Спросить
Войти
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 15 (196). История. Вып. 40. С. 55-60.
н. л. семенова
организация строительной и дорожной комиссий в оренбургской губернии в 30-60-е ЮДЫ XIX века
В статье рассматриваются процессы организации и последующей реорганизации строительной и дорожной комиссии в Оренбургской губернии в 30-60-е гг. XIXв., проанализированы ее штаты, функции. Предпринята попытка связать этот процесс с реформами по усилению управленческой оперативности органов власти в России в центре и на местах.
На протяжении своего исторического развития Российское государство непрерывно менялось: росла его территория, инкорпорировались новые народы. Верховная власть постоянно пыталась найти наиболее эффективную модель управления государством, испытывая при этом большие трудности в связи с огромной территорией, постоянной нехваткой средств и кадров. Российская региональная политика преследовала цель политической, экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой, административной однородности. Для современной России проблема надежной управляемости продолжает сохранять особый смысл и значение.
История формирования и развития государственной системы управления в России, ее основных компонентов и механизма функционирования вызывали и вызывают значительный интерес у российских и зарубежных историков. Рассматривая характер изменений административных институтов в России в ХУШ - сер. XIX в., западные историки (Х. Сетон-Уотсон, А. Гершенкрон, М. Раев) считают, что главное направление преобразований - модернизация России. Она находила выражение в утверждении новых принципов: рационализации, бюрократизации1.
В современной отечественной историографии исследователи также считают, что сущность административных реформ XVIII-XIX вв. состояла в переходе от традиционной системы организации управления к рацио-нальной2. Создавались новые правительственные учреждения, углублялась специализация отдельных органов власти и управления, устанавливались более тесных связей между центральными и местными учреждениями.
Вместе с тем, ряд авторов отмечают, что «государственное развитие России осуществлялось в режиме инверсий»3. Одна управленческая модель, исчерпав свой энергетический потенциал, сменялась противоположной. Главным препятствием рационализации государственного управления являлось традиционное для России отсутствие четкой системы разграничения функций и сфер деятельности между различными институтами власти и управления, то есть системная дисфункция4. С точки зрения социологии, дисфункция - понятие, означающее некорректное выполнение определенной функции5. Данное социологическое определение также применяется к характеристике системы управления. С содержательной точки зрения дисфункции проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц. Внешнее выражение дисфункция административных учреждений выражается в недостатке подготовленных кадров, средств6.
Целью данной статьи является попытка рассмотреть процесс организации и последующей реорганизации строительной и дорожной комиссии в Оренбургской губернии в 30-60-е гг. XIX в.
Начало XIX в. в Российской империи было отмечено рядом реформ, среди которых образование министерств имело особое значение. Утверждались принципы централизации государственного управления и единоначалия, свойственные большинству европейских государств. В 1802 г. были созданы первые восемь министерств7. Однако через некоторое время стали видны недоработки манифеста от 8 сентября 1802 г.: отсутствовало четкое
разделение функций между министерствами; были «смешаны» полномочия Сената и министерств. М. М. Сперанскому было поручено разработать ряд законопроектов, которые должны устранить недостатки8. В результате количество министерств увеличилось до двенадцати, и была предпринята попытка на законодательном уровне разграничить функции Государственного Совета, Сената и министерств. Однако полностью преодолеть недостатки не удалось. Управление в финансовой сфере осуществляли министерство финансов, министерство внутренних дел, государственное казначейство. В ведении МВД находились административно-полицейские вопросы, сословные органы дворянства и горожан, благотворительные учреждения, промышленность, транспорт, почтовая связь, медицинское обслуживание. Периодически создавались отдельные управления, канцелярии, советы, которым МВД передавало часть своих функций.
В 1809 г. было образовано Главное управление путей сообщения для заведывания сухопутными и водными путями. В 1832 г. к этому ведомству перешла вся строительная часть, постройка и содержание «публичных зданий», и оно было переименовано в Главное управление путей сообщения и публичных зданий9. В соответствии с моделью функционирования центральных государственных учреждений была проведена реорганизация органов управления на местах.
До проведения министерской реформы административно-хозяйственные функции в губерниях Российской империи были в основном разделены между губернским правлением и казенной палатой. Губернское правление рассматривало крайне широкий круг вопросов: от дел об определении на службу и увольнении от нее, об отпусках и наградах до решения хозяйственных вопросов и вопросов, касающихся веры, «добрых нравов» в губер-нии10. Казенная палата выполняла многочисленные хозяйственно-финансовые функции. Седьмая экспедиция казенной палаты ведала делами о перевозках, строительстве и содержании мостов, обо всех казенных и «публичных» строениях11.
С созданием министерств, губернское правление перешло в ведение МВД, а казенная палата - министерства финансов. Однако в Манифесте от 8 сентября 1802 г. говорилось, что к ведению министерства внутренних дел относятся все части государственной промышленности, кроме части горной, а также - постройка и содержание всех публичных зданий в государстве. Казенные палаты должны были через начальника губернии относиться в министерство внутренних дел по всем вопросам, касающимся до публичных зданий, строений и их содержания12. Такой порядок затруднял рассмотрение и решение дел, увеличивал ненужную переписку, сохранял дублирование функций между министерством финансов и МВД, а на местах - между губернским правлением и казенной палатой.
В 30-40-е гг. XIX в. был проведен ряд реорганизационных мероприятий, направленных на сокращение хозяйственной деятельности МВД13. В губерниях создается ряд комитетов и комиссий, к которым перешла часть функций губернского правления. В мае 1833 г., по «Положению о новом образовании строительной части гражданского губернского ведомства», в каждой губернии были учреждены строительные комиссии14. Они являлись местными органами Главного управления путей сообщения и публичных зданий. В их состав были определены: асессор (он ведал хозяйственной частью), губернский архитектор и его помощник15. Обязанности губернской строительной комиссии включали: осмотр строений, починку, перестройку и сооружение новых зданий, сбор сведений о ценах на материалы, строительные работы и рабочую силу для начальников округов, составление смет, планов ремонта и строительства гражданских зданий и сооружений, подготовку и проведение торгов, выделение ассигнований на строительные работы, ведение отчетности16.
Согласно высочайше утвержденному штату губернских строительных комиссий, штат Оренбургской строительной комиссии включал: асессора (который возглавлял комиссию),
губернского архитектора, секретаря (который одновременно являлся бухгалтером), помощника архитектора18. Председателем строительной комиссии был гражданский губернатор. Помимо этого, в состав строительной комиссии входили канцелярские служители. Асессор, губернский архитектор и его помощник определялись на службу, увольнялись и перемещались управляющим Главного управления путей сообщения, а секретари, канцелярские служители строительной комиссии - с утверждения начальника губернии.
Обязанности секретаря и бухгалтера комиссии состояли в ведении книг учета всех сумм, которые поступали в строительную комиссию на постройку разных зданий, принадлежащих Главному управлению путей сообщения и публичных зданий, а также другим министерствам, если они пожелают производить строительство с помощью строительной комиссии. Кроме того, секретарь (или бухгалтер) должен был вести книги учета сумм, предназначенных на перестройку или ремонт казенных зданий, книги сметных расходов, справочных цен, книги домов по уездам, принадлежащих жителям всех городов губернии, месячные ведомости о суммах Главного управления путей сообщения и публичных зданий. Секретарь (бухгалтер) составлял отчеты для казенной палаты и ведомости о справочных ценах для начальника округа. Обязанности губернского архитектора также были довольно многочисленны: составление планов фасадов, чертежей и смет на все казенные постройки, перестройки, ремонт зданий, принадлежащих Главному управлению путей сообщений и публичных зданий, а также всех обывательских домов Оренбургской губернии. Губернский архитектор осуществлял надзор за работами, производящимися от казны, направлял мастеровых, составлял технические отчеты.
В Главное управление была направлена предположительная смета расходов на открытие Оренбургской губернской строительной комиссии. Общая сумма составляла 17670 р. Предполагалось выплачивать следующее жалованье: асессору комиссии и губернскому архитектору - 2000 р. в год, помощнику архитектора, секретарю (бухгалтеру) - по 1000 р. в год, двум столоначальникам - по 600 р. в год, их помощникам - по 400 р., чертежникам 1-го разряда - по 400 р., 2-го разряда - по 250 р. Остальные деньги должны были пойти
на канцелярские принадлежности, наем дома, жалованье сторожам, вахмистру и т. п.18
Сохранившиеся формулярные списки членов Оренбургской губернской строительной комиссии за 1834 и 1841 г. свидетельствуют, что штат комиссии был укомплектован за счет чиновников Оренбургского губернского правления. Они имели следующие чины: коллежского асессора (УШ класс), титулярного советника (IX класс) и коллежского секретаря (X класс). Происходили из духовного сословия или являлись солдатскими детьми. В формулярных списках ничего не говорится о полученном чиновниками образовании19.
Таким образом, создание губернской строительной комиссии способствовало упорядочению системы местного управления и несколько «разгрузило» губернское правление.
В 1833 г. одновременно с образованием строительных комиссий во всех губерниях Российской империи были созданы дорожные комиссии для устройства и содержания дорог. До принятия этого закона благоустройство дорог относилось к компетенции губернского правления и казенной палаты. Дорожные комиссии также были подчинены Главному управлению путей сообщения и публичных зданий.
Во главе Оренбургской губернской дорожной комиссии находился гражданский губернатор. В нее входили: губернский предводитель дворянства, председатель казенной палаты, управляющий палатой государственных имуществ и удельной конторой, губернский землемер20.
На заседаниях дорожной комиссии рассматривались вопросы, связанные с исправным состоянием дорожных участков, распределением подрядов на постройку новых и ремонт старых мостов21. В случае решения комиссией наиболее важных и значимых вопросов она могла через гражданского губернатора обратиться к военному губернатору. Каждые две недели Оренбургская дорожная комиссия должна была доносить гражданскому губернатору обо всех своих действиях и представлять отчеты об израсходованных денежных средствах.
В 1849 г. правительство решило объединить местные учреждения Главного управления путей сообщения и публичных зданий. Были образованы губернские строительные и дорожные комиссии22. Их функции включали обязанности обеих прежних комиссий: строительство, ремонт, наблюдение за состоянием всех казенных, общественных зданий и сооружений в губернии, содержание воинских зданий и памятников, строительство и благоустройство почтовых и торговых грунтовых дорог, мостов, переправ, перевозов, составление карт дорог23.
Губернская строительная и дорожная комиссия состояла из общего присутствия под председательством губернатора и канцелярии. В состав общего присутствия входили непременные члены: штаб-офицер корпуса инженеров путей сообщения, гражданский чиновник, губернский землемер и архитектор, депутат от дворянства. В заседаниях могли принимать участие губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, председатель казенной платы, управляющие палатой государственных имуществ и удельной конторой, губернский почтмейстер, начальники других местных ведомств, приглашенные. Канцелярия состояла из двух столов: искусственного и счетного.
Однако к середине 50-х гг. XIX в. правительству стало очевидно, что простое объединение дорожной и строительной комиссии, как местных учреждений Главного управления путей сообщения и публичных зданий, не может автоматически повысить эффективность их деятельности. Нужны были более серьезные преобразования. По характеру своей деятельности губернская строительная и дорожная комиссия являлась в большей степени техническим учреждением, которое составляло карты, планы зданий, смету строительства и т. п. Но технических чинов в составе комиссии было недостаточно, преобладали гражданские чиновники. Кроме того, права комиссии относительно исправления дорог, благоустройства зданий были серьезно ограничены (например, губернатор мог утверждать расходы на исправление дорог на сумму только до 1 тыс. р.). Делопроизводство было сложным и запутанным24.
В канцелярии управляющего путей сообщения и публичных зданий были собраны и проанализированы все предложения по преобразованию комиссии, поступившие от гражданских губернаторов. В результате получилась целая программа преобразований. Предполагалось вместо строительной и дорожной комиссии учредить при губернских правлениях строительные отделения, в состав которых включить технических специалистов: архитекторов, их помощников, чертежников, писцов и т. п. Для наблюдения за деятельностью отделения назначить со стороны гражданского губернатора инженерного штаб или обер-офицера25. Предусматривалось отменить коллегиальный порядок рассмотрения дел, так как решение строительных вопросов зависит исключительно от компетенции технических чиновников. Губернаторы также предлагали более дифференцированно подойти к исправлению населением дорожной повинности: жителей отдаленных селений перевести на денежный сбор, а более близких - на натуральную повинность, причем сделать ее более уравнительной.
В феврале 1860 г. председателю Оренбургской губернской строительной и дорожной комиссии гражданскому губернатору И. М. Потулову поступило предписание из Главного управления путей сообщения и публичных зданий представить свои предложения по преобразованию Оренбургской губернской строительной и дорожной комиссии с учетом особенностей Оренбургского края25. В первой половине XIX в. Оренбургская губерния отличалась малой плотностью населения, небольшим процентом городского населения, слабым развитием коммуникаций между уездами, удаленностью от центральных промышленных районов, недостатком капиталов и, в целом, медленным экономическим развитием.
Оренбургский гражданский губернатор И. М. Потулов писал, что по своей сути губернская строительная и дорожная комиссия должна быть учреждением техническим, поэтому общее присутствие во главе с гражданским губернатором в ее составе является лишними. Все поступающие денежные суммы уже имеют целевое назначение и нет необходимости созывать общее присутствие. Также нет необходимости включать в состав комиссии депутата от дворянства, так как его основная задача состоит в наблюдении за правильным и экономным распределением земского денежного сбора. Но любой проект, который предполагается осуществить на земские деньги, обязательно передается на рассмотрение в Особое о земских повинностях присутствие. Следовательно, депутат от дворянства не несет никакой личной ответственности и занят только тем, что подписывает бумаги. Оренбургский губернатор И. М. Потулов подсчитал, что с 1855 по 1859 г. на содержание
Оренбургской строительной и дорожной комиссии пошло 50959 р., а на постройку новых зданий в губернии - 101627 р., то есть на содержание комиссии ушло половина той суммы, которую истратили на строительство. Кроме того, технические служащие получили жалованье - 3122 р., а гражданские - 4605 р. Это никак не соответствует характеру деятельности комиссии. Поэтому следовало максимально уменьшить число гражданских служащих, а за счет освобождающихся средств усилить содержание технических чиновни-ков26. Учитывая обширность Оренбургской губернии, также следовало увеличить число техников до 9, чтобы в каждом уезде находился свой техник, наблюдающий за содержанием, ремонтом и строительством зданий. Это должно сэкономить деньги и время, которые тратят техники на длительные командировки. В самом Оренбурге следует учредить должность городского архитектора, так как в городе слишком много построек. Наконец, гражданский губернатор предлагал упразднить уездные дорожные комиссии, а их обязанности возложить на уездных техников. В целом, программа губернатора И. М. Потулова была продумана, учитывала специфику края.
Окончательная реорганизация всех строительных и дорожных комиссий Российской империи была завершена 29 октября 1864 г. Вместо них были образованы строительные отделения при губернских правлениях. Они занимались рассмотрением технических вопросов по строительной части и состоянию путей сообщения местного значения и были вновь переданы в подчинение МВД. Главное управление путей сообщения и публичных зданий в 1865 г. было преобразовано в Министерство путей сообщения, которое сосредоточило свое внимание на вопросах железнодорожного транспорт. Тем самым было достигнуто более рациональное распределение функций между государственными органами.
Таким образом, анализ организации и последующей реорганизации строительной и дорожной комиссии в Оренбургской губернии в 30-60-е гг. XIX в. позволяет сделать вывод, что в рассматриваемый период происходило складывание унифицированной структуры органов государственного управления на местах в соответствии с моделью функционирования и соподчинения высших и центральных государственных учреждений. В результате
этого на губернском уровне возник целый ряд комитетов и комиссий, которые должны были увеличить управленческую оперативность местных органов власти, повысить эффективность управления. Примером могут служить губернские строительные и дорожные комиссии, процесс активной реорганизации которых продолжался с начала 30-х гг. до середины 60-х гг. XIX в. и был продиктован попытками правительства преодолеть системную дисфункцию органов местного управления, найти наиболее эффективную форму их организации, добиться более четкого разграничения функций.
Примечания
