Спросить
Войти
Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 17 (372).
Право. Вып. 43. С. 12-18.
УДК 328 (571.54)
ББК 67
ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ БУРЯТИИ И УКРЕПЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ В 1938 1994 ГОДАХ
Е. Т. Протасов
ФГБОУ ВО «Бурятская государственная сельскохозяйственная академия имени В. Р. Филиппова», Улан-Удэ, Россия
Рассматриваются вопросы становления и развития Верховного Совета Бурятии как высшего органа государственной власти автономной республики, выполнявшего законодательные, представительные, контрольно-распорядительные функции. Отражена деятельность Президиума Верховного Совета, парламентских комиссий. Приводится сравнительный анализ качественного состава народных избранников. Уделено внимание работе по подготовке и внесению изменений в Конституцию республики.
Согласно Конституции БМАССР 1937 г. Верховный Совет Бурят-Монгольской АССР (с 1958 г. — Бурятской АССР) самостоятельно ре -гулировал правовые акты в соответствии с установленными полномочиями, в том числе внесение изменений в конституционные нормы Основного Закона республики, утверждение государственных программ и планов экономического и социального развития республики, региональных бюджетов и отчетов об их исполнении, формиро -вание исполнительных органов.
Цели и задачи исследования определены актуальностью темы, степенью ее изученности и заключаются в том, чтобы проанализировать и переосмыслить вопросы деятельности высших органов государственной власти в Бурятии за более чем полувековой период, а также выявить их роль и значение в процессе национально-государ -ственного строительства и развития региона.
Верховный Совет принимал ряд законодательных актов, которые регламентировали его организацию и деятельность. К ним относились законы о выборах в Верховный Совет и о порядке отзыва депутата, регламент республиканского парламента, положение о его постоянных комиссиях и другие. Кроме этого Верховный Совет принимал постановления как нормативные акты в рамках государственного строительства (например, об утверждении указов Президиума Верховного Совета, о назначении министров республики), так и для функционирования самого парламента в части его различных процедурных вопросов.
В случае расхождения законодательного акта Бурятской АССР с законами СССР и РСФСР должны были действовать последние, поскольку они
обладали приоритетом по отношению к законам автономной республики, входившей в их состав. Следует отметить, что в соответствии с российским законодательством Конституция БМАССР наряду с Основными Законами шестнадцати других автономных республик России была утверждена Законом РСФСР от 3 июня 1940 г., принятым Верховным Советом Российской Федерации.
Верховный Совет образовывал все основные региональные государственные органы власти и управления. Это Президиум Верховного Совета, Верховный Суд, Правительство — Совет Народных Комиссаров (с 1946 года — Совет Министров) Бурятской АССР, органы народного контроля.
Его исключительной компетенцией были созыв сессий, издание указов, содержащих правовые нормы, в том числе вносивших поправки в региональные законы, толкование законов Бурятской АССР, принятие решения о проведении всенародного голосования (референдума) и другие вопросы. Ему принадлежало право присваивать почетные звания республики, отменять решения правительства республики и местных органов власти, если они противоречили законодательству. Верховный Совет проводил большую работу по организации избирательных кампаний.
Согласно Регламенту республиканского парламента в его структуру также входили аппарат Президиума, Совет старейшин, постоянные комиссии, партийная группа.
Аппарат Президиума состоял из специалистов различных отраслей, советских работников, юристов [11. С. 223]. 21 сентября 1972 г. постановлением Президиума Верховного Совета утверждено
Положение об Аппарате Президиума Верховного Совета Бурятской АССР. Он состоял из председателя, секретаря, являвшихся депутатами на постоянной основе, а также отделов организационного и наград, приемной по жалобам, канцелярии, бухгалтерии. Аппарат осуществлял правовое, организационное, документальное, информационное, материально-техническое и социально-бытовое обеспечение деятельности парламента.
Совет старейшин — особый орган, наделенный полномочиями рассмотрения раньше других постоянных комиссий представленных сессионных вопросов. Формировался из представителей депутатских групп от районов и в установленные сроки рассматривал повестку дня сессий и порядок проведения заседаний парламента. В самом начале созыва Совет старейшин обычно рекомендовал кандидатуры Председателя Верховного Совета, его заместителей, состав Президиума Верховного Совета и повестку дня первой сессии.
В составе постоянных комиссий депутаты осуществляли свои законодательные полномочия. Но само Положение о постоянных комиссиях было принято региональным законом лишь в 1968 г. Наиболее активное участие в работе высшего представительного органа принимали мандатная комиссия и бюджетная комиссия.
Мандатная комиссия устанавливала полномочия народных избранников, сообщала об этом на сессионном заседании парламента. С целью выявления достоверности и законности избрания депутатов она имела полномочия удостоверяться во всех соответствующих сведениях избирательных комиссий, а также рассматривать имеющиеся жалобы и споры о различных нарушениях. В числе полномочий комиссии законодательных предположений были предварительное рассмотрение и подготовка соответствующих законопроектов, вносимых на утверждение законодательного органа. Бюджетная комиссия предварительно обсуждала проект регионального бюджета, основы межбюджетных отношений, подготавливала конкретные рекомендации к сессии парламента.
Партийная группа способствовала тому, чтобы решения парламента в основном соответствовали политической линии партийных органов. Депутатские группы координировали депутатскую работу в избирательных округах.
Представляется целесообразным рассмотреть процедуру избрания депутатов в состав Верховного Совета в рассматриваемый период. Первый его созыв избирался по правилам выборов регионального уровня, содержавшимся в новых конституционных нормах. Нормы представительства и количество избирательных округов и депутатских мандатов постепенно увеличивались. Депутатский корпус включал в себя от 89 до 170 народных избранников.
Выборы являлись уникальными, поскольку осуществляли реализацию внешне демократической кампании и целенаправленно регулировались партийными органами, проявлявшими всю силу власти на процедурных этапах и итогах выборов. Избирательные кампании проявлялись широким вовлечением граждан в предвыборную работу. Тысячи людей в период избирательной кампании работали в избирательных комиссиях, вели агитационную и разъяснительную работу. Наряду с этим в избирательных округах выдвигалось по одному кандидату, хотя в этом отношении в законодательстве не было ограничений. Главной базой депутатского корпуса в центре и на местах оставались производственные коллективы [12. С. 94]. Активное и массовое участие граждан в предвыборной кампании создавало иллюзию общенародного дела, подлинной демократии. Такие «организованные» выборы служили доказательством поддержки политического курса партии, преобразований в обществе.
Характерной особенностью выборов советского периода являлся высокий уровень явки от внесенных в списки избирателей. 26 июня 1938 г. из 359 753 избирателей республики приняло участие в голосовании 97,99 %, из них 99,5 % отдали голоса за кандидатов в депутаты Верховного Совета Бурятии первого созыва [6. Л. 39]. Но наиболее высокий уровень явки за всю историю республики достигнут 9 февраля 1951 г. на аналогичных выборах — 99,98 % и 3 марта 1963 г. — 99,99 %. С тех пор появилась полушутливая фраза — «четыре девятки». При этом подавляющее количество избирателей голосовало за выдвинутых кандидатов в депутаты.
Принципы, заложенные в основу советского избирательного права, были формально демократичными. Как отмечено в монографии Е. Н. Пал-хаевой и Е. Т. Протасова «Законодательная власть Бурят-Монгольской АССР (1923-1937 гг.): историческое исследование» [13. С. 110], они впервые осуществлялись посредством всеобщего, равного и прямого избирательного права всех граждан при тайном голосовании. Однако, как показала история нашего государства, теория существенно отличалась от практики. Вместе с тем в условиях
обновленного избирательного законодательства в 1989 г. впервые в общесоюзном масштабе были проведены альтернативные выборы с несколькими кандидатами в избирательных округах, которые проявляли разные позиции и мнения по вопросам общественно-политического развития общества.
Тем не менее в состав Верховного Совета Бурят-Монгольской АССР первого созыва от 15 аймаков республики и города Улан-Удэ было избрано 89 депутатов [7. Л. 76], в том числе 62 членов и кандидатов в члены партии, 13 комсомольцев, 14 беспартийных, 18 партийных и советских работников, 10 хозяйственных руководителей, 9 военных, 20 стахановцев, 13 орденоносцев.
Рассмотрение качественного состава избранных депутатов свидетельствует о том, что при сохранении одинаковых прав с мужчинами в среднем всего 32,7 % женщин избиралось от народных избранников. Этот уровень сохранялся в высшем представительном органе региона длительное время. Наибольшая их доля составила 33,4 % в 1985 г., а минимум — в 1990 г. (9,4 %).
Если рассматривать национальные соотношения в депутатском корпусе, то они были аналогичны общереспубликанским пропорциям. В среднем 49,1 % депутатских мандатов имели русские, буряты — 46,2 %. Это соответствовало в целом основному подходу строительства совет -ской автономии, когда национальный состав органов государственной власти республики состо -ял в основном из лиц русской и коренной национальности. За все двенадцать созывов в республиканский парламент избирались представители девяти национальностей.
Третью часть народных избранников, как правило, составляли номенклатурные работники, при этом значительная часть из них — руководители советских и партийных органов [3. С. 4]. Всего 5,6 % мандатов в составе парламента было у специалистов. Рабочие и крестьяне составляли около 44,1 % с некоторыми изменениями, что в целом отражало официальную политическую доктрину Союза ССР как общенародного государства. Вместе с тем крайне незначительным было количество рабочих профессий сельского хозяйства (не более 8 %) в составе представительного органа «аграрной» республики с преимуще -ственно сельским населением.
Доминирование партийных органов в составе Верховного Совета Бурятии подтверждалось прежде всего количеством коммунистов, которые составляли 65,3 %, что в течение полувека составляло почти две трети избранников народа. Беспартийных депутатов было около 35 %, что являлось отражением известного понятия в политическом устройстве страны, как «блок коммунистов и беспартийных». В этом отношении большое отличие было в двенадцатом созыве в условиях реальной конкуренции различных политических партий и общественных движений [4. С. 4]. Впервые депутатом Верховного Совета в 1990 г. был избран религиозный деятель Матвей Рабданович Чойбонов.
Образовательный уровень членов парламента постоянно повышался. Если в первом созыве более половины народных избранников имели начальное образование (55,2 %), то в последнем созыве (с 1990 по 1994 г.) 81,7 % уже были с высшим образованием, в том числе 13 кандидатов наук, а также 11 представителей и руководителей учреждений образования различных уровней. Обновляемость депутатов была высока и составляла от 63,3 до 79 %. Среди избранных дважды и трижды они составляли соответственно 17,6 и 14 %, при этом наибольший срок депутатства — 35 лет подряд в течение восьми созывов — был у директора Тонкосуконного комбината Героя Социалистического Труда Клавдии Павловны Альцман; 32 года депутатом являлся партийный руководитель республики Андрей Урупхеевич Модогоев.
Организационная сессия Верховного Совета БМАССР первого созыва проходила 6-8 июля 1938 г. Первым Председателем Верховного Совета БМАССР был избран депутат от Гаргинского избирательного округа Баргузинского аймака Гавриил Сергеевич Будаев. Первым Председателем Президиума Верховного Совета был избран депутат от Но-во-Селенгинского избирательного округа Селенгинского аймака Гомбо Цыбикович Бельгаев. Председателем Совета Народных Комиссаров (с 1946 г. — Совета Министров) был утвержден Соломон Матвеевич Иванов, являвшийся депутатом от Сосново-Озерского округа Еравнинского аймака [2. С. 5].
Деятельность Верховного Совета республики первого созыва пришлась на суровые годы Великой Отечественной войны. Несмотря на то что парламент избирался в соответствии с Конституцией республики сроком на четыре года, его полномочия фактически продлились до марта 1947 г.
За период деятельности Верховного Совета с июля 1938 г. по июль 1994 г. в высшем органе государственной власти сменилось 12 председателей Верховного Совета, 9 председателей Президиума Верховного Совета и 12 секретарей Президиума Верховного Совета.
Председателями Верховного Совета Бурят-Монгольской АССР, Бурятской АССР в разное время являлись известные политические и общественные деятели республики Б. Л. Лобсонов, М. М. Могнонов, Н. Г. Балдано, композитор Б. Б. Ямпилов, ректор ВСТИ Д. Ш. Фролов, ученый М. В. Мохосоев, поэт Н. Г. Дамдинов.
С первого по одиннадцатый созыв председатели Верховного Совета и их заместители исполняли обязанности на общественных началах без отрыва от своей основной деятельности. В двенадцатом созыве Председатель Верховного Совета и его заместители работали на постоянной основе. Первым Председателем Верховного Совета в апреле 1990 г. был избран С. Н. Булдаев.
Ключевыми функциями парламента автономной республики являлись законодательная, контролирующая, распорядительная и представительная. Главной его организационно-правовой формой работы по реализации данных полномочий являлась сессия. Анализ документов о деятельности законодательного органа республики показал, что сессии проводились в среднем два раза в год, однако исключением стали одиннадцатый (двенадцать сессий) и двенадцатый (шестнадцать сессий) созывы. Активная деятельность была обусловлена переломными событиями в жизни страны и республики. Формирование нового курса социально-экономического и общественно-политического развития требовало современного осмысления и законодательного оформления. В целом за период функционирования Верховного Совета Бурятии было созвано 118 сессий.
При формировании повестки дня сессии учитывались законы и постановления, принятые Верховными Советами РСФСР и СССР. Круг вопросов, предлагавшихся на рассмотрение сессий законодательного органа республики, определяли как сам Верховный Совет, так и его Президиум. Предварительно они согласовывались в Бурятском обкоме партии, поскольку региональный парламент был подконтролен партийным органам, которые доминировали в общественно-политической, социально-экономической сфере.
Верховный Совет Бурятии являлся единственным органом власти республики, обладавшим законодательными полномочиями. В связи с этим важнейшим направлением его деятельности являлось законотворчество, через которое воля народа находила свое юридическое оформление в виде закона. Этот правовой акт устанавливал основные принципы государственно-правовой жизни республики.
Значительная часть республиканских законов касалась внесения изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Бурятии. Так, в августе 1945 г. на VIII сессии Верховного Совета БМАССР первого созыва были внесены изменения в ст. 14 Конституции республики, касавшиеся образования новых районов.
В соответствии с Законом РСФСР от 25 июня 1946 г. «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета РСФСР "Об изменениях Гражданского кодекса РСФСР"» республиканским парламентом были внесены изменения в ст. 20, 30, 37, 48, 64, 68, 69 и 81 Конституции республики, определяющие, что наименования «Совет Народных Комиссаров», «Народный Комиссариат», «Народный Комиссар» заменялись словами «Совет Министров», «Министерство», «Министр». С введением наименования «Генеральный прокурор СССР» внесены соответ -ствующие поправки в ст. 81, 82, 83, 84, а также дополнены и изменены статьи об отделах исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся [8. С. 52].
В апреле 1951 г. были внесены изменения в ст. 108 в отношении избирательных норм при выборах сельских и поселковых Советов. В связи с изменением наименования партии, принятым на XIX съезде Коммунистической партии Советского Союза, и в соответствии со ст. 130
Конституции РСФСР 8 сентября 1953 г. были внесены соответствующие поправки в ст. 93 [11. С. 128].
В 1958 г. на VII сессии Верховного Совета БМАССР четвертого созыва Бурят-Монгольская АССР была переименована на Бурятскую АССР.
На их основе была разработана Конституция Бурятской АССР. VIII внеочередная сессия республиканского парламента девятого созыва 30 мая 1978 г. утвердила Конституцию (Основной Закон) республики [9. С. 87]. Она содержала новые разделы и главы, ряд ее статей был расширен и дополнен. Но в целом принципиальных отличий от предыдущего Основного Закона не было. В ее текст было включено положение, непосредственно относящееся к ведению автономной республики, установлению порядка организации и деятельности местных органов государственной власти и управления (п. 5 ст. 66). В соответствии с ним и в развитие конституционных норм Верховный Совет республики впоследствии принял законы о выборах в местные Советы депутатов, о порядке отзыва депутата местного Совета, о районном Совете депутатов, о городском, районном в городе Совете депутатов, о поселковом, сельском Совете депутатов.
Состояние национальной государственности Бурятии в 1980-е гг. и анализ материалов сессий Верховного Совета, состоявшихся с 1978 по 1990 г., свидетельствуют о том, что в этот период все более заметно стали проявляться накопившееся противоречия между классовой сущностью социалистического государства, каким была провозглашена Бурятия, и его формой.
Коренные политические и социально-экономические преобразования середины 1980-х — начала 1990-х гг., охватившие весь Советский Союз и Бурятию, в частности, требовали принципиальных изменений и дополнений в Конституцию республики, которые предопределили современное общественно-политическое устройство Бурятии, реорганизацию структуры государственной власти и управления.
Сложившаяся в 1990 г. в стране общественно-политическая обстановка требовала окончательного решения вопроса о дальнейшем правовом статусе автономных республик. Вслед за Республикой Татарстан, Верховный Совет которой провозгласил государственный суверенитет, подобные решения приняли другие автономные республики РСФСР. 8 октября 1990 г. II сессия Верховного Совета Бурятской АССР двенадцатого созыва приняла Декларацию «О государственном суверенитете Бурятской Советской Социалистической Республики» [5. С. 9], которая провозгласила Бурятию суверенным многонациональным государством, созданным добровольно объединившимися народами. Был повышен статус республики до уровня союзной республики с новым названием «Республика Бурятия», став субъектом союзной федерации — Союза ССР. Но не удалось заключить союзный договор, создать новый Союз республик.
В результате августовских событий 1991 г. и Беловежских соглашений в декабре 1991 г. Союз ССР перестал существовать, органы государственной власти СССР прекратили свою деятельность, великое союзное государство распалось.
Провозглашение Бурятией государственного суверенитета явилось следствием тех политических изменений, которые произошли в СССР к концу 1980-х гг. В то же время это была своеобразная реакция на процесс распада Союза ССР. Решение Верховного Совета Бурятской ССР об изменении правового статуса республики было продиктовано всей логикой национально-государственного строительства и явилось результатом национальной политики, проводившейся в течение 70 лет.
Российская Федерация стала самостоятельным государством. В стране перестала существовать советская система власти.
Республика Бурятия в лице руководителей Верховного Совета двенадцатого созыва приняла активное участие в подготовке и обсуждении основных принципов заключения Федеративного договора [1]. Она выступила решительно против губернизации республик, краев и областей России, отстаивала право коренных народов сохранить свои республики. 12 декабря 1993 г. посредством всенародного голосования (референдума) была принята новая Конституция Российской Федерации. Она провозгласила республики государствами в составе Российской Федерации.
Таким образом, изучение опыта становления и развития Верховного Совета Бурятии как высшего органа государственной власти республики, функционировавшего с 1938 по 1994 г., показало, что он не только выполнял законодательные, контрольно-распорядительные, а также и представительные функции. В региональном парламенте на протяжении всего периода его деятельности пропорционально были представлены все основные социальные слои общества в профессиональном, территориальном, партийном, национальном отношениях. Плодотворная в целом
работа депутатов с учетом специфики их избирательных округов и складывающейся обстановки осуществлялась в условиях постепенно возрастающего доминирования партийных органов. Вместе с тем нарушение устоявшихся принципов взаимодействия государственных и партийных органов на всех уровнях, связанное с утратой партией руководящей роли, привело к кризису законодательной ветви власти страны, что свидетельствовало о несовершенстве политической и экономической системы.
Изучение принципов становления и развития республиканского парламента, уточнение особенностей депутатского корпуса предоставляет возможность использования в текущей деятельности созданные за длительное время потенциал и формы работы государственных структур в сфере успешного решения различных управленческих задач и проблем.
Список литературы
Сведения об авторе
Протасов Евгений Тарасович — кандидат исторических наук, и. о. доцента кафедры государственного и муниципального управления Бурятской государственной сельскохозяйственной академии имени В. Р. Филиппова, Улан-Удэ, Россия. protasov-evg@mail.ru
Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. No. 17 (372). Law. Issue 43. Pp. 12-18.
THE SUPREME COUNCIL OF THE REPUBLIC OF BURYATIA AND STRENGTHENING STATE POWER IN THE REPUBLIC IN 1938-1994
E.T. Protasov
Buryat State Agricultural Academy named after V.R. Filippov, Ulan Ude, Russia. protasov-evg@mail.ru
Examines the formation and development of the Supreme Council of the Republic of Buryatia, as the highest organ of state power of the Autonomous Republic performing legislative, representative, control and administrative functions. Reflected in the activities of the Presidium of the Supreme Council, parliamentary commissions. A comparative analysis of the qualitative composition of the deputies. Attention is paid to the work of preparing and amending the Constitution of the Republic.
References
