Проблема создания Законодательного совета Палестины в 1920-1930-е годы

УДК 956.94«192/193»

А.В. Шандра

ПРОБЛЕМА СОЗДАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОВЕТА ПАЛЕСТИНЫ В 1920-1930-е ГОДЫ

В данной статье на основе источников и литературы исследуется проблема создания Великобританией в подмандатной Палестине Законодательного совета. Основной вопрос, который возникает при анализе проектов создания этого органа, состоит в том, насколько они соответствовали требованиям к поддержанию этноконфессионального мира в Палестине. Исходя из этого, автор статьи основное внимание уделяет фактору арабо-еврейской конфронтации в Святой земле, а также определяет достаточность мер, предпринимаемых британским руководством в контексте противостояния еврейской и нееврейской частей населения. Следует также отметить, что в отечественной историографии отсутствуют работы, которые бы предметно рассматривали вопрос о возникновении, развитии и трансформации проекта создания Законодательного совета Палестины.

законодательный орган, этноконфессиональные отношения, Палестина, национализм, сионизм, управление.

В контексте исследования британского мандатного управления Палестиной одним из недостаточно изученных в отечественной исторической науке аспектов остается ситуация, связанная с попытками гражданской администрации Святой земли сформировать здесь Законодательный совет. Безусловно, эта тема так или иначе освещалась специалистами, но ни разу не удостоилась особого внимания и рассмотрения в отдельной публикации. Между тем проблема создания Законодательного совета в Палестине ставит вопрос об истинных намерениях британского Министерства по делам колоний и гражданской администрации Палестины: являлись предпринимаемые попытки обыкновенным популизмом со стороны государства-мандатария или рассматривались британским руководством в качестве действенной меры в поиске компромиссов нееврейского и еврейского населения Святой земли?

Необходимо отметить, что на начальном этапе реализации проекта сионизации Палестины Лондон столкнулся с серьезными трудностями. Эти сложности носили уже тогда комплексный характер и включали в себя политические, экономические и этноконфессиональные противоречия между арабской и еврейской частями населения. Подчеркнем, что до появления Декларации 2 ноября 1917 года, известной также как декларация Бальфура (далее - Декларация), на протяжении долгих лет арабская и еврейская части населения достаточно мирно сосуществовали на территории, условно называемой «Палестина». Декларация Бальфура, таким образом, заложила не только условные юридические основания в проект создания еврейского национального очага, но и послужила стимулом для формирования особого рода идентичностей в Палестине. Прежде всего показательной является ситуация, связанная с протестом арабской части населения против активизации еврейской иммиграции в Палестину после обнародования рассматриваемой декларации. Однако, опираясь на данные официальных документов, в первые годы действия Декларации еврейская иммиграция в Палестину не была массовой. Это означает, что части населения, названные в данном документе «нееврейскими», уже на начальном этапе реализации проекта сионизации расценивали его как ущемление своих политических, экономических и религиозных прав. О сложной ситуации с взаимодействием двух групп населения в Палестине не раз информировали Лондон представители оккупационной администрации, но внешнеполитическое ведомство, британский парламент в своем большинстве считали недопустимым существенно корректировать и уж тем более отказываться от политической линии, заложенной декларацией Бальфура.

Одним из первых сигналов для Лондона, который продемонстрировал напряженность обстановки в Палестине, можно считать события 1920 года \

© Шандра А.В., 2018

Едва ли можно утверждать, что британское руководство опасалось за свою репутацию в качестве будущей страны-мандатария. Вопрос о передаче мандата на управление Палестиной Великобритании был техническим, тем более что позиции Лондона в регионе были подкреплены его «правом силы». Поэтому дестабилизация обстановки в Палестине не вызвала бурной реакции в британском истеблишменте, а к расследованию причин беспорядков ответственные структуры подошли формально. По нашему мнению, сочетание двух факторов - неуклонное следование линии декларации Бальфура и формализм в подходе к урегулированию арабо-еврейских противоречий - делали конфликт все более острым и сложным. В этой связи следует рассмотреть ситуацию, связанную с переходом власти в Палестине от военной к гражданской администрации и назначением на пост Верховного комиссара Палестины Г. Самуэла.

В 1921 году в Палестине вновь произошло обострение. Структура, точнее система участия в управлении Палестиной, не устраивала арабских лидеров. Об этом напрямую было заявлено на III Арабском палестинском конгрессе, открывшемся 14 декабря 1920 года в Хайфе 2. Отстранение от участия в политической жизни обусловило естественную самоорганизацию палестинских арабов. Конгресс сформулировал требования к британским властям, в частности содержащие требования включить Палестину в некое «Арабское королевство», основываясь на обещаниях, данных в переписке Мак-Магона - Хусейна. Кроме того, палестинские арабы отказались признавать легитимность мандатной формы правления как «не отражавшей желания и интересы арабского населения». Предлагалось учредить национальное правительство, ответственное перед Советом, созданным из жителей Палестины 3. Таким образом, в 1920 году в Палестине начинает складываться самостоятельное национальное движение, выделившееся из общей системы национально-освободительного движения в ближневосточном регионе.

Самоорганизация палестинских арабов стимулировала гражданскую администрацию к выработке комплекса мер, направленных на установление контроля над национальным движением и лояльности его духовных и политических деятелей. В марте 1921 года при непосредственном участии администрации был создан Высший исламский совет (ВИС) (далее - Совет). Его главой становился «великий муфтий», а официальной целью организации назначалось культурное возрождение Палестины. С ведома администрации Совет получал доходы от эксплуатации вакуфных земель и от паломничества к святым местам 4 В скором времени ВИС получил статус формального органа, представляющего палестинское население в структуре управления 5. Однако в реальности орган решал совершенно иные задачи, вырабатывая механизмы легального протеста против сионизации Палестины. В этот период руководство национальным движением фактически перешло к Хаджу Амину аль-Хусейни, который в апреле 1921 года сменил относительную лояльность к гражданской администрации на открытый протест. Поворотным пунктом послужил прецедент вмешательства британских чиновников и агентов подразделений сионистской организации в процедуру выборов «великого муфтия».

В 1921 году умер Камель Эфенди аль Хусейни. Претендентами на пост муфтия Иерусалима становятся Шейх Хусам аль-Дин Джаралла, лояльно относящийся и к администрации Палестины, и к мероприятиям по созданию еврейского национального очага, и Хадж Амин аль-Хусейни, противник британского мандата и процесса сионизации Святой земли. Сионистские деятели потребовали от гражданской администрации признания права на вмешательство в выборы муфтия для обеспечения своей безопасности и достижения таких целей, как: 1) помощь в передаче вакуфных земель у Стены Плача евреям; 2) помощь муфтия в борьбе с арабским национализмом; 3) добиться согласия арабов на адекватное принятие сионистских замыслов в отношении Палестины. Британские и сионистские агенты инициировали избрание муфтием Шейха Хусама. 20 апреля 1921 года сторонники Хаджа Амина аль-Хусейни распространили листовки с воззванием «Мусульмане, очнитесь!» 6. Открытое вмешательство в выборы муфтия и обоюдоострые

провокации арабов и евреев на протяжении 1920-1921 годов привели к беспорядкам, охватившим Палестину 1-5 мая 1921 года 7.

Становилось очевидно, что потенциал именно этноконфессионального конфликта в Палестине неуклонно растет. Несмотря на это, британское руководство отводило регулированию отношений между еврейской и нееврейской частями населения второстепенное место. Об этом может свидетельствовать тот факт, что предоставленные сведения о беспорядках весной 1921 года вновь сочли незначительными и абсолютно не означающими, что проект сионизации Палестины требует серьезных доработок. Первая следственная комиссия, рассматривавшая причины, ход и итоги беспорядков в Палестине, командирована Министерством по делам колоний в июне 1921 года во главе с сотрудником министерства У. Хейкрафтом. Десятого августа комиссия представила отчет, особо заостривший внимание на передаче прерогатив сионистам в Палестине, дающих возможность создать "imperium in imperio" (империю в составе империи). Комиссия отметила несколько существенных угроз арабской части населения: во-первых, задействование членов сионистской организации в правительстве Палестины, во-вторых, экономическая угроза, исходящая от иммиграции, в-третьих, аморализм иммигрантов и их склонность к восприятию большевистских идей 8.

Не менее важным обстоятельством следует назвать и то, что в Палестине все больше усиливались тенденции к автономизации групп населения. Особенно четко это проявлялось со стороны еврейской части населения, которая активно формировала самодостаточные структуры не только в экономическом и религиозном, но и в политическом и военном планах.

С другой стороны, как было указано выше, тенденцию к политическому лидерству проявили религиозные деятели палестинских арабов и в этом плане можно зафиксировать рост их влияния. Данное лидерство, по сути, являлось спецификой становления и развития арабских политических структур на территории Палестины и должно было привести к выработке специальных мер со стороны британских властей. Однако, несмотря на то, что начало 1920-х годов стало периодом оформления первых политических объединений палестинских арабов, следует указать на крайнюю пассивность британских органов управления в вопросах контроля над ситуацией.

Таким образом, оформление идеи создания Законодательного совета происходило в крайне сложных условиях.

Немаловажен тот факт, что представители палестинских арабов и сионистской организации проводили встречи с министром по делам колоний Великобритании У. Черчиллем. Так, еще в 1921 году по решению IV Арабского палестинского конгресса в Лондон отправился Муса Казим аль-Хусейни с требованиями гарантировать гражданские права арабов, защитить их экономические и политические интересы, а также создать национальное правительство в соответствии со статьей 22 устава Лиги Наций. Ведущий переговоры с арабским представителем У. Черчилль заявил, что Правительство Его Величества в полной мере старается соблюсти принципы декларации Бальфура и не готова идти на уступки ни одной из сторон. Более того, министр заметил, что Великобритания намерена даровать Палестине автономию только тогда, когда евреи будут иметь там большинство . В начале 1922 года в Иерусалиме У. Черчилль принял делегацию сионистской организации, которая обратилась к нему с благодарственным адресом за назначение Г. Самуэла Верховным комиссаром Палестины. Вновь министр по делам колоний сделал акцент на факте неукоснительной поддержки Лондоном принципов декларации Бальфура и заметил, что ишув выполняет в Палестине особую функцию стабилизации ситуации. Это «особое положение» дает ишуву моральное право резко отвечать на любую критику, следующую в их

адрес 10.

В июне 1922 года была обнародована так называемая Белая книга Министерства по делам колоний Великобритании, которая представляла собой политическое заявление о намерениях Правительства Его Величества в отношении управления Палестиной. Данный документ содержал в

себе целый абзац, посвященный принципам управления Палестиной, в котором, в частности, подчеркивалась необходимость создания Законодательного совета .

Указанные выше факты свидетельствуют о том, что Лондон в полной мере располагал объективной информацией об острых противоречиях между еврейской и нееврейской частями населения Палестины. Однако, несмотря на это, было принято решение подготовить проект Конституции Палестины и проект Законодательного совета.

Фактически проект создания Законодательного совета Палестины был не чем иным, как попыткой сформировать представительный орган и подчеркнуть заинтересованность Великобритании в развитии самоуправления подмандатной территории. Обнародовали его осенью 1922 года. Законодательный совет по первоначальному замыслу должен был состоять из 22 членов, 12 из которых являлись выборными. Во главе совета стоял Президент, функции которого исполнял Верховный комиссар Палестины. Посредством главенства в создаваемом органе он самостоятельно назначал 10 официальных членов совета и к тому же обладал правом вето по отношению к его решениям 12, то есть инструментом, непосредственно ограничивающим возможности органа реально влиять на обстановку в стране. Предлагалось при данном совете из выборных членов сформировать постоянный комитет по вопросам иммиграции. Проект бойкотировали и арабские политические лидеры, и исполнительный комитет Всемирной сионистской организации. Арабские политические лидеры апеллировали к признанию факта своего большинства в стране, игнорируемое и проектом Конституции, и проектом Законодательного совета, а руководители сионистской организации проинструктировали подразделения в Палестине, что принцип выборности опасен для евреев, поскольку они представляют собой национальное меньшинство 13. Кроме того, Конституция признавалась деятелями организации противоречащей принципам декларации Бальфура 14.

На наш взгляд, появление проекта создания Законодательного совета Палестины в начале 1920-х годов имело несколько мотивов: 1) необходимость соответствия Великобритании требованиям к стране-мандатарию; по сути, и проект Конституции, и идея создания Законодательного совета могли рассматриваться в Лондоне как форма реализации «цивилизаторской миссии»; 2) необходимость укрепления авторитета гражданской администрации Палестины; 3) Лондон, невзирая на реальное положение дел в Палестине, пытался продемонстрировать возможности в урегулировании отношений еврейской и нееврейской частей населения. Более того, формально демонстрировались возможности Великобритании в создании двуединого предгосударственного образования.

Симптоматично, что проект создания общего для всех частей населения Палестины органа управления рассматривался Лондоном на протяжении всех последующих лет. Так, осенью 1923 года по настоянию Лондона Г. Самуэл обязался учредить Консультативный совет, в который бы в равных пропорциях вошли британские чиновники и представители местного населения 15. Претворению в жизнь проекта вновь помешала оппозиция арабов и евреев.

В 1924 году Ф. Лугард, представитель Великобритании в Постоянной мандатной комиссии Лиги Наций, рекомендовал Г. Самуэлу возобновить работу по организации в Палестине Законодательного совета, базируясь на западноевропейской модели. Верховный комиссар заявил о невозможности создать такой совет в большей степени из-за неприятия арабами идей смешанных арабо-еврейских политических органов 16.

Сменивший Г. Самуэла на посту Верховного комиссара лорд Г. Пламэр, являясь противником создания Законодательного совета, решил черпать идеи из османской юридической практики. В 1926 году он издал Ордонанс об организации системы выборов в муниципалитеты от трех религиозных общин Палестины, но натолкнулся на бойкот, инициированный сионистской

организацией .

Несмотря на то, что Великобритания исправно выполняла свои обязанности как страна-мандатарий, арабо-еврейское противостояние в Палестине существенно прогрессировало. Усиление автономизации ишува, с одной стороны, и повышенная активность политических

лидеров палестинских арабов, с другой стороны, закладывали все более прочную основу для обострения ситуации.

Частным примером стремления внешнеполитического ведомства ограничить участие арабской и еврейской частей населения в управлении Палестиной может служить одно из писем Х. Янга в МИД Британии, в котором пояснялась ситуация с различием в положениях Законодательного и Исполнительного советов. Законодательный совет не являлся частью Правительства Палестины и носил характер консультативного органа, причем лишь символизирующего присутствие выбранных членов общин 18. Наконец, явным подтверждением полноты власти Верховного комиссара стал 1-й пункт текста мандата Лиги Наций на управление Палестиной 19.

Новым этапом разработки проекта создания Законодательного совета для страны становится середина 1930-х годов. 21 февраля 1935 года состоялась встреча Верховного комиссара А. Ваучопа с представителями арабских политических организаций, а на следующий день - с еврейской делегацией. На встречах Верховный комиссар предложил план создания Законодательного совета для Палестины, который бы состоял из 28 членов: пяти представителей британской администрации, двух представителей коммерческих кругов, одиннадцати арабовмусульман (восемь из которых выбирались, а четверо назначались) и двух назначаемых христиан

Проект создания Законодательного совета предусматривал следующий круг полномочий этого органа: обсуждение законов палестинского правительства, а также внесение в них поправок и предложений; рассмотрение ежегодного бюджета Правительства Палестины, не имея права без разрешения вносить изменения в статьи общественных расходов, принимать или отменять налоги; рассматривание вопросов, касающихся обязанностей страны-мандатария в отношении Палестины, без пересмотра условий мандата. Законодательному совету разрешалось обсуждать, уменьшать или увеличивать иммиграционные квоты на въезд в Палестину, но право утверждения квот, разработанных иммиграционным департаментом, принадлежало Верховному комиссару. Только он мог издавать чрезвычайные законы безо всякого согласования и рассмотрения их на заседаниях Законодательного совета, а также накладывать вето на любые решения и постановления последнего 21 . Изложенное выше свидетельствует о сохранении повышенной централизации власти в Палестине, даже de jure сконцентрированной в руках Верховного комиссара. По нашему мнению, именно этот фактор во многом определил специфику последующего развития событий.

запрет на продажу земли евреям в Палестине, создание в стране демократического правительства с

пропорциональным представительством еврейского и нееврейского населения .

В феврале 1936 года вопрос о палестинском Законодательном совете стал предметом дебатов в палате лордов, а в марте - в палате общин британского правительства. Парламентские дебаты в итоге не стали основой для выработки конкретной позиции по вопросу создания в Палестине Законодательного совета, что может свидетельствовать о полной незаинтересованности в реализации проекта. Иными словами, план создания Законодательного совета либо не рассматривался как эффективный инструмент в разрешении арабо-еврейских противоречий, либо парламентарии отказывались признавать ситуацию в Палестине как критическую.

Нужно отметить, что предложения Верховного комиссара поддержали партии палестинских арабов (партия Национальной обороны, партия Реформ), а также мэр Иерусалима Хусейн Халиди. С другой стороны, практически все остальные палестинские лидеры и арабские политические организации выступили против проекта. Отношение к проекту создания Законодательного совета может служить своеобразным индикатором, демонстрирующим степень лояльности различных политических группировок палестинских арабов к британским мандатным властям. В свою очередь британские органы управления Палестины, по всей видимости, всячески культивировали эту лояльность в политическом пространстве подмандатной территории.

Против предложения Верховного комиссара выступило Еврейское агентство, сославшись на то, что арабы получат большинство в Совете, и это рассматривалось в качестве серьезного препятствия на пути создания еврейского национального очага 24 В 1935 году лидеры Еврейского агентства открыто заявили о своем намерении бойкотировать выборы в Законодательный совет, даже если будет предусмотрен паритет в представительстве еврейской и нееврейской частей . Это заявление в очередной раз доказывает наличие у еврейской части населения Палестины стремления к полной автономизации и подчеркивает тот факт, что проект создания Законодательного совета был во многом нежизнеспособным из-за этноконфессионального размежевания.

Таким образом, на основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что сам проект создания Законодательного совета Палестины выступил индикатором этнополитической ситуации в стране. И еврейская, и нееврейская части населения воспринимали план как попытку усилить одну этноконфессиональную группу за счет ограничения прав другой. При этом данная проблема проявилась уже на начальной стадии реализации мандатного управления и идея создания общего арабо-еврейского политического пространства изначально была недееспособна. Дело в том, что декларация Бальфура, а, главное, начало ее практического исполнения лишали Лондон возможности для каких-либо политических маневров. Это означало, что на протяжении 1920-1930-х годов британское руководство пыталось реализовать достаточно сложный, но крайне непродуманный план. Кроме того, по нашему мнению, в действиях Лондона превалировал популизм, а не попытка разработать

и утвердить перечень действенных, эффективных мер в направлении создания двуединого государственного образования в Палестине. Следовательно, проект создания Законодательного совета изначально не был нацелен на урегулирование крайне сложных арабо-еврейских отношений, а был направлен лишь на формальное исполнение обязанностей страны-мандатария и поддержание имиджа Великобритании на международной арене.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

REFERENCES

A.V. Shandra

THE LEGISLATIVE COMMITTEE OF PALESTINE IN THE 1920S - 1930S

The article investigates the role Great Britain played in the establishment of the Palestinian Legislative Council. The article centers on whether the projects of the Palestinian Legislative Council formation meet the requirements of peace between ethnic and religious groups. The author focuses on Arab-European confrontation in the Holy Land, and analyzes the adequacy of measures undertaken by the British government to reconcile Jewish and non-Jewish groups. It should be noted that Russian historiography has never investigated the establishment of the Palestinian Legislative Council.

legislative body, ethnic religious relations, Palesine, Zionism, government.