Спросить
Войти
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ ПО ПОЛОЖЕНИЮ ОТ 21 МАЯ 1917 Г.
© Хвостова И.А.*
Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, г. Нижний Новгород
В статье раскрываются основные аспекты правового регулирования процесса создания бессословных выборных органов местного самоуправления дореволюционной России - земств - на волостном уровне. Исследование проводится на основе анализа земского законоположения от 21 мая 1917 г. и практики его применения.
Всесословное земское самоуправление было создано на основе утвержденного 1 января 1864 г. «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Положение вводило выборные органы местного самоуправления - земства, которые избирались всеми сословиями на 3-летний срок и состояли из распределительных органов (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских управ). Земства были лишены политических функций и явились принципиально новыми для российской традиции учреждениями: их ведению подлежали все местные культурно-хозяйственные вопросы на региональном уровне. Однако и в пределах этой компетенции они находились под контролем местной и центральной власти - губернатора (уездные земства) и министра внутренних дел (губернские земства). Основными принципами организации и деятельности земских структур являлись выборность гласных, представительный характер органов самоуправления, зависимость избирательного права от имущественного ценза, коллегиальность, гласность, самофинансирование (земство получило право облагать население рядом налогов, исключительно прямых).
К 1917 г. земское самоуправление являлось одним из важнейших общественных институтов России. Оно охватило территорию 43 губерний, на которой проживало 113 млн. человек (70 % населения страны). Благодаря деятельности земств были достигнуты значительные успехи в развитии самых различных сфер экономики и культуры российских регионов: народного образования, медицины, дорожного строительства, продовольственного дела и т.д. Земских служащих и специалистов насчитывалось в общей сложности около 150 тысяч; большинство из них имело многолетний опыт и высокий профессиональный уровень [1, с.10].
После Февральской революции 1917 г. земские должностные лица становятся полномочными представителями центральной власти на местах.
* Старший преподаватель кафедры Дореволюционной истории России и краеведения, кандидат исторических наук.
Распоряжением главы Временного правительства Г.Е. Львова от 5 марта 1917 г. институт губернаторов упразднялся, а их полномочия передавались председателям губернских земских управ, главами уездов стали председатели уездных управ [2, с. 29]. Новые местные начальники получали звание комиссаров Временного правительства, но одновременно оставались и руководителями земских учреждений. Таким образом, земства становились основой политического строя постсамодержавной России. Их компетенция теперь определялась как дела местного общественного хозяйства и управления.
Однако, созданные после февральских событий многочисленные комитеты общественной безопасности, народной власти, Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов вступили в жесткую конкуренцию с земствами за власть на местах. Они обладали широким представительством, были основаны на демократических началах и пользовались гораздо большим доверием населения, нежели земства.
С целью укрепить положение земств в сложившихся обстоятельствах, 21 мая 1917 г. Временное правительство принимает закон о земской реформе. Для разработки концепции правового обеспечения деятельности земств было создано весьма представительное совещание. В его состав вошли известные в России специалисты в области юриспруденции и права, среди которых были С.М. Леонтьев, Д.Д. Протопопов, Н.Н. Авинов, Б.Б. Весе-ловский и др. Ключевыми из целого комплекса разработанных проектов стали законы «О производстве выборов уездных и губернских земских гласных» и «О введении земств в не земских губерниях» [3].
Центральным пунктом реформы, безусловно, явилось постановление «О волостном земском управлении» от 21 мая 1917 г. [4]. Речь шла о введении более мелкой, чем уезд, земской единицы. С реализацией данного положения правительство надеялось завершить формирование системы власти в общегосударственном масштабе, поскольку ранее основу системы местного самоуправления составляли только губернские и уездные учреждения.
Новое земское законодательство от 21 мая 1917 г. предусматривало следующие изменения.
Во-первых, было положено начало введению первичной земской единицы - волостного земства. Согласно ст. 1 и 3 закона «О волостном земском управлении» ведомству волостного земства подлежали, в пределах волости, дела местного общественного хозяйства и управления (содействие развитию земледелия, торговли, промышленности, народного образования, системы здравоохранения, дорожного строительства и др.).
Во-вторых, система земского самоуправления юридически была включена в аппарат государственного управления, законодательным путем земствам передавалась вся полнота власти на местах. Отныне они могли издавать постановления обязательного характера по всем вопросам ведения [5, с. 9].
В-третьих, Временное правительство, отказавшись от практики устройства дореволюционных земств путем куриальных и цензовых выборов,
приступило к созданию структур местного самоуправления на основе демократических принципов. Организацию волостного земства предполагалось провести в рамках всеобщих, равных и прямых выборов с использованием тайного голосования.
Выборы уездные гласные впервые осуществлялись на основе пропорциональной избирательной системы, по системе «твердых», «связанных» кандидатских списков. Волостные земства формировались на 3-летний срок путем мажоритарных выборов (ст. 8 Закона от 21 мая 1917 г.), однако закон допускал производство волостных выборов на пропорциональной основе с условием одновременного их проведения во всем уезде. Количество подлежащих избранию депутатов определялось пропорционально величине населения. Порядок выборов устанавливался ст.ст. 19-33 земского Положения.
Правом участия в выборах наделялись граждане обоего пола всех национальностей и вероисповеданий, достигшие ко времени составления избирательных списков 20 лет. В ст. 11 закона подчеркивалось, что «лица, состоящие на военной службе, принимают участие в выборах на общем основании». Таким образом, впервые в России правом равного голоса наделялись женщины и военнослужащие. Отмене подлежали всевозможные цензы, в том числе, ценз оседлости, свойственный муниципальному избирательному праву многих стран. Избирательным правом в полном объеме пользовались лица, которые на момент составления избирательных списков проживали в месте проведения выборов или же имели иные, связанные с данной местностью, определенные занятия. Требование принадлежности избирателя к месту проведения выборов было минимальным и не распространялось на пассивное избирательное право. Избирательных прав согласно ст. 13 лишались лица, признанные в установленном порядке «безумными, сумасшедшими и глухонемыми», осужденные за совершение некоторых серьезных преступлений - до истечения 3-х лет по отбытии наказания, монашествующие лица.
Выборы в волостные и уездные земства были прямыми. Избрание же гласных губернских земств, как и прежде, осуществлялось опосредованным образом - уездными земскими собраниями. В губернское земское собрание, в отличие от прежней практики, разрешалось избирать лиц, не состоявших членами уездных собраний.
В-четвертых, речь шла об устранении жесткой административной опеки по отношению к земствам. Теперь в состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды. Обязанность гласного исполнялась безвозмездно (ст. 43).
Исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем (ст. 63). Согласно ст. 53 волостное земское собрание, для проверки отчетности и деятельности управы, избирало из своей среды на
За управами оставалось право избирать особых лиц для заведования отдельными отраслями, комиссии и специальных сборщиков. Порядок их деятельности устанавливался ст. 74-86. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом. Им предоставлялось право устраивать союзы для защиты профессиональных нужд.
В-пятых, законом 9 июня 1917 г. земствам было предоставлено право образования союзов и товариществ, ограничений было два: такие союзы не могли самостоятельно устанавливать налоги и издавать обязательные постановления для жителей [3].
Наконец, в ведение местного самоуправления была полностью передана охрана общественного порядка, органы которой приобретали характер муниципальной милиции.
В июне 1917 г. началась подготовка к выборам. Всего намечалось сформировать 9,5 тыс. волостных земств и избрать примерно 300 тыс. гласных [1, с. 52]. Избирательная кампания проходила достаточно сложно: сроки выборов были назначены в разгар сельскохозяйственных работ (июль 1917 г.); избирательные комиссии в волостях формировались сверху, их интересы расходились с интересами сельчан.
Не принимая соответствующие нововведения, крестьяне постарались сделать все возможное, чтобы воспрепятствовать практической реализации реформы. Они бойкотировали мероприятия властей по формированию личного состава волостных и окружных избирательных комиссий, не предоставляли всех необходимых сведений для составления списков избирателей, конфликтовали с выборщиками. В результате выборы оказались отмечены невысокой явкой граждан на избирательные участки, более того, наряду с пассивно -равнодушным отношением подавляющей части населения к соответствующей процедуре, были зарегистрированы даже случаи полного бойкотирования выборов.
Несмотря ни на какие обстоятельства, земство, даже реформированное, вызывало у крестьянского населения все меньше доверия. Именно поэтому в выборах приняло участие не более 35 % крестьян, имевших право голоса [6, с. 28]. Новые органы самоуправления, избранные меньшинством, зачастую не воспринимались крестьянами в качестве законной власти.
На протяжении лета-осени 1917 г. земцам не удалось разрешить наиболее насущные социальные и хозяйственно-экономические вопросы, в
том числе наладить продовольственное обеспечение на местах. В октябре 1917 г. поднимается волна крестьянских выступлений, за которой неминуемо последовал массовый разгром имений землевладельцев. Стабилизировать социально-политическую обстановку земским учреждениям было не под силу.
Появление в октябре-декабре 1917 г. учреждений советской власти было воспринято земством крайне отрицательно. Свидетельство тому - принятие на собраниях земских представителей многочисленных резолюций, осуждающих переворот. Столь непримиримая позиция повлекла за собой неминуемое упразднение земств.
Таким образом, Временному правительству пришлось осуществлять практическую реализацию Закона о волостном земском управлении от 21 мая 1917 г. в условиях военного времени, экономической нужды и политической нестабильности. В связи с этим сформированная система оказалась непрочной, не имела широкой социальной базы, что предопределило ее последующую ликвидацию в условиях становления новой правительственной власти. Понятие «местное самоуправление» оказалось надолго исключено из теории и практики общественной жизни страны.
Список литературы:
