Спросить
Войти
Черножуков Алексей Сергеевич, Московский городской педагогический университет, Институт гуманитарных наук, кафедра отечественной истории, соискатель,
Государственное бюджетное образовательное учреждение,
лицей № 1367, учитель истории, г.Москва
Историография истории земского самоуправления в России современного периода
В современной исторической науке растет интерес к истории земского самоуправления в России. Это связано со становлением в нашем государстве институтов гражданского общества, демократизацией страны, появлением системы местной власти. В этой связи мы проанализировали современное состояние историографии этого вопроса. В отдельный хронологический период мы выделили 90-е гг. XX ст. - начало XXI ст., который стал начальным этапом в сложном процессе отхода от доминирующей формационной историографической парадигмы, что привело к переосмыслению исторического прошлого и расширение спектра исследований проблем как отечественной, так и всемирной истории. Этот период обозначен разнообразием методологических подходов и концепций.
В отличие от двух предыдущих, последний этап развития исторической науки обозначен самостоятельным развитием российской исторической школы, но стоит отметить, что разграничение преимущественно произошло на уровне проблематики исследований. При этом меняется акцентуация исследований: разрабатывается тематика, связанная с историей формирования российских традиций государственности и ментальных юридически-правовых принципов, все большее внимание привлекают темы государствоведческого характера. Так, предметом исследований являются историко-правовые аспекты становления и развития механизма государственного управления и местного самоуправления на территории России во второй половине XIX - начале XX вв.
Происходит также пересмотр устоявшихся догм. Так, в российской историографии появляются попытки на теоретическом уровне пересмотреть традиционные оценки как периода реформ (60-70-гг), так и следующего этапа внутренней политики, который зачастую ограничивают 80-90-ми годами XIX века. В частности Т. Филиппова отмечает, что: «период 80-90-х гг. XIX в. был эпохой консервативного обновления, для которой характерны больший по сравнению с 60-ми годами XIX в. реализм политических представлений и конкретность мер в области внутренней политики». [1, с 2-6].
Очень интересным направлением современных историко-политических исследований являются исследования относительно особенностей развития политической мысли в Российской империи XIX в., в частности консервативного направления [2]. Авторы обращают внимание на ряд присущих российскому консерватизму черт, выделяющих его направления и течения. Также появляется ряд исследований, посвященных личности и стилю правления Александра III, при этом меняются акценты с чисто негативных на более объективные [3]. Также делаются попытки дать более адекватную оценку деятельности Д.А.Толстого и К.П.Победоносцева прежде всего с позиций значимости их вклада для Российской империи в целом, а не для отдельных классов или групп [4, с. 42-55]. Среди современных монографических исследований следует выделить работу Л. Шепелева [5], в которой представлен содержательный анализ управленческого аппарата Российской империи, организация государственной службы в целом и отдельных ее звеньев.
В новейших работах отечественных историков, посвященных проблемам местного самоуправления, последовательно разрабатываются ранее не изученные аспекты. В монографии Г.А.Герасименко земство характеризовалось как «аппарат управления, отработанный и проверенный длительной практикой, который буржуазия могла поставить себе на службу в случае перехода государственной власти в ее руки» [6,с.51]. В исследовании Л.Е. Лаптевой «Земские учреждения в России» дана положительная оценка действовавшего законодательства:«Жесткая регламентация прав и обязанностей субъектов управления и самоуправления, попытка дальнейшего развития административной юстиции должны были и в немалой степени оказали благотворное воздействие на развитие местного самоуправления»[7,с.107]. В полемике с выводами Г.А.Герасименко, Лаптева отмечала жизнеспособность и эффективности земства и утверждала, что их ликвидация и замена советами была трагической ошибкой Советского государства [8,с.132]. Комплексный подход при анализе хозяйственно-экономической и культурно-просветительской деятельности земств был дан в монографии В.Ф.Абрамова, который высоко оценивал земские достижения в области образования, здравоохранения, агрономии и полагал, что земства «с их этикой компромисса на основе конкретных дел, являлись одним из важнейших факторов развития страны, сохранения ее как единого целого» [9, с.152]. В конце 1990-х гг. публикуется несколько монографических исследований, посвященных развитию избирательной системы [10]. На основе анализа законодательства и правоприменительной практики авторы пришли к целому ряду оригинальных выводов. Так, оценивая земскую избирательную систему, созданную в 1864 г., они утверждали, что «контроль за земскими выборными органами был существенным политическим элементом, компенсировавшим «издержки» волеизъявления...» [11,с.47,115]. Сравнивая земское и городское самоуправление, авторы подчеркивали, что именно последнее, опиравшееся на более прогрессивную избирательную систему, «опережало в своем развитии другие сферы и уровни самоуправления» [12, с.164].
В начале XXI в. было издано несколько работ, посвященных разноплановым проблемам земского самоуправления, начиная с процесса подготовки земской реформы и заканчивая анализом положения земств в период Первой мировой войны и вплоть до их ликвидации [13]. Комплексное рассмотрение деятельности земств Центральной России было предпринято в монографиях Е.М.Петровичевой [14]. Исследованию концепций, описывавших взаимоотношения органов власти и самоуправления, посвящена работа А.Н. Верещагина, который пришел к выводу, что само деление авторов на сторонников государственной и общественной теорий является «совершенно формальным и потому неоправданным» [15, с. 143]. А фигура одного из наиболее видных представителей либерального движения, председателя Московской губернской управы Д.Н. Шипова стала предметом отдельного монографического исследования С.В.Шелохаева [16]. Определенным итогом изучения земских учреждений стала коллективная монография «Земское самоуправление в России, 1864-1918», в которой были рассмотрены как социокультурные и хозяйственные мероприятия, так и политические аспекты их деятельности [17].
Проблема взаимодействий государственных структур и органов самоуправления стала предметом отдельных монографических работ. Первая попытка исследования данной темы была предпринята в трудах Л.А. Жуковой [18], однако выводы, к которым приходит автор, представляются не вполне убедительными. К примеру, оценивая итоги земской контрреформы, она утверждает, что «земства фактически лишались статуса общественного самоуправления и включались в административную бюрократическую систему государственного управления» [19, с. 99].
Следующим шагом в изучении административного надзора стали историко-юридические исследования В.В.Куликова, основанные на анализе архивных материалов центральных и губернских учреждений. [20]. Автор положительно оценивает деятельность Сената по рассмотрению жалоб и протестов на земские постановления, характеризуя его решения как «квалифицированные и профессиональные», а степень интенсивности
административного надзора за земствами на местном уровне считает преувеличенной [21, с.143]. Дальнейшее переосмысление положения земств в структуре государственного управления было продолжено в трудах А.А.Ярцева [22], который утверждал, что «отношения государственных и земских структур не строились по линии перманентного ущемления последних», напротив, «земства, особенно в 90-х годах, допускали гораздо больше произвола в отношении земского законодательства, нежели губернаторы» [23, с. 98]. Из региональных исследований выделим монографию М.С.Чиркова, написанную на основе архивных материалов по Самарской губернии. В заключение монографии автор выступает с критикой оценок политического курса самодержавия как направленного на «сокращение полномочий земских учреждений» и считает, что «более правильным было бы утверждать о регламентации деятельности земств, желании правительства придать стройность системе их взаимодействия с властными структурами» [24, с.170].
В целом, для работ большинства авторов новейшего времени характерен отход от представлений, сложившихся в советской историографии и сводивших взаимоотношения земств и власти исключительно к конфронтации. Среди крупных трудов по проблемам городского самоуправления выделим работы двух авторов, посвященные эволюции городского законодательства и его реализации в Московском общественном управлении [25]. И если публикации В.Ю. Виноградова имеют скорее обзорный характер, то в монографиях Л.Ф.Писарьковой прослеживается определенная преемственность с оценками классиков советской исторической школы. Опираясь на труды П.А. Зайончковского и Л.Г. Захаровой, автор приходит к выводу о том, что «социально-экономический фактор корректировал законодательные инициативы правительства, не только нейтрализуя действие статей, не отвечающих условиям жизни городов, но даже, несмотря на просчеты законодателей, обеспечивая их поступательное развитие» [26, с. 267-268].
Взаимоотношения власти и городских органов самоуправления нашли отражение в монографическом исследовании, написанном В.А.Тюриным на примере городов Среднего Поволжья. Оценивая характер взаимоотношений губернатора и городских учреждений, автор отмечал, что «...наблюдалась эффективная и качественная работа данных структур в рамках очерченных прерогатив и законным разрешением конфликтных ситуаций» [27, с. 195].
В новейшей отечественной историографии появилось несколько монографий, посвященных изучению института губернаторства [28]. В большинстве указанных работ рассмотрение проблем взаимоотношений органов власти и местного самоуправления не являлось главной задачей, отсюда некоторые выводы представляются не вполне доказательными. Так, Л.М.Лысенко, характеризуя изменения, произошедшие в положении земств в результате контрреформ, утверждает, что они превратились «в исполнительные хозяйственные органы при местных администраторах» [29, с.101].
Наибольший интерес представляют исследования О.Н.Богатыревой, в которых на основе анализа протестов губернаторов на постановления земских собраний Вятской и Пермской губерний, принимавшихся после контрреформы, автор приходит к выводу о неправомерности утверждений о возросшей зависимости земства от администрации. Одновременно подчеркивается положительная роль губернаторов, которые «возвращая земства в «правовое поле»...объективно способствовали становлению правового государства и развитию института административной юстиции» [30, с.110-111]. Сходные идеи высказываются в работе А.С.Минакова, посвященной изучению губернаторского корпуса Черноземного центра России. В одном из разделов монографии автором были рассмотрены взаимоотношения губернаторов с органами земского самоуправления и сделан вывод, что, несмотря на наличие спорных вопросов, губернаторы «внимательно относились к предложениям земств» и создавали им «все условия для исполнения предписанных законом функций» [31, с.144].
Суммируя опыт отечественной историографии, выделим основные изменения, произошедшие в новейшее время. В целом, в работах 1990-х и 2000-х гг. наметился отход от идеологических догм, определявших отношение исследователей к самоуправлению на протяжении всего советского периода. Отношения государственных и земских структур больше не оцениваются с позиций перманентного ущемления последних, рассмотрены положительные стороны «юридических ограничений» и даже выявлены факты эффективного взаимодействия данных структур. Региональные исследования, посвященные истории органов самоуправления, касались преимущественно земских учреждений. Была издана лишь одна монография, посвященная Коломенскому городскому общественному самоуправлению, и вопросы взаимоотношения с властью в ней рассматривались лишь в контексте протестов, поступавших в ходе избирательных кампаний [32].
Кроме того, в одной диссертации исследовалось самоуправление г.Серпухова в последние годы существования всесословных городских учреждений [33]. Напротив, истории Московского земства посвящено несколько диссертационных работ. Комплексное изучение земских учреждений с момента их создания и до 1904г. содержится в диссертациях Т.Н. Львовой и Т.П.Прокофьевой [34]. В историографических работах указанные диссертации неизменно получали высокую оценку. Так, исследователь историографии земства В.А.Горнов главной заслугой диссертации Т.Н.Львовой называл изучение возрастающей роли земской демократической интеллигенции в практических мероприятиях земства [35,с.109]. Научная новизна исследования Т.П. Прокофьевой заключалась в рассмотрении в равной мере роли и места в земстве гласных и служащих, что позволило автору установить слабое участие последних в земском либеральном движении [36,с.185]. Остальные исследователи Московского земства обращались, в основном, к отдельным направлениям его деятельности и не рассматривали вопросы взаимоотношений с государственными структурами [37].
Среди авторов современного этапа отдельно следует упомянуть Галкина П.В., который в период с 2000г. - по 2013г., опубликовал по вопросам входящим в предмет данной диссертации более 60-ти работ различного плана и содержания. В своих работах данный исследователь приходит к следующим основным выводам: «.основные концепции правоведов и общественных деятелей по проблеме взаимодействия государственной власти и местного самоуправления оказывали влияние на общественное мнение и политику власти в отношении общественных учреждений. При всем разнообразии избирательных технологий, применявшихся на выборах в органы земского и городского самоуправления, представители органов административного надзора в большинстве случаев ставили во главу угла обеспечение принципа свободы волеизъявления граждан, наделенных избирательными правами. Уровень материального положения служащих органов местного самоуправления был невысоким в сравнении с представителями аналогичных казенных и частных заведений, а основным механизмом, побуждавшим руководство учреждений самоуправления заниматься улучшением материального положения служащих, была инициатива последних, активно проявившаяся в работе съездов и разнообразных коллегиальных органов. В процессе работы земских учреждений Московской губернии были выработаны основные принципы взаимоотношений губернского и уездных земств, которые позволяли обеспечивать координирующие функции губернского земства, осуществлявшего крупные инфраструктурные проекты благодаря сотрудничеству с уездными земствами, а основой взаимодействия в большинстве случаев являлись условия паритетного софинансирования; отдельные факты противостояния между общественными учреждениями двух уровней носили локальный характер и не нарушали общей атмосферы взаимопонимания; при этом попытки создания мелкой земской единицы и общеземского координирующего органа последовательно пресекались представителями государственной власти и оказались возможными только в условиях кризиса в период Первой мировой войны. Расширение масштабов земской деятельности привело к увеличению налогообложения городов, что в свою очередь негативно сказалось на их взаимоотношениях; при этом неоднократные попытки выделения уездных
городов в особые земские единицы блокировались государственной властью, а стремление представителей московского городского общественного управления привлечь губернское земство к финансированию мероприятий по общественному призрению в г.Москве так и не привели к разрешению главного противоречия: несоразмерности земского сбора и расходов на нужды москвичей; во всех спорах ни одна из противоборствующих сторон не была готова идти на уступки, земские и городские общественные деятели занимали непримиримую позицию по отношению к любым попыткам перейти на почву компромисса.
В пореформенный период в процессе административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления одной из основных линий являлось пресечение любых попыток по расширению ими своей компетенции и созданию дополнительных коллегиальных структур. В случаях противоречий органов городского самоуправления с представителями различных государственных учреждений, члены присутствия старались объективно оценивать поступавшие жалобы и не пытались принимать точку зрения той или иной стороны. При этом и губернаторы, как правило, не вторгались в сферу деятельности органов городского самоуправления, хотя в законодательстве подобные действия допускались. Одним из главных нововведений контрреформ стало расширение полномочий губернаторов по отношению к органам местного самоуправления. Однако в действительности произошло снижение активной роли начальника губернии в процессе административного надзора, и на первый план вышли задачи технического свойства, касавшиеся утверждения смет, такс и займов. Рассмотрение такого рода дел носило формальный характер, и в большинстве случаев все они получали одобрение членов присутствия. В результате, наметилась четкая тенденция поступательного увеличения земских сборов, что, в свою очередь, обусловило появление целой серии ходатайств со стороны городских органов самоуправления и частных лиц, направленных на пересмотр оснований налогообложения. Для разрешения возникшей дилеммы требовался пересмотр основ финансовых взаимоотношений между государством и органами самоуправления. Земская деятельность в начале XX века достигла таких масштабов, что без систематической помощи со стороны государства эффективное управление местным хозяйством стало крайне затруднительным. При этом предоставление субсидий в рамках введения всеобуча и освобождение земств от ряда обязательных расходов, например, по содержанию полиции, далеко не в полной мере компенсировали растущие затраты земств, что косвенно подтверждает неуклонный рост займов. При обсуждении проектов по реформированию местного управления министерские запросы в основном направлялись на рассмотрение земских деятелей, которые в конце Х1Х-начале XX веков придерживались умеренно-либеральных взглядов, а в период третьеиюньской монархии занимали умеренно-консервативную позицию.
Государственные программы по развитию народного образования и агрономии в Московской губернии носили явно запоздалый характер, поскольку большая часть такого рода начинаний уже была реализована на практике на рубеже XIX- XX веков и соответственно для их обеспечения были созданы особые коллегиальные структуры и механизмы финансирования. Государственные структуры рассматривали земства как инструмент осуществления собственной стратегии и не собирались учитывать региональные различия в организации работы органов самоуправления. Поэтому любые попытки Московского земства добиться сохранения сложившихся традиций в принципах финансирования вступали в противоречие с бюрократическим характером государственных учреждений и были заведомо обречены на провал. В итоге, это приводило к многочисленным конфликтам, хотя на практике имели место и примеры взаимовыгодного сотрудничества органов самоуправления и государственных структур.
В период Первой мировой войны произошло расширение компетенции органов местного самоуправления, поскольку они приняли на себя функции по оказанию помощи больным и раненым воинам, а также по снабжению армии вещевым имуществом и продовольствием. В исследуемый период общая эволюция отношения власти к органам местного самоуправления
прошла путь от опасений «увенчания здания» и соответствующих ограничений их компетенции до сотрудничества в практических сферах и привлечения общественных учреждений к решению задач общегосударственного масштаба в период Первой мировой войны. В большинстве практических проектов органы местного самоуправления демонстрировали более высокую степень эффективности в сравнении с аналогичными государственными структурами».
администрация в 1864-1904 (на материалах северо-западных губерний России). - Саппоро, 2003; Он же. Сенат и земство: административная юстиция и местное самоуправление в дореволюционной России. 1864-1890. Калининград, 2008.
Ъ1Минаков А.С. Губернаторский корпус и центральная власть: проблема взаимоотношений (по материалам губерний Черноземного центра второй половины XIX - начала ХХ вв.).Орел, 2011. С. 344.
