Спросить
Войти
Арктическая двадцатка: 12 стран-наблюдателей Арктического совета
The Arctic Twenty: 12 observer countries of the Arctic Council
УДК 332.1+339.9
DOI статьи: 10.17238/issn2221-2698.2016.24.68
Арктическая политика Великобритании
© Ананьева Елена Владимировна, кандидат философских наук, руково дитель Центра британских исследований ФГБУН Институт Европы РАН. Ад рес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, 113. Тел.: 8 (495) 692-23-18. E-mail: e-ananieva@yandex.ru
© Антюшина Наталия Михайловна, кандидат экономических наук, руководитель Центра Северной Европы ФГБУН Институт Европы РАН. Адрес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, 11-3. Тел.: 8 (495) 692-04-86. E-mail: nataliantioushina@gmail.com Аннотация. В статье рассматривается эволюция британской арктической стратегии, роль британских политических институтов в этом процессе, а также интересы и приоритеты политики, направленной на этот регион. Отмечается, что в настоящее время фокус внимания Британии обращён на изучение состояния окружающей среды в Арктике, а также на изменения климата. В будущем по мере развития арктических технологий и повышения изученности края будет возрастать интерес королевства к природным ресурсам арктической зоны, расширятся военные и оборонные интересы в регионе.
Arctic policy of the UK
© Elena V. Ananieva, Candidate of Philosophic Sciences, Director of the Center of the British investigations, FGBUN Institute of Europe of the RAS. Address: 125009, Russia, Moscow, Mohovaya street, 11-3. Phone: 8 (495) 692-23-18. E-mail: e-ananieva@yandex.ru
© Natalia M. Antyushina, Candidate of Economical Sciences, Head of the Nordic Center FGBUN Institute of Europe of the RAS. Address: 125009, Russia, Moscow, Mohovaya street, 11-3. Phone: 8 (495) 692-04-86. Email: nataliantioushina@gmail.com
Abstract. The article describes the evolution of the British Arctic strategy, the role of the British political institutions in this process, as well as the interests and policy priorities for the region. It is noted that currently the focus of the UK is addressed to the study of the environment state in the Arctic, as well as on climate change. In the future, with the development of Arctic technology and increasing scrutiny of the area the interest of the Kingdom to natural resources of the Arctic zone will increase, as well as its military and defense interests in the region.
Британией овладевает «холодная лихорадка» ("cold rush"). Аналитики считают Арктику «последним рубежом для претензий на обладание новыми природными ресурсами и стратегически положением: от сравнительной изоляции и относительной недоступности она становится частью глобальной геополитической, торговой и правовой сети», за положение в которой идёт борьба1.
Великобритания имеет следующие приоритеты в Арктике: 1) изучение климатических изменений в регионе и их влияния на флору, фауну и деятельность человека; 2) перспективы использования новых судоходных маршрутов; 3) открытие новых источников минеральных и рыбных ресурсов; 4) возможности оказывать влияние на принятие решений в Арктическом совете, используя статус постоянного наблюдателя, так как геополитическое значение Арктики возрастает.
Эволюция арктической политики Великобритании: от рамочной политики к арктической стратегии
До настоящего времени Британия не разработала стратегию в Арктике, не имеет долгосрочной государственной программы. Вопросы Арктики обсуждались в Палате лордов в 2007 и 2010 гг.[2]. В 2013 г. был опубликован доклад Комитета по окружающей среде Палаты общин «В защиту Арктики». В нём были освещены вопросы защиты Арктики от последствий разработки нефтяных и газовых месторождений 2 для окружающей среды.
Регионом занимается небольшое подразделение в МИДе Великобритании3, которое подчёркивало: если Британия желает, чтобы её воспринимали в Арктике всерьёз, её научные исследования должны быть подкреплены дипломатическими и коммерческими усилиями: сама по себе близость к Арктике (топографическая или топологическая) не обеспечивает влияние в условиях возросшей конкуренции. Необходимо укреплять двусторонние отношения с арктическими странами и со странами-наблюдателями в Арктическом совете (Япония, Сингапур), постоянно работать в его рабочих группах.
О том, что Британия переходит к более активной политике в Арктике, говорит тот факт, что в феврале 2015 г. Палата лордов опубликовала первый в истории Палаты доклад по
Арктике4. В Палате лордов вопрос поставлен шире, чем в докладе Палаты общин: вместо того, чтобы заниматься «защитой» Арктики, верхнюю палату больше интересовал вопрос, каким образом изменения в Арктике заставляют Британию переосмыслить своё отношение к региону. В докладе значительное место занимает обоснование более высокой степени вовлечённости Британии в дела в Арктике, проведению более инициативной политики, а ныЧ/ V V 5
нешний курс охарактеризован как «слишком нерешительный и осторожный» .
Суть проблемы заключается в том, что британские чиновники ещё не уверены в том, как именно вести переговоры о доступе к Арктике для британских учёных, бизнесменов, защитников окружающей среды. Возникновение в 1980-е — 1990-е гг. блока циркумполярных стран заставило Британию более тонко продвигать свои интересы в регионе [3]. Об этом свидетельствовало принятие в 2013 г. Рамочной Арктической политики (Arctic &Policy Framework&), а не стратегии, что в британском МИДе посчитали заявкой вызывающей.
Наблюдатели отмечают, что политику Британии в Арктике не должны воспринимать как продолжение неоколониального курса [4]. Претензии на привилегированный статус интересов Британии над интересами «менее арктических стран» из-за её близости к региону также могут вызывать отпор [5]. Британию будут приветствовать в Арктике именно в качестве партнёра [6]. Действительно, в докладе активизация Британии в Арктике обоснована не географически или исторически, не естественной топографией, а топологически: связи Британии с Арктикой научные, коммерческие, международно-правовые. Деятельность по изучению Арктики, финансовые услуги лондонского Сити — истинные движители отношений Британия — Арктика, географическая близость недостаточна: Британии следует «внести вклад в отношения с Арктикой, чтобы получить выгоду для Соединенного Королевства и общих интересов мирового сообщества» [6, с. 103].
Основная рекомендация Палаты лордов заключается в том, что Британия должна последовать за другими неарктическими странами, назначив «Полярного посла», чтобы уделять больше внимания Арктике и координации британской арктической политики. Примечательно, что комитет Палаты лордов занялся вопросами энергетической безопасности и дипломатическими отношениями с Россией. В отношении первого вопроса правительство Британии длительное время поддерживало разработку углеводородов на недискриминационной основе с целью стабилизировать глобальные рынки энергетики и обеспечить поставки углеводородов в
страну. Однако в связи с резким снижением цен на углеводороды комитет посчитал необходимым призвать к разработке углеводородов на основе принципов устойчивого развития и задуматься о самой необходимости их разработки в регионе.
Рекомендации комитета сводятся к тому, что Британия должна проводить не реактивную, а активную политику в Арктике: назначить «Полярного посла», поддерживать организации коренных народов, Секретариат коренных народов, направлять их представителей в академические учреждения Британии, командировки в британские государственные органы; расширить программу научных арктических исследований; обеспечить полное представительство Британии в органах Арктического совета, включая представителей промышленности; принимать участие в обсуждении вопросов будущего рыбных запасов в международных водах центральной части Северного Ледовитого океана (Central Arctic Ocean), чтобы установить мораторий на лов рыбы до тех пор, пока не будет согласован режим его регулирования. Особое внимание предполагается уделить разработке с арктическими странами панарктической системы поисково-спасательных работ на водах, настойчиво поддерживать предоставление Евросоюзу статуса наблюдателя в Арктическом совете.
Британские интересы в области энергетики
Великобритания — нефтегазодобывающая страна, но у неё возник довольно значительный дефицит углеводородов, который покрывается за счёт импорта. Она занимает одно из первых мест в мире по объёму импорта газа и нефти. Свои запасы углеводородов Британия использует бережно, так как они не очень значительны в международном сравнении: месторождения углеводородов находятся в основном у берегов Шотландии, и они почти выработаны. Если раньше королевство в течение двадцати лет поставляло природный газ в Европу по трубопроводу, то теперь она сама превратилась в импортёра голубого топлива (добыча газа сокращается с 2007 г.). Британия сама импортирует природный газ из Норвегии.
Вместе с тем, британские нефтегазовые компании — одни из самых мощных в мире, некоторые из них входят в число 500 крупнейших компаний мира. По данным за 2014 г., Royal Dutch Shell вышла на третье место в мире по обороту, а BP — на шестое6. Международный престиж и финансовые показатели BP пострадали из-за крупной катастрофы на нефтяной платформе в Мексиканском заливе в 2010 г. Авария повлекла крупные затраты компании в размере 19 млрд. долларов7, и эта цифра не окончательная. Однако она по-прежнему ведёт международную деятельность в крупных масштабах. Эта ТНК развивает добычу углеводоро6 В соответствии с рейтингом журнала «Fortune» за 2015 г.
дов по всему миру, имея 4 тыс. филиалов по добыче нефти и 5,6 тыс. по природному газу. BP зарезервировала себе позиции в Арктике через приобретение 19,75% акций «Роснефти» (она приобрела пакет, продав ранее принадлежавшую ей компанию ТНК-BP).
Компания BP и англо-голландская компания Shell до объявления санкций тесно сотрудничали с российскими компаниями и строили планы использовать арктические месторождения. Компания Shell приступила к пробному бурению на шельфе Аляски в Чукотском море. Однако она приняла решение притормозить соответствующие работы после несчастного случая на буровой платформе Kulluk, которая села на мель на расстоянии в 250 миль от Анкориджа, что грозило разливом нефти. Платформа несла 140 тысяч галлонов нефти и 12 тысяч тонн смазочных материалов. В 2015 г. Shell подтвердила своё решение уйти из Аляски. Она израсходовала 7 млрд. долл., но было найдено только одно месторождение в Чукотском море на расстоянии 80 км от северо-западного побережья Аляски, которое было признано неперспективным для эксплуатации. Пробное бурение в море Баффина также не привело к положительным результатам, хотя бурение осуществлялось на большую глубину — свыше 6 тысяч футов.
В планах двух крупных нефтегазовых компаний королевства: BP и Shell по-прежнему значится изучение возможностей добычи углеводородов на Крайнем севере. Британские страховые общества интересуются возможностями страхованием арктической деятельности, но крупнейшая в Британии страховая компания Lloyds пока проявляет сдержанность и не обещает страховать арктические риски, так как считает их непредсказуемыми.
Научно-исследовательская деятельность Великобритании в Арктике
Великобритания претендует на то, чтобы её считали субарктической державой, которую нельзя исключить из арктического «клуба». Аргументами в пользу обоснования арктической роли Англии служит то, что её путешественники с XVI в. сделали весомый вклад в исследование этого сурового края. Кроме того, северная граница экономической зоны Шотландских островов заходит за Полярный круг. В изучении Арктики Британия имеет длительные традиции. Британский Научный совет по изучению природной среды (Natural Environmental Research Council — NERC) служит главным организатором научных исследований по этому направлению. В его функции входит финансирование и координация научно-исследовательской деятельности британских научных организаций. При Совете имеется бюро по изучению природы Арктики (NERC Arctic Office). Эти исследования опираются на необходимую инфраструктуру, в частности, на научно-исследовательскую станцию в местечке Ню-Оллесунд на Шпицбергене. У научных работников есть возможность использовать несколько самолётов и четыре научно-исследовательских судна (Ernest Shacklton, James Clarc Ross, RRS Discovery, RRS James Cook), которые по своим техническим характеристикам в состоянии ходить по арктическим морям, наблюдая и изучая природную среду и климат Арктики. Британия участвует в работе Арктического информационного центра, который организован ЕС в 2011 г. в финской Лапландии. Её интересы в этом центре представляет Полярный институт Кэмбриджского университета. Исследованием Полярных областей занимается несколько британских университетов и институтов. В частности, Институт полярных исследований Скотта (Scott Polar Research Institute) в Кэмбридже изучает обе полярные области: и Арктику, и Антарктику. Ряд британских университетов принимает участие в различных арктических проектах, а именно: Рассел Групп (Russel Group), Университеты Саутгемптона, Абердина и Кэмбриджа, Национальный центр океанографии, расположенный в Саутгемптоне (National Oceanography Centre Southampton — NOCS). В шведском городе Кируна, который располагается за Полярным кругом, размещается британская лаборатория по анализу взаимодействия Земли и Солнца, которая входит в Европейскую научную ассоциацию (EISCAT). Наряду с британской лабораторией, в этой ассоциации, сотрудничают научные организации Китая, Норвегии, Финляндии, Швеции и Японии. С использованием радаров там проводят наблюдения над процессами, которые происходят в низких, средних и верхних слоях атмосферы Земли.
Как и другие страны-участницы ЕС, Великобритания, наряду с проведением собственных научно-исследовательских работ, активно участвует в проектах и программах, реализуемых на совместной основе с европейскими партнёрами. Это позволяет применять паритетное финансирование, избегать дублирования и использовать эффект синергии. Такая деятельность финансируется частично или полностью через Седьмую рамочную программу ЕС и/или другие программы ЕС. Очень популярным предметом исследований в единой Европе служит программа изучения окружающей среды и климата в Арктике, включая влияние происходящих там изменений на экономику и общество (ACCESS), в которой участвую почти все члены ЕС. Со стороны Британии в эту программу включились Британский Научный совет по изучению природной среды, Шотландская ассоциация морских наук (the Scottish Association for Marine Science) и Кембриджский университет. Программа получает финансирование по двум европейским программам, а именно по Седьмой рамочной программе ЕС и по программе «Будущее океана».
Морская лаборатория Плимута — участник проекта NETMAR, который направлен на создание европейской системы морской информации (EUMIS). В этой информационной системе предполагается объединить данные наблюдений, получаемых со спутников, с моря и прибрежных зон и предоставлять информацию заинтересованным сторонам.
По поручению Министерства обороны Британии Эксетерский университет вступил в проект «Пейдж 21» (Page 21), цель которого рассмотреть и проанализировать, как таяние вечных льдов влияет на климат планеты и как эти процессы связаны с увеличением эмиссии парниковых газов.
Факультет прикладной математики и теоретической физики Кэмбриджского университета входит в проект SIDARUS, в рамках которого наблюдают движение льдов в Арктике и Антарктике. Соответствующая информация может быть предоставлена заинтересованным лицам и организациям, в первую очередь судам, которые плавают в арктических водах. Проект финансируется со стороны ЕС.
Институт Джеймса Хаттона (The James Hutton Institute) — ведущий участник проекта HUNT, задача которого — изучение экономических, экологических, социальных и культурных последствий ведения охоты на животных. В этот проект входит также изучение промысловой добычи арктических видов животных.
Факультет Кэмбриджского университета занят в проекте ATP (Arctic Tipping Points), содержание которого — выявлять изменения в морских экологических системах Арктики, а также факторы, их вызывающие. Кроме того, ставится цель определить экономические последствия этих изменений, что вызывает интерес у многих европейских стран.
Девять британских университетов и научно-исследовательских организаций сотрудничают со своими партнёрами по проекту EPOCA (European Project on Ocean Acidification), чтобы изучать повышение кислотности мирового океана, а также выявлять его биологические, экологические и биохимические последствия.
Университет Шеффилда — участник междисциплинарного проекта MONARCH-A по наблюдению и изучению региональных изменений климата, которые происходят на высоких широтах и в Арктике (Monitoring and Assessing Regional Climate Change in High Latitude and the Arctic). Одновременно изучают морские и воздушные течения, изменение уровня мирового океана и кругооборот углеродов, а также их причины.
Таким образом, прежде чем развёртывать хозяйственную деятельность в арктических морях, Великобритания, как и другие страны, которые приобрели статус наблюдателя Арктического совета, отдают предпочтение изучению этого региона.
Военные и оборонные интересы Британии в Арктике
Ни в Обзоре оборонной стратегии и безопасности, ни в Стратегии национальной безопасности 2010 г. (Strategic Defence and Security Review, National Security Strategy) Арктика не получила упоминания. Тем не менее, в Национальной стратегии безопасности на море 2014 г.8 говорилось, что новые судоходные пути представляют для безопасности Британии потенциальную опасность и что наряду с сотрудничеством, необходимо осознавать значимость противолодочных операций в Арктике и постоянно вести наблюдение за ситуацией вместе с союзниками по НАТО [7].
В докладе министерства обороны «Глобальные тенденции в стратегии — до 2045 г.» отмечалось, что экономическое развитие региона вызовет споры вокруг доступа к Арктике и контроля над её ресурсами, хотя они и не приведут к вооруженным конфликтам9. В отношении России в докладе МО говорится, что военное присутствие России в регионе усиливается в силу протяжённости её арктической границы и площади исключительной экономической зоны, но не представляет собой угрозу. Тем не менее, в связи с украинским кризисом усилились опасения относительно угрозы соседним странам. В докладе выражается неуверенность в предсказуемости политики России и, соответственно, в том, что мирное сосуществование в Арктике продлится в долгосрочном плане. Британии, как и другим арктическим странам, следует оградить сотрудничество в Арктике от «неарктических споров». Однако, заметим, более широкие соображения обороны и безопасности проникают в регион. Стратегический интерес Британии к северным районам Европы, включая Арктику, возрос.
Так, ещё в 2012 г. министры обороны Британии и Норвегии подписали меморандум о взаимопонимании «О расширении двустороннего сотрудничества в области обороны»10, что обеспечивало политическую основу двустороннего сотрудничества в области обороны и безопасности, в том числе в интересах НАТО. Меморандум был подписан вслед за договором «О двустороннем и глобальном партнерстве», подписанным премьер-министрами в 2011 г. [8].
Эта мера свидетельствует о том, что произошли изменения в стратегическом мышлении, особенно в отношении Арктики, требующей всё большего внимания плановиков британской обороны. После существенного сокращения и реформ вооружённых сил коалиционное правительство Д. Кэмерона стремилось обеспечить гарантии безопасности за счёт дву8 The UK National Strategy for Maritime Security / HM Government. May 2014. URL: https://www.gov.uk/ govern-ment/uploads/system/uploads/attachment_data/file/310323/National_Strategy_for_Maritime_Security_2014.pdf.
сторонних и многосторонних партнерств. Подразделения ВС Британии проводят подготовку в условиях холодного климата в Норвегии и участвуют в учениях НАТО в Арктике на территории Норвегии, также как в сотрудничестве в области безопасности на двусторонней и многосторонней основе, включая страны Северной группы (Британия, Польша, Германия, Нидерланды, северные страны и прибалтийские страны). Из них только две — Швеция и Финляндия — не входят в НАТО [9].
Из двусторонних именно отношения с Францией приковали наибольшее внимание. Однако уже через неделю после заключения договора с Францией о сотрудничестве в области обороны Британия публично продвигала сотрудничество в области обороны с северными и прибалтийскими странами, а также с Германией, Нидерландами и Польшей. На первой встрече Северной группы министров обороны в ноябре 2010 г. министр обороны Британии Л. Фокс сказал: «Британия слишком долго смотрела во все стороны, кроме собственного заднего двора»11. Создание Северной группы было частью более широкого плана углубить двусторонние и многосторонние отношения с северными соседями. В январе 2011 г. Кэме-рон говорил о британских интересах на севере, особенно об альянсе общих интересов (включая экономический рост, окружающую среду и благосостояние) по всей северной Европе12. При всей важности для Британии сотрудничества с северными и прибалтийскими странами, именно с Норвегией сотрудничество продвинулось больше. Такие же меморандумы о взаимопонимании были подписаны в 2010 г. по разведке нефти и газа, морских ветровых станций, сотрудничестве в Северном море, биотехнологии и научным исследованиям в полярном крае. Меморандум закладывает основу для второй опоры оборонного сотрудничества — с Норвегией после Франции. Обе опоры стоят на фундаменте НАТО и трансатлантического сотрудничества с США. Меморандум указывает и на степень доверия к северным европейским союзникам, и шире — к НАТО, в отличие от многих европейских партнеров, которые не выполняют свои обязательства в области обороны (их расходы на оборону составляют менее 2% ВВП).
Следует отметить, что с 2010 г. подготовка ВС Британии в северных широтах снизилась, Британия ограничена в своих действиях в полярных широтах: надводные корабли не заходят в воды Арктики, и возможности вести морское воздушное патрулирование незначительны с тех пор, как морские патрульные самолёты «Нимрод-МР.2» были сняты с вооружения в 2010 г., что не позволяет Британии проводить поисково-спасательные работы в Аркти11 Defence Secretary launches new forum of northern European countries // Defence News, 10 November 2010. URL: http://bit.ly/agvbxw
ке и оказывать помощь Дании и Исландии. Норвегия выполняет морское воздушное патрулирование части Северного моря вместо Британии, которая ограничивается силами флота. Предполагается, что в документах правительства по национальной стратегии в области обороны и безопасности 2015 г. вопрос о морском воздушном патрулировании как в целях обороны, так и поисково-спасательных работ будет пересмотрен, как и наращивание операционных возможностей, опыта и ресурсов в условиях холодного климата.
Внимание оборонного сообщества в Арктике повышается в связи с изменениями физического, политического, социального и экономического характера. 8 стран имеют территорию в Арктике, 5 из которых стремятся установить суверенные права на основе исключительной экономической зоны и континентального шельфа, который достигает Северного полюса. Примерно 4 млн. человек населяют регион и ещё 500 млн. проживают вдоль его границ или близко к ним. По мере таяния льдов регион неизбежно будет входить частью в экономическую, политическую и правовую систему. Следовательно, британским экспертам необходимо выяснить, как эти изменения повлияют на суждения о будущих рисках и возможностях страны в регионе, оценить стратегические последствия. Британия отстает в стратегической оценке и в знаниях об Арктике [10], полагают британские эксперты, опасаясь, что подобный «разрыв» не позволит ей определить свои интересы и разработать стратегию «первого партнера» и внести вклад в оборону северных районов Европы. Существует вопрос и о том, обладает ли Британия ресурсами для того, чтобы быть значимым актором в северных широтах, сохраняя обязательства в отношении других насущных оборонных задач. Аналитики задаются и вопросом о том, учитывает ли Британия при создании вооружений их применение в Арктике [11].
В британской арктической политике может проявиться шотландский фактор, поскольку большая часть британской нефти добывается в шотландском секторе. К позиции Шотландии не особенно прислушивались при разработке британской политики в Арктике [12]. Однако следует ожидать, что в связи с вероятностью второго референдума о независимости Шотландии мнение региона будет учтено, поскольку Шотландия выступает за вывод ядерного оружия со своей территории и распоряжение ресурсами Северного моря.
Что касается отношений с Россией, то Британия присоединилась к жёсткому курсу ЕС и США в связи с украинским кризисом, присоединившись к санкциям, препятствующим разработке Россией нефтяных месторождений в Арктике. Комитет Палаты лордов призвал принять все возможные меры, чтобы предохранить Арктику от последствий украинского кризиса. Можно интерпретировать рекомендацию комитета и таким образом, что правительству
придется пересмотреть режим санкций в плане интересов России в Арктике. В конечном итоге в Палате лордов желали бы видеть Британию «первым партнёром» арктических стран и других акторов в Арктике.
References
