Организация деятельности органов внутренних дел Крымской АССР в 1920-30-х годах (историко-правовые аспекты)

ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

УДК 351.74 (1-924.71) ББК 67.401.133.1 (2Рос-6Крм)

© 2018 г. Ю. В. Микитюк,

начальник Крымского филиала Краснодарского университета МВД России кандидат исторических наук. E-mail: kf.krdu@mvd.ru

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КРЫМСКОЙ АССР В 1920-30-х ГОДАХ (ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

В статье характеризуются основные этапы формирования и развития системы органов внутренних дел Крымской Автономной Советской Социалистической Республики в период 1920-30-х годов. Проведенный историко-правовой анализ данного этапа деятельности крымской милиции позволил раскрыть особенности ее организационно-штатной структуры, систематизировать основные задачи, функции и полномочия, а также осветить вопросы ее кадрового обеспечения.

Yu. V. Mikityuk - Head of the Crimean branch of Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs

of Russia, Candidate of Historical Sciences.

THE ORGANIZATION OFTHE ACTIVITY OF LAW ENFORCEMENT BODIES OFTHE CRIMEAN ASSR

IN 1920-1930th (HISTORICALAND LEGAL ASPECTS)

The article outlines the main stages in the formation and development of the system of Internal Affairs Bodies of the Crimean Autonomous Soviet Socialist Republic in the period from 1920 to 1930. The historical and legal analysis of this stage of activity of the Crimean Militia made it possible to reveal the peculiarities of its organizational and staff structure, to systematize the main tasks, functions and powers, as well as to highlight the issues of staffing.

т» __^ ^ ____

В годы гражданской воины советская власть дважды устанавливается на Крымском полуострове (в декабре 1917 года и ноябре 1920 года). В конце 1920 года, ко времени окончательного установления диктатуры пролетариата в Крыму, в регионе складывается чрезвычайно напряженная и нестабильная общественно-политическая ситуация: экономика разрушена, инфляция стремительно обесценивает деньги, процветает безработица, появляются первые признаки голода, осложняются межнациональные отношения, численность городского населения сокращается на 15-20 %. Такое положение требует от большевиков срочного принятия радикальных мер политического и социально-экономического характера. Вместе с тем перед ними стоит и другая, не менее важная, задача - в кратчайшие сроки организовать деятельность рабоче-крестьянской милиции (далее - РКМ) и навести революционный порядок в городах и уездах Крымского полуострова.

В рамках данной статьи будет проведено историко-правовое исследование ключевых аспектов организации деятельности органов внутренних дел (далее - ОВД) Крымской АССР начиная с послереволюционных лет и завершая предвоенным периодом.

В ноябре 1920 года высшим руководящим центром для всех ОВД становится Крымское губернское управление РКМ, организационно-штатная структура, формы и методы охраны общественного порядка, приемы и способы борьбы с уголовной преступностью которого постоянно реформировались. Однако проводимые преобразования и оптимизация не всегда положительно влияли на работу местных органов милиции, затрудняя формирование квалифицированного кадрового ядра и усложняя выполнение первоочередных задач по обеспечению общественной безопасности региона.

Позже утверждается Временное положение о Крымской советской РКМ - вооруженном исполнительном органе центральной и местной власти. К ее обязанностям отнесены: «отражение и пресечение вооруженных преступлений отдельных лиц, преступных сообществ и разбойничьих шаек с целью захвата власти или завладения правительственными и общественными установлениями и зданиями, а равно частным имуществом допускаемого законом; предупреждение убийств, насилий, грабежей, краж, всесторонняя защита интересов трудящихся, борьба со всякого рода общественными паразитами; своевременное оповещение граждан о распоряжениях властей и принуждение к выполнению гражданами всякого рода декретов и правительственных распоряжений; выдача установленных властью паспортов, видов на жительство, учет населения; беззаветная защита установленного строя и порядка от покушений кого бы то ни было» [1]. С учетом направлений деятельности в составе РКМ создаются общая (городская и уездная), промышленная (фабрично-заводская, горнопромышленная и другие), железнодорожная, водная и следственно-разыскная милиция.

Учитывая, с одной стороны, важность и значимость выполняемых милицией задач, а с другой - возможность саботажа со стороны населения с целью ослабления органов власти, в декабре 1920 года Крымский революционный комитет обязывает всех граждан повиноваться законным требованиям милиции, предупреждая о наказании по всей строгости революционных законов за грубое и дерзкое обращение с работниками милиции при исполнении ими служебных обязанностей. В свою очередь обо всех незаконных действиях и грубом обращении милиции граждане должны заявлять в Отдел управления ревкома [2]. По нашему мнению, последнее свидетельствует о допускаемых работниками милиции злоупотреблениях дискреционными полномочиями, в том числе ввиду отсутствия необходимого уровня правовой подготовки.

К весне 1921 года руководство областного управления создает 7 уездно-городских аппаратов РКМ, которые до конца года имеют стабильную структуру и штатное расписание. Постепенно определяются основные формы их деятельности, нарабатываются методика и тактика организации охраны общественного порядка и борьбы с уголовной преступностью [3, с. 113-114]. В штате РКМ предусматриваются должности: командного состава; технического и канцелярского персонала; следователей; агентов розыска; старших и младших милиционеров [1]. В этом же году в Евпатории, Феодосии, Керчи, Ялте и Севастополе при уездных милициях создаются районные управления морской и пограничной милиции, которые выполняют следующие функции: борьба с кражами и уголовными преступлениями на пристанях, набережных и судах; борьба с хищениями имущества водного транспорта на элеваторах, складах и другое; охрана порядка на пристанях, судах при стоянке, дебаркадере и т. п. [4].

В ноябре 1921 года в составе республиканского Совета народных комиссаров образуется Народный комиссариат внутренних дел (далее - НКВД) Крымской АССР. К общему ведению этого органа охраны революционного порядка отнесены вопросы: внутреннего управления республики; создания конституции и составе административных и исполнительных органов управления (исполкомы, отделы управления); надзора за правильным исполнением и проведением в жизнь всех приказов и декретов советской власти, касающихся внутреннего управления республики; определения и устройства административных делений республики на округа, районы и сельские местности; издания декретов и распоряжений, связанных с сохранением советского порядка в республике; реализации и применения мирных договоров, заключенных между РСФСР за себя и Крымской ССР и странами и государствами, не состоящими в федерации; борьбы с уголовными и должностными преступлениями [5]. Одновременно с созданием НКВД проводится работа по организации в его составе Главного управления милиции как правопреемника Крымского губернского управления. На вновь созданный главк возлагаются задачи по общему руководству и надзору за деятельностью всей крымской милиции, определению политической и оперативной составляющих ее работы, организации профессиональной подготовки личного состава, комплектования кадрами и т. п. [6].

Очевидно, что в конце 1920 - начале 1921 года развитие крымской РКМ осуществляется

крайне инертно. И если со временем организационные и тыловые проблемы большевиками с трудом, но все же преодолеваются, то вопросы кадрового обеспечения остаются нерешенными. Требования к кандидатам на службу в органы милиции предъявлялись минимальные: лица, «достигшие 21 года; грамотные; вполне здоровые и пригодные к службе»), а ограничения касались только лиц, состоящих под следствием, осужденных по уголовным статьям и за контрреволюционную деятельность, прибегающих к наемному труду с целью извлечения прибыли, а также частных торговцев, торговых представителей, священнослужителей, служащих полиции, охранных и жандармских отделений, душевнобольных и глухонемых [6]. Пользуясь такими «льготами» и пробелами в законодательстве, на службу приходили случайные и ненадежные люди.

Поэтому уже в конце 1922 года ВЦИК инициирует пересмотр и доукомплектование личного состава милиции РСФСР, автономных и договорных Советских Социалистических Республик для его «улучшения». Так, целью пересмотра являются: определение соответствия службе в милиции личного состава путем выяснения степени пролетарского классового самосознания, профессиональной пролетарской подготовки, морального уровня, социального положения и индивидуальных способностей; проверка личных документов, отзывов и заявлений, характеризующих работников милиции; изъятие несоответствующего элемента, проникшего в ряды милиции в целях использования служебного положения для личной наживы и подрыва авторитета советской власти, путем увольнения из рядов милиции лиц замеченных в совершении проступков, роняющих достоинство сотрудников милиции и подрывающих авторитет советской власти. В то же время доукомплектование проводилось для пополнения рядов милиции пролетарским элементом, командируемым профсоюзными, советскими и партийными органами или изъявившим желание служить в милиции, имеющим необходимые рекомендации и соответствующим требованиям приема в милицию [7]. В результате «чисток» органов милиции по партийным, классовым признакам и идеологическим соображениям количество работников крымских ОВД к декабрю 1922 года сокращается с 2 138 до 827 человек (-61,3 %).

Иными словами, прием на службу осуществляется не по морально-деловым и профессиональным качествам, уровню квалификации и образования кандидатов, а исключительно из числа пролетариев, рекомендованных партией и советской властью.

Недостаточное и иррегулярное обеспечение республиканских ОВД и кадровый голод требовали оперативного вмешательства и безотлагательного решения этих проблем. Особую значимость в те годы приобретает профессиональная подготовка вновь принятых на службу сотрудников милиции, необходимая для организации деятельности по охране общественного порядка и борьбе с уголовной преступностью. Именно поэтому 25 декабря 1921 года в Симферополе открываются курсы красных командиров милиции, первые и единственные в то время не только в Крыму, но и на всей территории РСФСР. Подготовка первого набора (40 курсантов, срок обучения - 5 месяцев) одновременно осуществлялась по трем направлениям: административная служба, судебное и государственное устройство, политико-программное, военный строй и подготовка [8]. И уже 8 мая 1922 года на заседании коллегии НКВД Крымской ССР принимается решение об организации школы милиционеров при Главмилиции Крыма [9].

Тем не менее проблема не теряет актуальности и во второй половине 1920-х годов. В связи с этим в феврале 1925 года на Центральное административное управление Крымской АССР (далее - УАУ) возлагаются задачи по укомплектованию, обучению и снаряжению милиции. Для их реализации ЦАУ уполномочивают обеспечивать: укомплектование и учет личного и конского состава милиции; руководство организацией и деятельностью милиции, ведомственной и окружной охраны; заведывание резервами и школами милиции; своевременное и надлежащее снабжение органов милиции и уголовного розыска; руководство политико-просветительской работой среди личного состава милиции, уголовного розыска и мест заключения [10]. При подведении итогов работы крымской милиции в ноябре 1927 года отмечалось, что на этапе ее создания в ней проходил службу 41 % работников бывшей полиции, а через 8 лет -только 18 % от штата 1920-го года. Характеристика личного состава милиции по признаку социального положения выглядит следующим образом: крестьяне - 45 %, рабочие -28 %, служащие - 27 %, а по уровню образования: с высшим - 0,15 %, средним - 12 % и начальным - 87,85 %. При этом обращается внимание на необходимость систематического обучения личного состава не только на самостоятельной подготовке, но и на занятиях, проводимых по специально разработанным программам [11].

В это время серьезную угрозу общественной безопасности представляет бандитизм, являющийся препятствием установлению мирной жизни в Крыму. В данный период крымская милиция - «организация гражданская, но ей присваивается значение войсковых частей особого назначения с вытекающими отсюда правами и обязанностями». Ее работники обеспечиваются формой и знаками, отличающимися от других регионов РСФСР, ношение которых обязательно при исполнении служебных обязанностей [6]. Однако приоритетами в деятельности милиции становятся: административная (административный надзор по ведению порядка и спокойствия в пределах района; руководство деятельностью милиции в пределах района или отделения; содействие в пределах компетенции реализации всех мероприятий государственной важности на местах; распределение милиционеров по участкам и контроль их деятельности; инструктирование и строевая подготовка милиционеров, ознакомление их со своими обязанностями и др.), финансово-хозяйственная (распределение милиционеров всех видов довольствия), информационная (составление отчетов и сведений о милицейской деятельности) деятельность и только потом борьба с уголовной преступностью и бандитизмом.

Считаем, что указанные выше обстоятельства становятся причинами не только роста совершенных преступлений, но и снижения процента их раскрываемости. Так, согласно сведениям за октябрь 1922 - сентябрь 1923 года, средняя раскрываемость преступлений по республике составляла 46 % [12, с. 94]. Более того, даже по истечении 10 лет Управление РКМ Крыма обращает внимание начальников районных и городских управлений милиции на «очковтирательскую отчетность» и «дутый процент раскрываемости» (по некоторым видам преступности - от 100 до 150 %) [13. Оп. 96. Д. 42. Л. 57], что свидетельствует о неквалифицированности и

непрофессионализме работников милиции в области выявления, раскрытия и расследования преступлений. Указанное также подтверждает существующее мнение о недопустимости пренебрежения преемственностью поколений, полного отказа от традиций, накопленного за два века опыта осуществления правоохранительной деятельности и построения любой социальной системы с нулевого цикла [14, с. 83-84; 15, с. 182-187], даже если происходит кардинальная смена политического режима и общественного строя.

Что касается органов управления и координации, то в 1920-х годах Главмилиция постепенно становится объединительным и руководящим центром всех органов территориальной и уголовно-разыскной милиции Крымской АССР. К ее функциям отнесены: проведение, урегулирование и осуществление надзора за порядком и спокойствием; установление и проведение инициативных мер по улучшению технического и организационного состояния работоспособности органов милиции; разработка с учетом местных условий и проведение мероприятий согласно приказам и распоряжениям милиции РСФСР; развитие военного духа и укрепление дисциплины милиции; распределение, общий учет и укомплектование личного командного и политического состава милиции; организация, контроль и инструктирование местных органов милиции; организация курсов по изучению своих служебных обязанностей милиционерами и комсоставом; ведение и руководство политической и культурно-просветительской работой милиции; руководство деятельностью органов уголовно-разыскной милиции и ведение борьбы с уголовными преступлениями и бандитизмом; снабжение милиции всеми видами довольствия; ведение статистики и составление общих смет и отчетов по милиции [6].

Но уже в декабре 1930 года НКВД союзных и автономных республик ликвидируются. Объединенное государственное политическое управление СССР и его местные органы получают право назначать, перемещать и увольнять руководящих работников органов РКМ и уголовного розыска, инспектировать и контролировать их деятельность, использовать в своих целях оперативные возможности ОВД. Как следствие, принимается новое Положение о Главном управлении милиции и уголовного розыска при Совете народных комиссаров Крымской АССР. К основным предметам ведения нового главка отнесены: руководство проведением в жизнь всех постановлений и распоряжений Правительства РСФСР и Крымской АССР по вопросам установления революционного порядка и общественной безопасности; разработка и проведение в установленном порядке мероприятий по организации и укреплению местных управлений милиции и розыска, осуществление мероприятий по обеспечению общественного контроля над деятельностью названных органов и вовлечение в их работу широких масс трудящихся; борьба с преступностью и руководство этой работой на всей территории Крымской АССР в пределах компетенции [16].

После образования в июле 1934 года НКВД СССР в Крыму формируют Управление НКВД СССР по Крымской АССР, включающее: управление государственной безопасности; управление РКМ (с отделами уголовного розыска, БХСС, ГАИ, паспортно-регистра-ционным отделом); отдел пожарной охраны; отдел актов гражданского состояния; административно-хозяйственное управление; архивный отдел. Принимаются беспрецедентные меры по «оздоровлению аппарата РКМ и поднятию ее работоспособности»; лица, виновные в применении недопустимых методов следствия, нарушении революционной законности, укрывательстве истинного состояния преступности, манипуляциях со статистической отчетностью, а также их руководители привлекаются к строгой дисциплинарной ответственности [13]. В ноябре этого же года в состав наркомата дополнительно включено управление исправительно-трудовых учреждений (с 4 отделами и 6 крымскими колониями), в декабре - отделение лесной охраны и конной лесной стражи, а с 1938 года - отдел мер и весов. Таким образом, к концу 1930-х годов в НКВД сосредоточиваются все силовые структуры и формирования (кроме вооруженных сил), благодаря чему он становится самым могущественным ведомством, занимая особое место в системе государственного управления. Но многочисленное количество главков, управлений, отделов, в том числе хозяйственного и производственного назначения, делает его колоссом на глиняных ногах, громоздким и трудноуправляемым, по сути, военизированным формированием с правоохранительными функциями. Как следствие, уже в

Относительно системы ведомственного образования отметим, что в мае 1935 года начинаются 2-месячные курсы по подготовке и переподготовке рядового и младшего начальствующего состава РКМ [13. Д. 44. Л. 143]. В апреле 1937 года в целях повышения качества профессиональной подготовки личного состава перед курсами ставятся следующие задачи: организация подготовки рядового и младшего начальствующего состава, вновь принимаемого в милицию из числа уволенных в долгосрочный отпуск красноармейцев и младших командиров Рабоче-Крестьянской Красной армии (далее - РККА), пограничной и внутренней охраны НКВД; подготовка всего рядового и младшего начальствующего состава милиции, не прошедшего курсы или лагерные сборы; подготовка к сержантским испытаниям кандидатов на звание РКМ участковых инспекторов и помощников уполномоченных, работающих в районах и имеющих большой стаж работы в милиции. Учитывая значимость данного направления кадрового обеспечения, к постоянному составу курсов также предъявляются повышенные требования. Например, кандидат на должность начальника курса подбирается из числа лучших работников милиции, грамотных технически и политически, а на должности командиров взводов курсов -опытные и культурные работники, имеющие подготовку в объеме не ниже школы среднего начальствующего состава милиции или полковой школы РККА. При этом на курсах обеспечиваются «образцовый порядок и дисциплина», необходимые условия «для напряженной учебы и культурного отдыха» [13. Оп. 2. Д. 60. Л. 36].

В октябре этого же года в связи с огромным качественным некомплектом начальствующего состава РКМ, в том числе участковых инспекторов и помощников уполномоченных, существующая сеть курсов подготовки переводится на годичный срок обучения (30 курсантов, 200-часовая программа). Комплектование курсов переменным составом осуществляется за счет лучших, наиболее способных, проверенных и заслуживающих продвижения милиционеров, прослуживших в РКМ не менее 2 лет, имеющих образование не ниже 5 классов средней школы, а также из

числа лиц младшего начальствующего состава РККА и войск НКВД [13. Оп. 2. Д. 65. Л. 268270]. Это подтверждает тезис об актуальности и первостепенности вопросов, касающихся организации профессиональной подготовки личного состава органов правопорядка, для руководства крымской милиции.

Таким образом, на примере Крымской АССР можно сделать вывод об абсолютизации интересов молодого Советского государства, их верховенстве по отношению к правам и свободам человека и, соответственно, смещении акцентов в правоохранительной деятельности на их защиту и охрану. В исследуемый период задачи и функции ОВД сосредоточиваются на обеспечении неукоснительного соблюдения гражданами советской заЛитература

Данный этап становления и развития крымской милиции характеризуется непоследовательностью и противоречивостью многократных изменений ее организационно-штатной структуры, правового статуса и ведомственной принадлежности, поступательным переходом от военизированного формирования к правоохранительному органу. В то же время наблюдается повышенная требовательность руководства ОВД Крыма к вопросам кадрового обеспечения, включая подготовку квалифицированных и профессионально грамотных работников.

Bibliography

временном этапе: материалы Международной научно-практической конференции. Краснодар, 2014.