Спросить
Войти
2002.04.006. ЛЫСЕНКО Л.М. ГУБЕРНАТОРЫ И ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (XVIII - НАЧАЛО XX В.). - М.: МПГУ, 2001. - 358 с.
В книге, состоящей из пяти разделов, на широком круге источников и литературы раскрывается возникновение и эволюция института губернаторства. Его место и роль в системе власти Российского государства автор рассматривает как составную часть системы местного управления Российской империи. За два столетия этот институт претерпел множество изменений и имел массу модификаций, сохранив при этом свою суть.
Актуальность темы автор объясняет тем, что и сегодня, решая задачи развития российских регионов в XXI в., важно изучить историю института губернаторства дореволюционного времени, понять, как работала система губернского управления, каким образом она взаимодействовала с центральным правительством и местным самоуправлением, каков был статус губернатора и кто они были, эти «хозяева губерний», сумевшие построить одну из самых великих империй в мире.
Автор отмечает, что советская историография практически не создала работ, специально посвященных институту губернаторства в России и личностям российских губернаторов. Однако за последнее десятилетие вышел ряд исследований, посвященных окраинам Российской империи, где определенное место занимает и анализ деятельности наместников, генерал-губернаторов и губернаторов.
В данной книге автор концентрируется на тех проблемах, которые до сих пор не становились предметом специального исследования. Собран банк данных на более чем 2 тыс. губернаторов и около 200 генерал-губернаторов России - это почти весь губернаторский корпус за все годы существования института губернаторства. На основе этого банка данных о губернаторах и генерал-губернаторах дается количественная и качественная характеристика губернаторского корпуса России с 1708 по 1917 г.
Первый блок вопросов посвящен генезису института губернаторства как института новой эпохи отечественной истории - эпохи самодержавия и Российской империи. В центре внимания оказываются извечные проблемы власти: соотношение централизации и децентрализации, территориального и отраслевого подходов, единоначалия и коллегиальности, накладывающиеся на имперскую задачу государства: догнать и перегнать передовые страны Запада. Лейтмотивом раздела являются также
реформы и контрреформы, и, прежде всего, реформы управления, местной власти и роль в них губерна-торов.
Во второй части книги центральное место принадлежит собственно институту генерал-губернаторов. Автор выделяет его из административно-политической системы самодержавной России и показывает его уникальную роль губернаторов в создании Российской империи, во время вхождения национальных окраин в единую державу. При этом на основе изучения процессов вхождения различных территорий и народов в состав Российской империи автор вычленяет те общие принципы института генерал-губернатора, которые позволили создаться самому большому государству в мире, а с другой стороны, пытается уловить те отдельные, неповторимые, уникальные механизмы, а также личностный фактор «государевых наместников», которые позволили органически инкорпорировать столь разные по уровню развития, национальным и историческим традициям народы в состав России.
Третий блок проблем посвящен проблемам «общего и личного», соотношения объективных условий и субъективного фактора в развитии российских губерний, роли личности в истории. В этой части исследования автор показывает роль губернаторского корпуса в решении тех задач, которые стояли перед страной в разные периоды нашей истории.
Автор выделяет наиболее крупные и важные этапы в развитии политико-административной системы Российской империи и института губернаторства как ее составной части.
Первый этап распадается на следующие периоды:
Институт губернаторства, считает автор, по форме был западный, а по содержанию - больше восточный, предполагавший фактически неограниченную власть (особенно на первых порах).
Российской империи во влиятельнейшее государство континентальной Европы.
Во многом этот этап характеризуется переходностью, поиском наиболее соответствующих империи и абсолютизму форм центральной и местной власти. Самое главное, что удалось Екатерине, считает автор, -это создание «самодействующего» цельного местного управления. Вследствие освобождения губернаторов от непомерного подчинения коллегиям и постепенного фактического замещения ими института наместников должность губернатора сделалась центральной. Благодаря этому ожили все полномочия губернаторов, предоставлявшиеся им в разное время и остававшиеся мертвой буквой то из-за коллегий, то из-за воевод и наместников. Фактически при Екатерине в должности генерал-губернатора в первый и последний раз удалось гармонично свести одновременно и функцию представителя государства и его задачи в данной местности, и функцию носителя высших полномочий объединенного и цельного местного управления.
Установившаяся тогда четкая вертикаль исполнительной власти, помноженная на колоссальный авторитет Екатерины и незаурядные способности и самоотдачу екатерининских вельмож как в Сенате, так и в губерниях, привели к успешной деятельности и авторитету российских губернаторов.
Второй этап охватывает первую половину XIX в. Это было время наивысшего могущества Российской империи и подъема абсолютизма, приблизившегося к деспотии.
Этот этап также распадется на несколько периодов:
и стала главным «внутренним врагом» российского общества, особенно российской интеллигенции. Превалирование имперского и абсолютистского характера российской государственности вело с неизбежностью к перекосам в государственном строительстве в сторону сверхцентрализации, бюрократизации, унификации (с. 80).
Сложившиеся в этот период две основные модели управления регионами - губернаторская и генерал-губернаторская - позволяли главным образом сохранять стабильность внутри страны, но не были приспособлены как к проведению серьезной модернизации в России, так и к ведению боевых действий на западных и юго-западных границах империи.
Серьезная попытка децентрализации была предпринята при Александре II - это земская, городская и другие реформы. На этом третьем этапе (третья четверть XIX в.) было предпринято реформирование важнейших сторон жизни российского общества и государства.
Но, не проведя губернскую реформу, не заменив старых, в большинстве своем консервативных губернаторов, царь-реформатор в итоге позволил загубить все хорошие начинания: «зачатки местного самоуправления так и не смогли перерасти в представительную власть, способную контролировать со стороны населения "хозяев губерний"» (с. 132).
Нарастание революционного движения и, как следствие, ужесточение и сохранение старой системы самодержавия вели к свертыванию реформ. В этих условиях институт губернаторства и особенно институт генерал-губернатора используются как главное орудие борьбы с революционными силами.
Потенциал колоссальной и самодержавной Российской империи, создаваемый в течение более чем 150 лет, был близок к исчерпанию. Становилось все более очевидным, что частичными, «периферийными» изменениями системы власти, не затрагивающими сути самодержавия, перевести страну на буржуазные рельсы не удастся.
Последний этап (80-е годы XIX в. - февраль 1917 г.), включающий в себя периоды правления Александра III и Николая II, отмечен попытками проведения контрреформ, введения чрезвычайных законов, наделяющих генерал-губернаторов и судебно-полицейские инстанции чрезвычайными полномочиями. Резко усиливаются централизаторские и русификаторские тенденции. Ограничивается самостоятельность местных органов власти. В 1890 г. даже было введено положение, которое
перевело должности председателя и членов земских управ в разряд государственных служащих. Это означало, что лица, избранные на эти должности, подлежали утверждению администрацией.
Такого рода нововведения резко усиливали зависимость органов местного самоуправления от губернатора и его аппарата. Они превратили земства в исполнительные хозяйственные органы при местных администраторах. Даже сами чиновники называли эти меры шагом по пути к упразднению земских учреждений. Обостряется конфликт между губернаторами, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой, приведший к тому, что после Февральской революции функции губернаторов были переданы председателям губернских земских собраний.
К концу XIX в. возросли полномочия губернатора не только как представителя центра и органа контроля, но также и его административные полномочия, прежде всего - полицейские. Однако губернская администрация оставалась фрагментарной, хозяином области губернатор так и не стал. Свертывание системы местного самоуправления усиливало неэффективность местной власти: снова по всем вопросам обращались прямо к губернатору. Власть оставалась патерналистской (с. 101). Управление губернией зависело по-прежнему не столько от законов и системы власти, сколько от личности, стиля, компетенции конкретного губернатора. А найти «хорошего» губернатора в условиях нарастающих революционных событий было все сложнее.
Эти годы принесли расширение губернаторских полномочий и губернаторской деятельности только с одной стороны, а именно со стороны полицейской. В 1901 г. режим «усиленной охраны» и «обязательных постановлений» губернаторов распространился более чем на одну треть населения России.
Начало XX столетия было ознаменовано возникновением многочисленных комиссий, преобразовательных предположений реформирования местного управления, которые плодили огромное число бумаг, но так и не привели к реальным изменениям в губернском устройстве. Это была характерная черта агонизирующего режима.
В годы Первой мировой войны милитаризация местного управления снова сильно возросла, а органы местного самоуправления практически сошли на нет. Теперь сама война перевела управление на режим постоянного чрезвычайного положения (с. 110).
Февральская революция и пришедшее к власти в России Временное правительство, ликвидировав старый политический режим в лице царского самодержавия, в то же время сохранило значительную преемственность в плане государственного устройства и местного управления. Россия перестает быть монархией, а с сентября 1917 г. становится республикой, но остается единым унитарным государ-ством.
В октябре 1917 г. с приходом к власти большевиков прежние институты губернского и земского управления были упразднены, вся полнота власти перешла в руки Советов. В годы гражданской войны на территории, контролируемой противниками большевиков, предпринимались неоднократные попытки возродить губернаторов и губернаторскую власть, которые ассоциировались с возвращением к старым порядкам.
Губернаторская система управления, просуществовавшая в России более двух веков, ушла в историю. Сами же губернии просуществовали до 1927-1929 гг., после чего были заменены краями, областями и другими административно-территориальными образованиями советского времени.
Таким образом, резюмирует автор, институт губернаторства из прогрессивного властного органа на местах в XVIII - начале XIX в. постепенно на протяжении XIX и особенно в начале XX в. превращался в консервативную и даже реакционную силу. Большинство губернаторов все сильнее противились прогрессивным преобразованиям в стране, выполняя высшую волю и понимая, что в результате этих преобразований будет ликвидировано не только самодержавие, но и сам этот институт.
Российский институт губернатора имел двойственную природу: наместника царя и хозяина губернии. Всегда назначаемые из центра, губернаторы были одновременно и «оком государевым» в регионе, и администратором, которого это «око» призвано было контролировать. Это противоречие за два века так и не смогло разрешить самодержавие, главным образом из-за нежелания развивать местное самоуправление и создавать избранные населением представительные органы власти (с. 134).
В.С.Коновалов
