Инкорпорирование управленческих структур национальных регионов в систему управления Российской империи

УДК 34 (09)

ИНКОРПОРИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ СТРУКТУР НАЦИОНАЛЬНЫХ РЕГИОНОВ В СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

PROCESS OF INTRODUCING ADMINISTRATIVE STRUCTURES OF NATIONAL REGIONS INTO ADMINISTRATIVE SYSTEM OF THE RUSSIAN EMPIRE

Н. И. КРАСНЯКОВ (N. I. KRASNYAKOV)

Эволюция имперского государства анализируется в сочетании цивилизационного и формационного подходов к государственности. Акцентируется внимание на стратегии кооперирования региональных элит и традициях автономизма в государственном устройстве России XVIII - начала XX вв. Обозначаются специфика империостроительства в России и модели регионального управления.

The article analyzes evolution of the imperial state in the combination of civilizational and formation approaches to statehood and gives the author&s view on its characteristics. The attention on the strategy of regional elite&s cooperation and traditions of an autonomizm in public administration of Russia during the period from the XVIII to the beginning of the XX century is emphasized. Specific characteristics of an imperial construction in Russia and models of regional management are specified here.

Новейшие работы по имперской истории довольно часто характеризуются тенденцией к рассмотрению империи как действующей структуры властных отношений и определённых социальных и культурных иерархий, в основном полиэтнических или сословных, однако, с другой стороны, развивается стремление установить и другую плоскость - «каким образом возникает и сохраняется империя как пространство опыта, открытий и взаимодействия» [1], а потому предпримем попытку исследовать практику встраивания имперской периферии в единое государство.

Взаимоотношения имперской и региональных элит в империостроительстве

Со времени Ивана IV Русское государство, присоединив Казанское и Астраханское ханства, вступило на путь инкорпорирования заселенных нерусским населением территорий и трансформации инородных, причём прежде всего по признаку религии, политических сообществ в рамках формирующейся централизованной государственности. Выражением данного процесса стали постепенные изменения названия «Русь» на «Россия», принятие титула царя, провозглашение идеологии суверенности правителя, его сакральной власти по образцу Византии и подчинения себе присоединенных территорий. Завоевание новых земель концептуализировалось в рамках «царского удела», и потому верховная власть уже своим решением позволяла в определённой мере местным элитам управлять территорией и сохранять прежние традиции, право и религиозные воззрения в рамках внутреннего административного устройства, а дальнейшая логика империостроительства обычно приводила к кооптации местных элит в состав государственных служащих империи. Итак, если понимать под империей крупную, сложносоставную державу, состоящую из объединенных и подчиненных территорий, которая обладала универсальной идеологией и где центр контролировал периферийные территории с культурно инаковым населением, то важное значение приобретает вопрос взаимоотношения элит.

© Красняков Н. И., 2013 20

Традиции и практика империострои-тельства приводили к тому, что гораздо чаще имперский центр прибегал к политике кооперации с иноэтничными элитами, с помощью которых контролировались и управлялись вновь присоединяемые территории. Предпосылкой тому являлось лояльное отношение последних к верховной власти. Стратегия кооперирования и рамки автоно-мизма, предоставлявшегося периферийной территории, определялись и изменялись в каждом случае индивидуально для каждой отдельной окраинной территории. Изменения имели место в том случае, если периферийные элиты отказывали в лояльности верховной власти, ища покровительства у других государств, оказывали имперскому центру вооруженное сопротивление или интегрировались в среду культурно доминантной элиты и растворялись в ней. Отметим, однако, что недостаток компетентных лиц среди доминантных центральных элит делал империи зависимыми от готовности иноэтничных элит сотрудничать в сферах управления и контроля над периферией, а также частично в военной и бюрократической областях. Поэтому, как правило, за местными элитами сохранялись их права и привилегии (владение землей, местная юридическая система, самоуправление, свобода вероисповедания). Взамен верховная власть требовала от них исполнения военной и гражданской служб, а также обеспечения сбора налогов на местах.

Логика процесса кооптации включала в себя создание структурных предпосылок -формирование землевладельческого дворянства, тогда иноэтничные элиты независимо от их конфессии и языка кооптировались в имперскую элиту или потомственное дворянство. Если же таких условий не создавалось (элиты выступали против), то они лишались сословного управления, например в Прибалтике. Обобщая сложившуюся практику взаимодействия центральной власти с элитами периферии, отметим, что она формировалась с учётом политико-правового уклада присоединяемых территорий, а потому существенно отличалась применительно к восточным, южным и западным окраинам. Выделим сложившиеся типы вариантов возможных альтернатив такой кооперации, отметив их динамические характеристики

во времени в связи с общим стремлением к унификации государственного управления в Российской империи.

Политика централизации XVII в. обусловила первый тип, при котором элиты новых, не имевших самостоятельного политико-государственного опыта, владений России не признавались равными не только политически, но и социально, и как не равные по статусу не были кооптированы в имперскую элиту, находились в подчинении назначенных в территорию русских представителей центра. Местные элиты большинства народов Сибири и Крайнего Севера культурно и социально отличались от основной массы населения региона, в частности, к ним причислялись привилегированные недворянские группы военных, обладавших особым статусом. Сюда же можно отнести элиты кочевых башкир и казахов, старшин донских и украинских днепровских казаков периода 17001764 гг., а после этого, с оформлением сословной организации правящего слоя бюрократии, они начинают постепенно в течение длительного времени кодифицированными актами относительно управления отдельных регионов, например по Сибирскому учреждению 1822 г., приобретать «права и привилегии», во-первых, по общеимперской классификации сословной принадлежности и, во-вторых, в соответствии с чиновничьим положением по «Табели о рангах».

Следующим выбором верховной власти можно считать стратегию непрямого господства - для территорий, находящихся, как правило, на самой отдалённой или недавно присоединённой периферии, которая продолжала существовать как целостная часть. Происходивший из местных элит правитель сохранял свои властные полномочия, при этом превращаясь в вассала имперского центра, при котором присутствовал комиссар верховной власти империи, как образец - ханства Средней Азии второй половины XIX в. Внутренние отношения, а вместе с ними и само положение иноэтничных элит в этом случае не изменялось, ограничения вводились лишь в вопросах внешней политики и защиты границ империи в виде имперских войск на периферии, например, власть гетмана и казацкой старшины в Малороссии до 1708 г.

Третий тип обуславливается имеющимися государственно-правовыми традициями присоединяемых территорий и характерен для центрально-европейского «составного государства» с его гарантиями сословных прав и свобод регионов. При этом пути кооптации центр или посаженный им наместник контролировали периферийные территории, как правило, без вмешательства в их внутренние дела и сложившуюся местную административную систему. Инорелигиозные элиты этого региона с их корпоративносословным устройством реализовали широкую автономистскую традицию, складывающуюся в Российской империи с XVIII в., их сословные права и привилегии гарантировались до тех пор, пока это отвечало интересам монарха. К данному типу относятся немецкое дворянство Остзейских губерний, дворянство Царства Польского (до 1831 г.) и шведское дворянство в Финляндии.

И, наконец, четвёртая форма кооперации относилась к лояльной элите новых территорий империи и заключалась в политикоадминистративном контроле над периферией и её элитарными слоями общества, не имевшими политической самостоятельности, которые обладали в лучшем случае ограниченным сословным самоуправлением. Однако представители этих элит сохраняли культурное и социальное доминирование в регионе и, как правило, кооптировались в имперскую элиту. Примером является польское дворянство западных губерний (Литва, Белоруссия, Правобережная Украина), а после 1831 г. -Царство Польское и мусульманское дворянство Закавказья. Именно поэтому к началу XX в. на окраинах проблема пополнения штата государственных служащих в основном была решена, и при пересмотре «правил о преимуществах службы в отдаленных местностях и в губерниях западных и Царстве Польском» специальной правительственной комиссией в 1910-1911 гг. всерьёз ставился вопрос об упразднении привилегий служащим там чиновникам [2]. Подобная практика кооптации элит периферии - типичное явление для имперской организации политического сообщества, в частности, в Османской империи успешное удержание различных элит вместе до 1908 г. обеспечивала главным образом гибкость политики и специальные

меры по отношению к местным элитам, а также баланс между центром и периферией [3].

Сословная организация социума единого государства для русской и инородной бюрократии, по долгу службы наиболее вовлеченных в основные общественные отношения по предметам собственности, приводила к стиранию границ между элитами, особенно между исповедывающими одну религию. При этом на сохранявших племенную, этническую и религиозную идентичность крестьян и кочевого населения, в частности Сибири, Закавказья и азиатских владений, интеграция почти или вовсе не распространялась. Отметим, что в контексте процессов унификации, систематизации и централизации государственного управления, начиная с

XVIII в., происходил переход к стратегиям, позволявшим более крепко привязать периферийную элиту к центру. Подобный курс был принят Петром I к нехристианским элитам на востоке империи и при Екатерине II продолжен в отношении сословных традиций украинцев и остзейских немцев на западных территориях. Однако в изменившейся геополитической ситуации в Европе конца XVIII в. происходит очередной возврат к политике гибкой интеграции. В Российской империи с началом правления Екатерины II центр переходит к политике кооперации с духовными элитами неправославных конфессий, стремясь к укреплению собственного господства на окраинах и пресекая нежелательные контакты имперских окраин с соседними государствами. Если в допетровской России существование нехристианских общин допускалось, то при Петре I лютеранская церковь остзейских провинций получает уже официальное признание.

Опыт формирования поликонфессио-нального государства и русификация периферии

В ситуации, когда местное управление концентрировалось в иных традиционных структурах - религиозной мусульманской общине, с учётом того, что «исламский фактор» являлся для России составным элементом системы внешнеполитических отношений со странами, где преобладало мусульманское население - Турцией и Ираном, начиная с екатерининского времени верховная власть стала включать их представителей в различные имеющиеся в монархии сословия и сословные группы (дворянство, купечество, казачество и др.) с распространением на них соответствующих прав и обязанностей [4]. Для управления русскими мусульманами и контроля над ними императрица Екатерина II утверждает «Духовное собрание» во главе с муфтием. В итоге в конце XVIII - 70-х гг.

XIX в. сформировалась основная русская законодательная база, регламентировавшая общеимперский порядок духовной жизни мусульман, на котором преимущественно и было основано местное управление в среднеазиатских владениях России. Один из исследователей национального фактора в государственном устройстве европейских империй выделил следующее значимое свойство процесса: доминантные, легитимировавшие

власть конфессии находились в конфликте с мультиконфессиональным составом империи. По его мнению, одной из возможных форм преодоления конфликта было повсеместное насильственное установление господствующей веры, как в Габсбургской империи в отношении к протестантам и евреям, при этом он подчёркивает, что «в домодерных Российской и Османской империях мы не найдем почти ни одного случая тотальной и последовательной религиозной унификации имперских подданных» [5]. В России имперский центр по возможности сотрудничал с духовной элитой региональных и этнических недоминантных конфессий, а иерархи других вероисповеданий должны были легитимировать сакральную власть верховной власти на периферии.

Как видим, практическая реализация имперской политики была тесно связана с задачей выстраивания отношений власти с поликонфессиональной, во многом католической и мусульманской, элитой. Значение этого условия на определение подходов, направлений и мер административной деятельности государства подчёркивал родившийся и выросший в Тифлисе С. Ю. Витте: «Вся ошибка нашей многодесятилетней политики - это то, что мы до сих пор ещё не осознали, что со времени Петра Великого и Екатерины Великой нет России, а есть Российская империя. Когда около 35 % населения - инородцы, а русские разделяются на великороссов, малороссов и белороссов, то невозможно в XIX и XX веках вести политику, игнорируя этот исторический капитальной важности факт, игнорируя национальные свойства других национальностей, вошедших в Российскую империю, - их религию, их язык и проч.» [6]. Его убежденность различать государственное управление по конфессиональному составу населения и регионам означала, по нашему убеждению, во-первых, сохранение к началу XX в. народами Российской империи своих религиозных отличий, во-вторых, наличие традиций и преемственности в управлении на местном и центральном уровнях, в-третьих, прежнюю актуальность такого взгляда на региональное управление. В частности, в Фонде департамента духовных дел иностранных исповеданий содержится Записка тогда ещё министра финансов С. Ю. Витте от 25 октября 1900 г. военному министру, прямо отражающая связь государственного управления и религии инородного населения присоединенных территорий: «Выбор и формы надзора могут быть очень различны, и выбор их, казалось бы, должен вполне обусловливаться самим характером и особенностями среды, подлежащей наблюдению. Духовная жизнь последователей ислама, относящихся, как известно, с особой ревностью к вопросам своей религии и не отличающихся в общей массе высокой степенью умственного развития, представляет в этом отношении весьма неблагоприятную почву для административного воздействия» [7].

Вследствие сказанного отметим, что, начиная с Екатерины II, присоединение огромных регионов со значительным католическим и мусульманским населением заставило верховную власть заняться, прежде всего в «правительственных целях», учреждением институтов управления духовной жизнью инородцев и органа «государственного присмотра» за ними. Решение последней проблемы привело в 1810 г. к созданию специальной светской чиновничьей структуры, которая, в конечном счёте, в 1832 г. оформилась в Департамент духовных дел иностранных исповеданий Министерства внутренних дел. Подчеркнём потому, что и проблема «русификации» в условиях религиозной то-

лерантности не может быть отражена однозначно, для ясности такого восприятия достаточно даже лишь отразить три разных её значения. Например, в эпоху Екатерины II «обрусевание» предполагало государственную политику, направленную на административную унификацию имперского управления, а второй смысл, связанный больше со словом «обрусеть», подразумевал спонтанный процесс самоадаптации присоединенных народов к нормам жизни и господствующему языку империи в повседневных общественных отношениях. До второй трети XIX в. эта тенденция способствовала приобщению инородцев, за исключением проживавших на присоединённых от Польши территориях, к европейской цивилизации. Наконец, с понятием «обрусить» отождествляется третья историческая форма русификации в условиях подъёма националистических настроений в регионах, означающая насильно превратить в русских в культурном смысле слова.

У правительственных кругов не было сомнений в необходимости дальнейшей русификации окраин, но методы её проведения виделись по-разному. В противовес жесткому русификаторскому курсу Победоносцева, имевшего большое влияние как на Александра III, так и на Николая II, известный государственный деятель, председатель Комитета министров Н. X. Бунге призывал искать новые подходы в решении национальных проблем. В своём «политическом завещании» он формулировал более либеральные принципы национальной политики: «Не следует забывать, что русская государственная власть не должна господствовать на окраинах как власть завоевателя, а как власть, которую всё население считает дарованным ему благом; что русская государственность должна опираться на признание превосходства русских государственных учреждений; что иноплеменное население должно сознавать не только необходимость, но и пользу от употребления русского языка; что уважение к господствующей церкви должно иметь своим источником дух христианской кротости и любви, только при соблюдении этих условий можно рассчитывать на тесную связь окраин со всем государством» [8]. В этом контексте подчеркнём, что претензия на коррекцию ру-соцентричного подхода к российской истории за счёт привнесения полиэтнической перспективы может вести к анахронизмам в определении характера империи, в частности к переоценке национальных феноменов [9].

Можно утверждать, что сложилась определённая тенденция в отношениях «государство - этносы», когда фактическая «мно-гонародность» [10] Российской империи находила выражение в множественности этно-конфессиональных групп, поэтому с периода правления Екатерины II законотворчество, направленное на упрочение принципа (пусть и ограниченной) веротерпимости, выходило за рамки сферы религиозной жизни. По сути, оформление сословного строя такого сложившегося «многонародного» общества России императрицей, в основе которого религиозный признак не был определяющим, на столетие вперед закладывало новый принцип государственного управления, ставящий имперскую лояльность выше этнического и религиозного единообразия. Собственно, на данной основе в истории России как полиэтнического и полирегионального государственного образования гибко сочетались традиции централизованного и унифицированного государственного управления с асимметричным государственно-территориальным устройством, асимметричного государственно-территориального устройства с автономистским региональным самоуправлением, имперского регионализма с общественно-территориальным самоуправлением в рамках местных административных систем.

Отражение автономистской традиции государственного устройства России в моделях регионального управления

В XVIII в. как следствие территориальной экспансии государства складывается имперская форма государственного устройства, связанная с объединением в рамках одного государственного образования различных народов (с неоднородным уровнем развития экономики, культуры, религиозной принадлежности, управленческо-нормативных систем и т. п.), с выделением имперского центра, представленного единой (абсолютистской) системой государственной власти в лице её верховного носителя с титулом императора и в целом централизованного государственного управления и законодательства

с учётом использования в большем или меньшем объёме государственно-правовых традиций и опыта развития (при их отсутствии - сложившейся системы родового управления и обычного права) национально-этнических регионов до включения их в состав империи. Империостроительство Российского государства по сравнению с другими империями имело свою специфику - в российском варианте превалировали геополитические соображения, при этом территориальная экспансия имела характер не колониальный как направленный на экономическую эксплуатацию присоединенных земель, а принципиально колонизационный (хотя некоторые черты колониальной политики проявлялись в отношении сибирского региона), подразумевающий включение пограничных территорий для обеспечения собственной внешней безопасности или добровольное вхождение народов под защиту более сильного политического сообщества - России. Необходимость поддержания государственного единства в эволюции империостроительства усиливала использование юридического инструментария в реализации этнополитики верховной власти. Выработка на этой основе различных вариантов включения национально-этнических регионов в политико-правовое пространство Российской империи определила разработку проблемы «общего» политико-территориального устройства государства как центрально-российского и «особенного», регионального статуса с конкретной управленческо-нормативной связью государственной власти центра с нерусскими окраинами, которая нашла выражение, в частности, в таких вопросах: о подходах к обеспечению государственного единства Российской империи в целом; о сочетании начал государственной децентрализации, локальной региональной централизации и деконцентрации власти; об определении статуса национально-этнических территорий в общем имперском устройстве России; о взаимосвязи, взаимовлиянии и взаимообусловленности государственно-правовых процессов в административных отношениях «центр - регионы» в едином политико-правовом устройстве государства и создании эффективных региональных систем управления с учётом срединного характера пространства власти в империи.

Исследуя далее варианты административно-территориального устройства, будем исходить из того, что Россия ко второй половине XIX в., когда уже были апробированы основные подходы и практики имперского управления, в общем административном смысле включала в себя части, которые носят названия губерний, областей и земель. Причём два последних названия принадлежали немногим частям, преобладало же почти по всей территории общее устройство, в итоге имелось 57 губерний, 6 областей и 7 земель [11].

Землей определялась законодательством территория проживания казаков, которая имела своё особенное оригинальное полувоенное, полугражданское управление, весьма значительную самостоятельность в ведении дел. Атаманы земель по гражданской части наделялись правами губернаторов, но не состояли в прямых отношениях к государственным установлениям и центральным правительственным учреждениям, а только осуществляли свои публичные функции посредством взаимодействия через генерал-губернаторов. Войсковые правления, или канцелярии, пользовались теми же полномочиями, что и губернские правления и палаты.

Понятие «область» впервые упоминается в официальных актах Екатерины II применительно к началу реализации губернской реформы в Учреждении о губерниях 1775 г., при этом оно имеет значение, равное провинции. В дальнейшем, после присоединения территорий по решению Венского конгресса 1815 г., применение данного обозначения расширилось, и областью стали называться части, равные по значению, т. е. по отношению к центральной власти, с губернией, но только вновь присоединённые, в которых ещё оставались различные местные постановления, касающиеся действия внутреннего управления и применения местного права. Кроме того, в близком по сути к области понимании в пределах империи на завоеванных территориях Средней Азии и частично Кавказа сформировались ещё и орды, хотя и признающие верховенство Российской империи и потому, соответственно, подвластные, но законом называющиеся непрочными подданными. Они составляли части, называемые областями, а их внутреннее управление пользовалось ещё

большей самостоятельностью, нежели казацкое, - в некоторых источниках они отождествляются с вассальными землями.

Губернское управление, модель которого оказалась наиболее эффективно примененной на внутренних губерниях Российской империи, со временем было перенесено на всю территорию государства, однако на приграничных территориях и в новых владениях губернии были объединены под властью доверенных императорам генерал-губернаторов, обладавших кроме надзора за подчиненным краем ещё и полномочиями военачальника, подчиненного в определённой части своей деятельности военному ведомству. То есть существовавшая общеимперская система губернского управления была распространена не на всей территории Российского государства. Попытка введения унифицированного порядка управления без учёта местных особенностей, предпринятая Екатериной II, не достигла цели и привела к отрицательным результатам, что сказалось на деятельности последующих правителей, выстраивающих взаимоотношения между центром и вновь присоединенными территориями на основе сочетания общеимперских принципов и региональных особенностей управления. Потому в официальном статусе генерал-губернатора для «проблемных» регионов содержались также полномочия, обусловленные спецификой решаемых задач, как политической фигуры, что фактически оформляло автономистскую сущность этих территорий в административно-территориальном разделении

государства. В законодательно-территориальном отношении губернии и области, не являющиеся внутренними и расположенные в азиатском регионе, управлялись на основании особых положений, издаваемых имперской властью, следовательно, можно говорить об их особом статусе при условии унитарного характера государственного устройства и законодательной целостности российского государства. При этом плюрализм источников права имел место на протяжении всего имперского периода России, а собственное и обычное право применялось в официально имевших особый статус частях империи, но при этом родовые, общинные, территориальные, корпоративно-сословные виды самоуправления отнюдь не заменяли,

а только лишь дополняли «стержневые чиновничьи формы администрации» [12].

Исходя их принятого нами подхода к имперскому государству как совокупности власти, населения и территории, обозначим в общем виде альтернативы властно-правовых отношений государственного управления [13], при том что первый элемент формулы выражается в неизменности унитарного характера государственного устройства, а правовой статус населения периферии и региональных административных единиц мог претерпевать изменения в целях поддержания государственного единства. Совокупность таких условий, как пестрота социума присоединяемой территории; близость региональной власти к императору как носителю монопольного права на управление и законодательство; наличие в центре и на отдельной территории чётко ориентированного на потребности и нужды периферийного региона имперского института власти; степень сохранения в этнополитике поликонфессио-нального и разноуровневого по общественному укладу состава населения отдельной территории; использование в механизме Российской империи имеющегося государственно-правового прошлого присоединенной территории; учёт геополитического соседства российских окраин с бывшими их партнёрами в международных отношениях, привела к формированию следующих моделей политико-правового единства и устройства Российской империи в их проекции к государственному управлению периферией.

Первой модели присущи в целом национально-автономистские признаки, она характеризуется максимальным сохранением системы местной администрации, самоуправления и некоторой, ограниченной степенью публично-правовых свойств местного права. Такое региональное управление длительное время не подчинялось центральным правительственным учреждениям, поскольку было соединено напрямую с личностью монарха специальным институтом статс-секретариата. Оно получило распространение в Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском до 1831 г. Соответственно, в рамках допускаемой верховной властью обособленности местной административной системы, а также сохранения частного и обычного права территории здесь возрастал потенциал консолидации населения в отдельное самостоятельное политическое сообщество (совсем не обязательно в политическую нацию, это может быть этническая нация), что относится к Царству Польскому после 1832 г. и Великому княжеству Финляндскому до 80-х гг. XIX в.

Вторая конструкция, территориальноавтономистская, имела своей сутью также особое гражданское управление путём сохранения незначительных местных элементов во внутреннем управлении и праве, но в ограниченных верховной властью пределах, как это наблюдается в Остзейском крае, Малороссии, западных губерниях. Особенностью такой модели, по сравнению с первой, будет выступать именно разрешённость такой самостоятельности имперским центром в виде «конфирмованных» прав и привилегий с включением в полном объёме в механизм Российского государства. А потому для неё перспективной в государственном строительстве империи определялась чёткая линия дальнейшей и почти полной унификации управления в рамках губернской организации властеотношений, ликвидация в общем-то региональной специфики и самобытности населения, прежде всего сословно-корпоративной организации.

Третья модель относится к длительно и постоянно расширяющимся владениям России за Уралом, а потому она складывалась постепенно и органично включала в себя по мере развития государственного устройства империи действенные меры из перечисленных выше моделей, назовем её смешанной. Основные черты такого выбора по управлению Сибирью были обусловлены многофакторным влияниям взаимодействующих социальных, конфессиональных, социально-экономических, пространственно-временных, политико-правовых процессов, которые здесь эволюционировали с начала XVII в. Этот регион, подвергшийся значительным административно-территориальным преобразованиям, показателен с точки зрения особенностей своего правового статуса в составе империи как присоединяемая не военным путём и колонизируемая территория. Совокупность признаков для смешанной модели обозначим как отсутствие помещичьего

землевладения и господства дворянского сословия в управлении, наличие военно-административного управленческого аппарата, преобладание местного самоуправления множества социальных групп, попытки отождествления этноплеменного населения с сословной структуризацией общества.

Поскольку исходным вариантом в Российском государстве выступало относившееся к региону внутренних губерний централизованное, министерско-губернское управление, содержавшее единую систему государственного управления и действия общеимперского законодательства, оно и выступало образцом для определения результативности внедряемых идей, конструкций, направлений, методов и средств реформ управления, то в этом контексте-проекции выделим и его как отдельный вид. Отметим, что трансформация такого управления определялась потребностями не только самих исторически сложившихся общественно-территориальных общностей Московской Руси, но явилась результатом расширения имперских пределов, в полной мере восприняв непрямое влияние прогрессивных идей развитых в государственно-правовом измерении западных регионов, и приспособления к сложносоставному формату государственности.

В итоге наиболее поздней, пятой, альтернативой в системе государственного управления «центр - периферия», реализованной в отношении полностью присоединенных ко второй половине XIX в. кавказских и среднеазиатских территорий, мы предлагаем регионально-наместническую. Её сущность отражается в отношении к территории как к самобытной цивилизации, характеризующейся существенно пестрым составом населения, сходным внутри своими социокультурными, ментальными особенностями, изменить которую значило бы с самого начала присоединения не выполнить задачи этого присоединения, для чего региональный правитель - наместник - концентрирует в своей должности большую власть, чем генерал-губернаторы. Чертами такого административного устройства также являются региональная централизация и локализация управления одновременно по линии военного и гражданского ведомства; функционирование на месте Совета по предметам ведения Комитета министров с частичными полномочиями Сената по судебной части; существенное значение военно-народного управления, при котором воинские начальники одновременно командовали войсками и населением; по возможности наибольшая концентрация управленческих полномочий в должности наместника (будем его отождествлять с должностью территориального министра, объединяющего местные делегатуры) при наличии неконсолидированного полиэтнич-ного социума, нравы, управление, право и обычаи которого сложно поддаются анализу и оценке; наличие прямой связи главы региональной власти с императором; возможность ограниченного применения в регионе общеимперского законодательства при условии согласования с центральными правительственными учреждениями.

Итак, сложносоставной характер империи ставил в ранг важнейших принципов государственного управления проблему взаимоотношения имперской и региональных элит, в результате чего верховной властью была закреплена стратегия их кооперирования и рамки автономизма в государственном устройстве, предоставлявшегося периферии в индивидуальном для каждой отдельной окраины объёме. Сословная организация социума единого государства для русской и инородной бюрократии, по долгу службы между собой наиболее вовлеченных в наиболее значимые, поземельные общественные отношения, приводила к стиранию границ между элитами, особенно между ис-поведывающими одну религию. Проблема «русификации» в этом контексте не может быть отражена однозначно, и существующие различные её значения по множеству оснований дают возможность утверждать, что этот естественный процесс был размыт по времени - пространству, населению - территории, следовательно, требует пристального внимания в историко-политическом и социокультурном измерении с выделением лишь примерных, неспециальных обобщенных характеристик. И в общем-то главное в империостроительстве - оформление сословного строя сложившегося «многонародного» общества России, в основе которого

не был определяющим религиозный признак, - закладывало новый принцип государственного управления, ставящий имперскую лояльность выше этнического и религиозного единообразия.

Сформировавшийся тип административно-территориального разделения в общем административном смысле включал в себя части, которые носили названия губерний, областей и земель, причём два последних названия принадлежали немногим частям, преобладало же почти по всей территории общее устройство. В итоге в середине

XIX в. имелось 57 губерний, 6 областей и 7 земель. В России имперская форма государственного устройства означала выделение имперского центра, представленного единой (абсолютистской) системой государственной власти в лице её верховного носителя с титулом императора; в целом централизованного государственного управления и законодательства с элементами автономиз-ма; использование в большем или меньшем объёме государственно-правовых традиций и опыта развития (при их отсутствии - сложившейся системы родового управления и обычного права) национально-этнических регионов до включения их в состав империи. При этом процесс империостроитель-ства в Российском государстве по сравнению с другими империями имел свою специфику - в российском варианте превалировали геополитические соображения, территориальная же экспансия имела характер не колониальный как направленный на экономическую эксплуатацию присоединенных земель, а принципиально колонизационный. В результате влияния имперского фактора на государственное устройство в России сложились следующие модели регионального управления: а) министерско-губернская, б) территориально-автономистская, в) национально-автономистская, г) смешанная, д) рег?