К вопросу о статусе министерского нормотворчества в Российской империи

И. В. Михеева *

К ВОПРОСУ О СТАТУСЕ МИНИСТЕРСКОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Министерская реформа 1802-1811 гг. положила начало формированию и последующему обособлению исполнительной власти прежде всего от верховной - законодательной, а также от судебной властей. Изначально в ком-петенционный блок созданных министерств среди прочих входила функция по изданию актов управления.1 Формы принятия управленческих решений министрами были самыми разнообразными. Между тем процесс выделения конкретных видов министерских актов управления, четкого оформления их статуса в смысле отделения от актов верховного управления и определения соотносимости друг с другом по юридическим свойствам (нормативности), форме, содержанию, целям и пр. проходил медленно и трудно.

Вообще вопрос о системе нормативно-правовых актов и их соотношении в рамках этой системы до сегодняшнего дня остается сложным для исследования, поскольку в Российской империи исполнительная власть не была отделена от законодательной. Развитие дореволюционной доктрины, исследовавшей правотворческую деятельность Российского государства, шло

* Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Нижегородского филиала Государственного университета -Высшей школы экономики.

В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2008. С. 828 - 838; 2) Российские министерства в XIX веке: опыт нормотворческой деятельности // Вестник Владимирского университета. 2009. №1(10). С. 191-198.

в нескольких направлениях. Прежде, разграничивалась сама деятельность верховной власти по изданию собственно законодательных актов (законов) и актов верховной власти в порядке управления (указов) - таким образом, разделялись закон и Указ монарха.2 С другой стороны, делалась попытка собственно законодательные акты отделить от актов, изданных «в порядке» исполнения закона подчиненными монарху органами - разделить закон и правительственные распоряжения.

Определяя статус принимаемых министром управленческих решений и их форм, можно оттолкнуться от функционального наполнения компетен-ционного блока российских министерств. По Учреждению министерств исполнительная власть состояла в том, чтобы при подчинении непосредственно верховной власти «понуждать все подчиненные места и лица к исполнению законов и учреждений» (§ 210).

Министрам настоятельно рекомендовалось без Высочайшего разрешения и без особого данного законом предписания издавать только те указания, которые будут обязательны для исполнения подчиненными им лицами и учреждениями. Сама суть министерской власти определялась как только исполнительная: «никакой закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего, не могли быть установляемы властью министра» (§208). Хотя сам М. М. Сперанский допускал возможность замены или дополнения закона распоряжением в случае, когда «меры исполнения закона» в законе не обозначены.3

Идея наделения министерств правотворческими полномочиями в целях конкретизации законодательных положений проводилась почти с самого начала их создания. И это было вполне оправданно. Функциональная деятельность министерств как органов центрального управления при этом носила двойственный характер. С одной стороны, деятельность министерств была деятельностью по исполнению закона, с другой - это распорядительная деятельность при доминанте правоустановления.

Министерства были созданы как единоначальные «учреждения». Управление каждым из них вверялось одному лицу «по непосредственному избранию Императорского величества» (§ 1 Учреждения Министерств). Они заведовали отдельными отраслями управления во всем государстве. В их обязанность входило ответственное эффективное управление. Поэтому министры не могли выступать лишь в качестве пассивных исполнителей Высо2 Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 337.

чайшей воли, и вынуждены были принимать управленческие решения в той или иной форме для исполнения утвержденных высочайше норм, реализуя и правоустановительную функцию.4

В юридической литературе XIX - начале XX века при обозначении правоустановительной деятельности министерства часто употреблялись термины «указ» министра, и соответственно «указная власть» министров и т. п. Указы определялись как «некоторые акты верховной власти, как законодательного характера, так и «издаваемые в порядке верховного управления».

Устойчивому использованию и расширению т. н. указной власти министров способствовало право министров «входить с докладом к царю», а также объявлять «изустные Высочайшие повеления» Сенату. Дело в том, что на конец XIX века Высочайшие повеления передавались министрам иногда с одной только санкцией, по всеподданнейшему докладу, и исполнялись, не дожидаясь указа сената, только с сообщениями ему копий. Доклады министров, утвержденные императором, появились с учреждением министерств и носили нормативный характер. Они разделялись на личные всеподданнейшие доклады и на доклады в совете министров (в котором присутствует Государь Император). После получения Высочайшей резолюции и представления на Высочайшее утверждение доклад «исполнялся подлежащим министром»,5 будучи таким образом одной из форм утверждаемого высочайше «подзаконного» нормотворчества.

Точнее определить свойство министерских предписаний считал необходимым М. М. Сперанский. В своем представлении в Государственный совет 29 августа 1834 года он предлагал разделить их «на два главные рода: I. Предписания пояснительные. Сюда принадлежат все предписания, коими циркулярно разрешаются возникшие или предупреждаются могущие возникнуть сомнения в смысле закона. II. Предписания распорядительные. Сюда принадлежат меры исполнения, когда они в самом законе не означены, или не

вполне или в одних главных чертах означены».

Эти циркулярные предписания были наиболее распространенными нормативно-правовыми актами и назывались циркуляры. В русском праве они (циркуляры министров особенно) имели наиболее важное значение. Это было обусловлено, во-первых, несовершенством и неполнотой законодательства того времени вообще, а во-вторых, тем, что издание циркуляра «вовсе не получило законодательной нормировки». Циркуляры издавались в пояснение законов и являлись «безусловной потребностью администрации». Вследствие «неполноты законов», которая нередко приводила «к большим затруднениям», Государственный Совет признал «право административных властей, в особенности высших, определять в тех случаях, на которые нет отдельного предписания закона, подробности, ускользающие от законодателя».6 В точном соответствии с Учреждением министерств циркуляры должны были издаваться не министрами и не министерствами, а только Правительствующим Сенатом: «Дела исполнительные общие представляются на разрешение Правительствующего Сената..., когда предстоит нужда сделать общее (циркулярное) предписание в пояснение или подтверждение существующих правил».7 Но это требование закона на деле никогда не исполнялось, и отдельные министры постоянно издавали циркуляры в подтверждение, пояснение и даже развитие существующих законов.8

Справедливости ради следует заметить, что полномочия по созданию норм в развитие существующих правил предоставлялись конкретным министерствам. Так, Министерство просвещения имело в своем составе министра, товарищей министра, совет министра, департаменты, управления, отделы, части, комитеты, комиссии. И рассмотрению совета министра просвещения помимо общих прав и обязанностей подлежали: дела и предложения, требующие нового учреждения или важных перемен «в разных частях управления; случаи, требующие дополнения законов и учреждений, пояснения, отмены или исправления...».9 Также на Совет по железнодорожным делам Министерства путей сообщения возлагалось рассмотрение: «проектов новых

законов по устройству, эксплуатации и хозяйству железных дорог (предварительное внесение этих проектов в государственный совет); предложения о дополнении, изменении и отмене законов по тем же предметам (предварительное внесение таких предложений на законодательное рассмотрение); правила и инструкции, издаваемые административным порядком в развитие действующих относительно железных дорог узаконений» ит. д.10 Такие «узаконения» принимались после предварительного рассмотрения на совете министра в каждом конкретном министерстве. Т. е. правила и инструкции также были распространены в нормоустановительной деятельности министерств.

Действительно, в России наряду с Высочайше утвержденными инструкциями, которые иногда включались в Свод Законов11 и могли быть изменены или отменены только высочайшей властью, существовали и другие - принимаемые министрами. Эти инструкции издавались административной властью во исполнение или в дополнение и развитие закона, а также определяли порядок и процедуру действий должностных лиц. Кроме того инструкции, издаваемые в дополнение и развитие закона, устанавливали правила, обязательные для частных лиц. Обычно на издание инструкции как нормативного документа требовалось получение специального полномочия, которое действовало временно, определенный срок. Например, инструкция министра государственных имуществ от 22 февраля 1880 г. об употреблении взрывчатых веществ и его же инструкция, определяющая порядок производства горных работ.12 Таким образом, издание инструкции министрами предполагало особое на то полномочие со стороны высшей власти и носило изначально временный характер.

Что касается правил, то в словаре Брокгауза и Эфрона правила как таковые не рассматриваются. Зато дается определение временных правил как вида законодательного акта в Российской империи, регулировавшего вопросы государственной и общественной жизни до принятия закона. Они рассматривались в Кабинете министров, утверждались императором, иногда действовали многие годы (например, временные правила о печати вместо цензурных уставов в 1865-1917).13 Таким образом, можно сказать, что ми-

нистрам передавались полномочия по изданию нормативных инструкций и правил в качестве временной меры, по особому полномочию (высочайшему поручению). Эти акты наряду с циркулярами были «в обиходе» министерского нормотворчества и являлись формой правоустановительной деятельности дореволюционных министров.

Несмотря на предоставляемые в различных правовых актах министерствам и министрам полномочия по созданию норм во исполнение и «изъяснение» существующих законов, при обсуждении 4 января 1827 года образования Государственного совета М. М. Сперанский обратил внимание Комитета министров на «необходимость точнее определить ... право министров изъяснять узаконения». Но это оказалось довольно проблематично. Комитет министров признал разницу между законом, учреждением и уставом и предложил положение, в соответствии с которым министр «не должен иметь права ни дополнять ни объяснять законов, ... а в учреждениях и уставах может дозволять объяснения, даже и дополнения» при определенных условиях: «1) чтобы сии объяснения и дополнения не были противны цели устава и учреждения; 2) чтобы случаи сего рода были предварительно рассматриваемы в министерском совете; 3) чтобы министры обо всех таких объяснениях и дополнениях ... упоминали ... в своих годовых отчетах». Правда, через несколько дней, на заседании 27 февраля, Комитет министров решил ограничить власть министров одним лишь правом объяснять учреждения и уставы; право дополнений же решено было предоставить Сенату. 14

В продолжение позиции Комитета министров идет и точка зрения, изложенная в журнале Совета министров 30 октября 1858 г., где речь идет о содержании административных распоряжений, предметом которых является развитие и пояснение законов для их точного и успешного выполнения. В журнале указывалось, что министры должны «отделять правила, которые имеют быть предметом закона, от тех, кои могут относиться к кругу административных распоряжений». И разделив их, предлагали следовать разной процедуре их принятия: административные распоряжения должны были бы идти через Комитет министров или другим указанным порядком, а об отмене или изменении закона надо было бы обращаться в Государственный совет или представлять Его Императорскому Величеству в законодательном порядке.15 Думается, что способ легализации нормативных установлений министерств как органов центральной власти, коррелирует с попыткой в дореволюцион14 КоркуновН. М. Указ и закон. С. 322.

ной доктрине выделить критерии закона, исходя из процедуры утверждения правового акта. Приведенные примеры говорят о том, что эти идеи постепенно легли в основание последующего отделения не только закона от подзаконного распоряжения, но и нормативного подзаконного акта от прочих ненормативных.

Вообще содержание министерских распоряжений охватывало различные отрасли государственного управления и чаще всего шло вослед императорским указам. Так, 30 мая 1826 года император Николай I объявил губернаторам именной указ «О доставлении описей достопамятных вещей, принадлежащих императорской фамилии и поступивших для хранения по разным казенным зданиям в государстве». В нем говорилось, что монарху «угодно иметь сведения о всех вообще вещах, принадлежащих императорской фамилии, какие только со времен императора Петра Великого, как достопамятные, поступили для хранения по разным казенным зданиям в государстве». Для этого предписывалось «учинить со стороны МВД надлежащие распоряжения, дабы по губерниям составлены были описи всем подобным вещам, ныне в казенном ведомстве хранящимся, означив в оных, в каких именно местах оные находятся, с которого времени и по какому повелению туда поступили»16. Во исполнение императорского указа управляющий Министерством внутренних дел В. Ланской обратился с циркуляром от 31 декабря 1826 года к губернаторам с просьбой немедленно собрать по губерниям точные сведения об упомянутых вещах и как можно быстрее доставить их описи в Министерство внутренних дел.17

В циркуляре конкретизировались необходимые для присылки сведения: 1) в каких городах есть остатки древних замков и крепостей или других зданий древности и 2) в каком они находятся положении. Строжайше запрещалось разрушать такие здания, «с ответственностью в сем начальников городов и местных полиций». В этом же циркуляре указывалось, что нужно снять с таких зданий планы и фасады в том положении, в котором они находятся; отыскать в архивах губернских присутственных мест, в старых записях

подробные сведения о всех упомянутых зданиях: «а) когда и кем строены или перестроены; б) по какому случаю или для какого намерения; в) если здания не полны, то сколько, когда и почему разрушено; г) из каких материалов строены; д) какие в них находятся достойные примечания вещи или части; е) в каком они теперь положении, в чьем ведении и, наконец, можно ли их поддержать починкою, не переменяя их древних планов и фасадов».18 При этом министр внутренних дел предписывал губернаторам вменить в обязанность губернским и городским архитекторам (где они были) или приглашенным другим знающим лицам, чтобы по мере открытия древних сооружений они аккуратно составляли их планы и фасады.

Затем во исполнение этого же императорского указа появился циркуляр МВД от 14 декабря 1827 года «О сохранении древних зданий по губерниям». В нем разъяснялись вопросы реставрации архитектурных и исторических памятников. Министр предупреждал губернаторов, что в случае, если они признают необходимым исправить древнее здание, сначала нужно присылать в МВД планы, фасады и сметы на эти исправления «с обстоятельным описанием повреждений или ветхостей или с изъяснением, для чего именно исправления нужны».19

После рассмотренных распоряжений в МВД были доставлены многочисленные описания и планы зданий, изданные затем в 1839 и 1841 годах в материалах для статистики Российской империи под редакцией А. Глаголева,20 что говорит об эффективности распорядительной составляющей функционального содержания компетенции министерств. Данный пример иллюстрирует конкретизирующий характер административных предписаний, и делает очевидным исполнительно-распорядительный характер деятельности самих министерств.

Используемое понятие административных распоряжений было обобщающим, хотя сам термин «распоряжение» мог использоваться и в качестве обозначения формы административного акта ,21 В словаре Эфрона и Брокгауза

административные распоряжения определяются как акты, содержащие «нормы, которые, не будучи законами, являлись ... правилами, обязательными для всех». Министерство, распоряжаясь по всему государству, не только нуждалось в выдаче предписаний своим подчиненным органам, но и в издании правительственных, административных распоряжений, обязательных для всего населения. Министерство несло ответственность за содержание издаваемого акта. Порядок издания министром таких административных распоряжений в России предполагал прохождение через Правительствующий Сенат для обнародования в издаваемом с 1864 г. «Собрании узаконений и распоряжений правительства».22 Это был своего рода и нормоконтроль.

Итак, в Российской империи XIX - начала XX в. на фоне отсутствия формальных критериев разграничения закона от подзаконных нормативноправовых актов все же четко выявляются два момента, определяющие статус министерского нормотворчества. 1) Деятельность министерств в дореволюционной России носила подзаконный характер, осуществлялась во исполнение Высочайшей воли, включала как исполнительскую, так и распорядительную составляющие. 2) Целый ряд издаваемых министрами административных распоряжений носил нормативный характер.

Государственная власть в лице центральных органов управления (министерств, прежде всего) наряду с верховным управлением активно участвовала в правоустановительной деятельности. Анализ практики государственного управления позволяет говорить о том, что правоустановительная функция российских министерств была объективно обусловлена и изначально содержалась в компетенционном блоке центральных органов управления, каковыми были министерства. Нормотворческая деятельность последних выдавала и определенный диапазон видов нормативно-правовых министерских установлений: высочайше утвержденные доклады министров, правила, инструкции, циркуляры, распоряжения. Думается, впоследствии именно они легли в основу оформления системы подзаконных актов и формальной легитимации подзаконной нормотворческой деятельности российских министерств.

С. 179.

ИННОВАЦИИ В ПРАВОВОМ ОБРАЗОВАНИИ

И. Ф. Р&акитская*

О СОДЕРЖАНИИ МАГИСТРАТОРСКОГО КУРСА «СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ» СТАТЬЯ 1. ГОСУДАРСТВО

Аннотация: Курс направлен на формирование научных основ, а также системы современного понимания государственно-правовых явлений в мире в целом, в Российской Федерации в особенности. В программе анализируются эволюция, тенденции развития и основы футурологии, а также аналитики в области системосозидания демократических институтов в России. Программа носит направленный инновационный характер.

Курс «Современные проблемы юридической науки» основан на инновационной методологии обучения, которая может быть определена как методология моносистемного, креативного мышления, общепризнанно полагающегося в качестве ведущей черты национального способа творческого самовоспроизводства. Данный тип мышления всегда лежал в основе русского правового мышления, русской научной правовой школы.

Моносистемное (целостное) мышление и воспроизводимое на его основе практическое юридическое знание является знанием более высокого уровня, чем уровень рационализации и систематизации законодательного опыта, который ныне стал ведущим методом преподавания юридических

* Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина. E-mail: lenjurmag®)mail.ru