отсрочки выкупа до 3 лет). Если в 1734 году было выдано всего 400 ссуд, то в 1752 - уже 6452. Размер одной ссуды составлял в среднем около 2 тыс. руб.

Данный этап функционирования сельскохозяйственного кредита в России характеризовался направленностью усилий государства на создание источников финансирования дворянства и поддержания крепостнического строя.

Так, в 1786 году первые учредители «поземельного» кредита (так называемые Дворянские банки, основанные в 1754 году в Москве и Санкт-Петербурге) были объединены в один - Государственный Заёмный Банк, которому был утвержден новый устав и выделен капитал в 33 млн. руб., с перечислением в Санкт-Петербургский банк для дворянства.

В целях устройства поместий и усовершенствования земледелия в 1786 году государство расширило границы сельскохозяйственного кредита, который стал выделяться в целях учреждения своих земель для

получения прибыли и основания «непременного» дохода своему дому. Государственному Заёмному Банку было разрешено выдавать ссуды под залог населённых имений по 40 руб. ассигнациями на ревизскую душу с начислением 5 % в свою пользу и 3 % на погашение капитала (в 20-ти летний срок). Ссуда представлялась в пределах одной тысячи рублей. В круг операций банка входила покупка дворянских имений, заложенных в частные руки до уплаты долга в казённое ведомство. В 1824 году срок ссуд был продлён до 24 лет, процент был поднят с 5 % до 6 %, а процент погашения был снижен до 2 %.

Монополия Государственного Заемного Банка была разрушена правительством Павла I в 1797 году, которое а целях снижения задолженности дворянских имений учредило новый Государственный Вспомогательный Банк для дворянства, чтобы «дать ему (дворянству) - как говорилось в манифесте 18 декабря 1797 года - возможность искупить имения свои из рук корыстолюбивых ростовщиков, заплатить в свои долги и тем, возвращая доброе имя и полное к себе доверие, усугубить попечения свои на распространение всякого рода полезного хозяйства» [2]. Основания выдачи ссуд из нового банка были идентичны с условиями Государственного Заёмного Банка. Государственный Вспомогательный Банк просуществовал всего 4 года, выдав за это время ссуд на 50 млн. руб., и в 1802 году был присоединен к Государственному Заёмному Банку.

Усилия государства, направленные в то время на финансирование помещичьего землевладения, сохранение крепостного права, фактически способствовали сохранению низкой эффективности сельскохозяйственного производства и усилению отсталости страны от западных соседей. Это свидетельствовало о том, что формальные институты не всегда создавались для того, чтобы быть эффективными. На данном этапе исторического развития они требовались только для закрепления сложившихся отношений собственности и сохранения властных полномочий лиц, поддерживаемых группой собственников. В результате они служили интересам тех, кто занимал ведущие позиции, как в экономической жизни, так и в обществе.

В основу системы мелкого сельскохозяйственного кредита государство ставило Приказы Общественного Призрения, учрежденные Императрицей Екатериной II в 1775 году, а с 1829 года также Петербургскую и Московскую Сохранные Казны. Срок ссуд из Приказов был первоначально установлен в 12 лет, а с 1826 года - 24 года. Ссуды из Сохранной Казны также выдавались на 24 года.

Долгосрочный характер сельскохозяйственных ссуд был вызван низкой эффективностью работы помещичьих усадеб, на которых как рабы работали крепостные крестьяне. Всего к началу 1859 года в Государственном Заёмном Банке, в Сохранных Казнах и Приказах Общественного Презрения было заложено около 47 тыс. населенных имений с 7,2 млн. ревизских душ мужчин (около 2/3 их общего числа) и 1500 поземельных дач площадью более 1,5 млн. десятин. При этом общая сумма долга помещиков к этому моменту

составляла 425,5 млн. руб. Все это свидетельствовало о надвигавшемся крахе крепостнического ведения сельскохозяйственного производства в России, несмотря на огромные усилия государства по предоставлению долгосрочных ссуд.

В 1860 году с началом реформ Государственный Заемный Банк был упразднен, а также были прекращены выдачи ссуд из Сохранной Казны и Приказов Общественного Презрения, переданных в ведение Министерство Финансов, в составе которого был создан Государственный Банк. Сумма долга помещиков (425,5 млн. руб.) в большей своей части была погашена путем выкупной операции.

Освободительная реформа 1861 года внесла радикальные изменения в условия ведения сельского хозяйства, что вызвало огромную потребность у сельских товаропроизводителей в денежных ресурсах. За 1861-1871 годы кроме сумм на погашение долгов помещикам было представлено новых кредитов на сумму

Оживление сельскохозяйственного производства в этот период выдвинуло потребность крупного землевладения в долгосрочных кредитах. Это стало предметом обсуждения первых земских собраний. В 1866 году Тамбовское губернское собрание разработало подробный проект банка для ссуд под залог земель. Аналогичные проекты были разработаны Петербургским Земским собранием с использованием капитала Земства на учреждение кредита для крупного землевладения, а также Екатеринославское, Смоленское, Новгородское и Тверское земства. При этом экономическими основаниями кредита (операционные средства) были переданные земству капиталы (главным образом производственные и капиталы общественного презрения), заемные земские капиталы, страховые капиталы. Проекты должны были обслуживать кредитом интересы крупного землевладения.

Общей чертой проектирующихся кредитных учреждений было то, что они могли предоставлять краткосрочные и долгосрочные кредиты. Однако из всех проектов земских банков правительством был утвержден только проект Херсонского земства, что также иллюстрировало избирательный характер государственных преобразований, сдерживающий комплексное развитие сельского хозяйства [2].

В 1871 году государство вводит Положение, представлявшее земствам право выдачи долгосрочных ссуд под залог недвижимой собственности и приём вкладов и выдачу ссуд под учёт векселей и под залог движимых ценностей. При этом было выдвинуто условие, чтобы операции долгосрочного и кратко-срочного кредита не были соединяемы в одном и том же учреждении.

В 1864 году в России впервые было учреждено Общество Взаимного Поземельного Кредита для выдачи землевладельцам ссуд под залог принадлежащих

им имений. Со времени открытия этих обществ задолженность стала быстро увеличиваться, и к 1887 году землевладельцам были предоставлены ссуды на сумму более 140 млн. руб.

Для обеспечения долгового бремени помещиков императрица Екатерина II в 1785 году учредила Государственный Дворянский Земельный Банк, который находился в ведении Министерства Финансов. Срок ссуд был установлен в 48 лет 8 месяцев и 36 лет 7 месяцев, с размером, не превышающим 60 % стоимости имения. По ссудам производились выплаты в полугодичные сроки 2,5 % роста, 0,5 и 0,25 % погашения, 1/8 % на возмещение расходов по управлению и образованию запасного капитала, а всего 5,75-6,25 % в год.

Поскольку большинство имений были к тому времени заложены в других банках, то их владельцы (помещики) брали новые ссуды в Государственном Дворянском Земельном Банке, будучи обремененными долгами, что сводило на нет роль банка, и вскоре накопилась немалая сумма недоимок по уплате срочных платежей. Поэтому Министерство Финансов было вынуждено увеличить срок с 48 лет 8 месяцев до 51 года 9 месяцев.

В 1883 году был учрежден Крестьянский Поземельный Банк по инициативе министра финансов

Н.Х. Бунге с целью создания условий крестьянам, выкупа у помещиков земли, путем предоставления долгосрочного кредита на основе добровольного соглашения продавцов с покупателями. По первоначальному уставу этого банка ссуды наличными деньгами выдавались на 24,5 года и на 34,5 года сельским обществам, товариществам крестьян (при условии их взаимного поручительства в исправном взносе платежей по ссудам) и отдельным крестьянам. Максимальный размер ссуды при общинном владении был в 125 руб. на наличную душу мужского пола, а при подворном -в 500 руб. на домохозяина. Поэтому большая часть покупной суммы должна была вноситься самими крестьянами. Годичные платежи по ссудам на 24 года составляли 3,5 %, соответственно на 34 года 7,5 %.

В таблице 1 приведены данные о долгах частного землевладения и о распределении их между кредитными учреждениями за 1887-1908 гг. по губерниям европейской части России. Из приведенных данных видно, что наибольшая задолженность в 1908 году частных землевладельцев была перед Государственным Дворянским Земельным Банком - 743,8 млн. руб., вторым по значимости был Крестьянский Поземельный Банк, задолженность перед которым составляла

Число ссуд Дворянского Банка за 1886-1907 гг. составило 37277, заложенных имений - 25870, заложено земли - 36797,3 тыс. десятин, оценка земли банком составила 2422,1 млн. руб., выдано ссуд всего 1363,9 млн. руб., в т.ч. по перезалогам и дополнительным ссудам - 1368,9 млн. руб. При этом в 1906-1907 гг. остаток капитального долга заметно сократился, что связано с переходом значительной части заложенных в Дворянском Банке имений в Крестьянский Банк (табл. 1).

Таблица 1

Долги частных землевладельцев России в 1887-1908 гг. [5]

Кредитные учреждения Сумма ссуд, млн. руб. Увеличение (+), уменьшение (-) долга, млн. руб. Относительные изменения, кол-во раз

Государственный Дворянский банк 68,8 743,8 + 675,0 10,9

Особый отдел Дворянского банка 110,0 43,9 - 96,1 0,3

Крестьянский поземельный банк 34,4 605,1 + 570,7 17,6

Земский Херсонский банк 166,9 252,7 + 85,8 1,5

Акционерные банки 260,7 635,6 + 374,9 2,4

Итого 507,8 2181,1 + 1610,3 4,3

В итоге, несмотря на разрушение монополии государства по предоставлению сельскохозяйственного кредита и формальное функционирование кредитных институтов для различных категорий собственников, система государственных финансово-кредитных механизмов все еще была мощнейшим инструментом регулирования сельхозпроизводства, де-факто нацеленным на поддержание помещичьего строя, даже в условиях падения крепостного режима и развития мелкотоварных отношений.

Только с началом столыпинской аграрной реформы в 1906 году Крестьянскому Поземельному Банку была передана значительная часть удельных земель для продажи их через его посредничество крестьянам. При этом ссуда предоставлялась на 55,5 лет с платежами заемщиков в размере 4,5 руб. со 100 руб. ссуды.

Столыпинская реформа привела в действие мощные экономические и организационные возможности и механизмы государства в сфере кредитования села. Среди действовавших формальных институтов основная роль отводилась деятельности государственного Крестьянского банка, который при Столыпине выполнял две важнейшие функции: покупку и продажу земли, выдачу кредитов на покупку земли и хозяйственное обустройство выделившихся из общины. Крестьянский банк непосредственно сам покупал и продавал землю или осуществлял посредничество в таких сделках. Заложить землю крестьянин мог только в этом банке. Покупка земли производилась прежде всего у помещиков. Еще до начала реформы через банк было продано 504 имения с 961 тыс. десятин земли за 68 млн. руб., хотя банку было предложено гораздо большее количество помещичьей земли.

За 1906-1909 гг. из 53 млн. десятин такой земли для покупки предлагалось 14,5 млн. десятин, но из-за нехватки средств куплено было 3,4 млн. десятин. Кроме того, в земельный фонд банка было передано 1258 тыс. десятин удельных имений стоимостью 71 млн. руб. Общий земельный фонд банка за десятилетие 1906-1915 гг. исчислялся в 6,4 млн. десятин стоимостью 578 млн. руб. Через Крестьянский банк продавалась и надельная земля. За 1908-1915 гг. 2,2 млн. крестьянских дворов продали 3,9 млн. десятин земли на сумму 445 млн. руб. Продажа земли из фонда Крестьянского банка осуществлялась преимущественно кре-

стьянам - 4868,4 тыс. десятин земли за 1905-1911 гг., а также купцам, почетным гражданам и другим группам населения - 1043, 4 тыс. десятин за тот же период. Среди крестьян продажа земли распределялась по следующим категориям (1907-1916 гг.): отрубники -54 %, хуторяне - 23,4 %, сельские общества - 17 %, прочие - 5 %.

Продажа земли крестьянам осуществлялась на льготных условиях. Средняя цена при покупке банковской земли была на 20-30 % ниже, чем при покупке у владельцев при посредничестве банка. Как правило, банк требовал уплаты 1/5 покупной суммы. Предоставлялся кредит, доходивший до 90 % стоимости земли при 4,5 % годовых, включая погашение, хотя банк платил больший процент по своим обязательствам (до 6 %). Разница в платежах покрывалась субсидиями из бюджета (за 1906-1915 гг. - 145,5 млрд. руб.). Плата снижалась при покупке земли крестьянами в личную собственность и повышалась при покупке ее в коллективную собственность. Кредит предоставлялся на срок до 55,5 лет. Крестьянский банк предоставлял своим клиентам льготы по платежам в случае неурожая, падежа скота, стихийных бедствий и пр. Получалось, что на деле все население страны фактически помогало становлению частной крестьянской собственности на землю. Сумма ссуд Крестьянского банка, считавшегося самым крупным в мире учреждением земельного кредита, увеличилась с 22 млн. руб. в 1901 году до 1168 млн. обеспеченных золотом рублей в 1912 году, т.е. почти в 5,6 раза. За все годы реформы крестьяне с помощью банка приобрели около 10 млн. десятин земли. К 1911 году банк содействовал образованию хуторских и отрубных хозяйств на площади 2441 тыс. десятин.

Важнейшее место в системе государственных экономико-организационных мер занимало землеустройство. Для его осуществления были организованы уездные и губернские комиссии во главе с Центральным землеустроительным комитетом. В 1909 году действовало 38 губернских и 411 уездных землеустроительных комиссий. В их функции входило: сведение наделов к одному участку, подготовка земель под отруба и хутора, оценка качества земли и определение технических способов ее наилучшего использования. Через комиссии, тесно сотрудничавшие с Крестьян-

ским банком, крестьянам оказывалась и помощь в обустройстве хозяйств. Так, при переселении на хутора и отруба предоставлялась ссуда в размере 165 руб. на двор, без процентов. Ссуда выдавалась на срок до 15 лет, первые 5 лет были льготные, в последние 10 лет ссуда погашалась равными частями. К 1908 году было подготовлено 1200 землемеров, всего же в развертывании земельных участков было занято до 7 тыс. геодезистов и землемеров.

Важным элементом реформы явилось развитие и поддержка института кооперации в сельском хозяйстве, прежде всего кредитной, так как ссуды Крестьянского банка не могли удовлетворить всей потребности крестьян в средствах для освоения «укрепленных» в личную собственность участков земли. Госбанк выделил крупные кредиты на становление системы мелкого кредита - ссудосберегательных и кредитных товариществ, обслуживавших денежный оборот крестьянских хозяйств. В дальнейшем, накопив собственные капиталы, кредитная кооперация стала развиваться уже самостоятельно. К 1 января 1914 года она насчитывала 13 тыс. товариществ и охватывала 10 млн. крестьянских хозяйств. Формирование кредитной кооперации послужило импульсом к развитию других видов кооперации в сельском хозяйстве: потребительской, сбыто-снабженческой, производственной [1].

Государство организовало широкомасштабную агрокультурную помощь крестьянству, которая включала и целевые льготные кредиты. Специально для крестьян была создана агрономическая служба, организовавшая учебные курсы по мясо-молочному скотоводству, демонстрации и внедрению прогрессивных форм сельскохозяйственного производства. Численность правительственного агрономического персонала увеличилась в 1907-1912 гг. со 141 до 1365 человек, земского - с 593 до 3266 человек.

К 1 января 1916 года, за девять лет реформы, из общины выделилось 2 млн. домохозяев с земельной площадью 14 млн. десятин. Всего вышло из общины и укрепило землю в личную собственность примерно 2,5 млн. домохозяев с площадью около 17 млн. десятин. По 40 губерниям Европейской России это составило 24 % общего количества дворов. Большинство крестьянских хозяйств, таким образом, оставалось в общине, хотя и внутри нее произошли определенные изменения частного характера. В процессе землеустройства вносились изменения в разбивку внутри-общинных земель, сокращалась чересполосица, облегчался переход к многопольным севооборотам.

В предвоенные годы шел активный процесс становления, формирования и развития обособленного устойчивого блока специальных норм, призванных урегулировать кредитные правоотношения, иначе говоря, правового института кредитования сельского хозяйства. При этом следует заметить, что надлежащее функционирование института кредитования послужило социально необходимой правовой базой для формирования рынка земли и земельной собственности в сельском хозяйстве дореволюционной России.

На протяжении развития системы сельскохозяйственного кредита были испробованы различные формы организации кредитного обслуживания: сельские банки, волостные сберегательные кассы, земские кассы, кредитные кооперативные товарищества. Из всех институтов мелкого кредита наиболее востребованными и жизнеспособными оказались кредитнокооперативные товарищества, которые постепенно начали приобретать преимущественное развитие, а затем почти совсем вытеснили остальные организации мелкого кредита. Кредитно-кооперативные товарищества активно развивались до 1914 года. Революция 1917 года остановила процесс трансформации сельскохозяйственного кредита и изменения структуры сельского хозяйства, основой которого должны были стать сельскохозяйственные кооперативы мелких землевладельцев [3].

Особенности государственного регулирования сельскохозяйственного кредита России на данном этапе определили его как самый прогрессивный с точки зрения роста валового продукта сельского хозяйства, развития различных подходов к кредитованию крестьян, освоения новых земель. Но даже рассмотренные механизмы регулирования не позволяли преодолеть весь комплекс проблем, сдерживающих развитие системы сельскохозяйственного кредитования. Многочисленные правовые запреты сковывали крестьянскую инициативу, ограничивали возможности распоряжения крестьянской собственностью - не только надельной землей, но и движимым имуществом. Наиболее распространенной формой обеспечения ссуд была личная кредитоспособность заемщика, причем не только хозяйственная, но чаще всего потенциальная, определяемая его работоспособностью, прилежанием нравственными достоинствами. В качестве залога в обеспечение кредит допускались только приобретенный инвентарь, излишек сельскохозяйственной продукции и домашние утвари. Но и здесь решающая роль при определении этой части имущества в случае продажи ее за долг принадлежала местной сельской администрации, которая, руководствуясь фискальными соображениями, часто отказывала в принудительной продаже имущества неисправных заемщиков.

Ретроспективный анализ системы кредитования в сельском хозяйстве показал, что в различных исторических условиях роль государства в процессе ее функционирования менялась. При этом механизмы государственного регулирования кредитной системы, основанные на эволюционном подходе, обеспечивали устойчивый вектор ее развития. Роль политической сферы при условии эволюционного пути развития системы сельскохозяйственного кредита состояла в придании юридической силы сложившихся на уровне ее субъектов наиболее эффективных правил взаимодействия между собой.

В настоящее время в вопросах теоретического обоснования кредитной системы в сельском хозяйстве и дальнейшего совершенствования ее конкретных элементов также должны преобладать принципы эволю-

ционного развития, нацеленные на преобразования, обеспеченные государственным научно-обоснованным экономическим и правовым регулированием кредитных отношений в аграрной сфере.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ