Спросить
Войти
специальный выпуск
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ТЕОРИЯ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТРУДАХ РУССКИХ КОНСЕРВАТОРОВ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА
XX ВЕКОВ
С.Г. Куликова,
кандидат исторических наук, доцент, заместитель начальника кафедры теории и истории государства и права Московского областного филиала Московского университета МВД России, капитан полиции Научная специальность: 12.00.01 - История государства и права
E-mail: cvetlana-1977@mail.ru
Аннотация. В статье рассматривается государственная теория местного самоуправления, разработанная русскими юристами в 70-х гг. XIX в. и заложенная в основу земской контрреформы 90-х гг. XIX в. Автор приходит к выводу о том, что реализация государственной теории местного самоуправления фактически превратила земства в учреждение системы министерства внутренних дел.
THE STATE THEORY OF THE LOCAL AUTHORITIES IN THE WORKS OF RUSSIAN CONSERVATIVES IN THE SECOND HALF OF XIX - BEGINNING OF XX CENTURIES
S.G. Kulikova,
Deputy head of Department theory and history of state and law
of the Moscow regional branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of historical Sciences, associate Professor
Annotation: The article describes the State local government theory, developed by lawyers in the 70&s. 19th century and laid in the basis of district kontrreformy 90&s. Author comes to the conclusion that the implementation of the State local government theory actually turned zemstvo into the establishment of the Ministry of the Interior. Keywords: zemstvo, kontrreforma, state local government theory.
Интерес к проблематике самоуправления закономерен и оправдан: сверхконцентрация публич-новластных прерогатив на пике государственной пирамиды нацеливает общество и демократическую политическую власть на изыскание способов эффективного удержания демократического элемента в бытии государства, сохранение известного пространства для гражданской активности, каковым выступает местное самоуправление.
Тема самоуправления стала актуальна в России в середине XIX - начале XX вв. Анализ политической и правовой природы местного самоуправления,
изучение нормативно-правовой базы Великих реформ навелЬ историков права на мысль: проблема ущемления земской самостоятельности изначально заложена в законодательстве и нашла свое непосредственное воплощение во взаимоотношениях губернаторов и земства1. В ранней советской историографии земство рассматривалось как «пятое колесо» в «телеге русского государственного управления», допускаемое бюрократией «лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось»2. В.И. Ленин справедливо подметил зависимость органов местного самоуправления от полиции и администрации3. В постсоспециальный выпуск
ветский период интерес к проблеме актуализировал А.И. Солженицын, зарегистрировавший в 1993 г. «Российское земское движение». В результате демократических реформ 90-х гг. XX в. местное самоуправление эволюционировало в самостоятельный институт публичной власти. В настоящее время по смыслу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-Ф3 местное самоуправление есть одна из основ конституционного строя России4.
Даже беглый взгляд на историографию вопроса позволяет обозначить основные маркеры проблемы функционирования органов местного самоуправления в историческом прошлом. К 1914 г. система местного самоуправления охватывала территорию, на которой проживало 113 млн. человек или 70% всего населения России, в послеоктябрьский период институты местного самоуправления были практически ликвидированы, повсеместно действовали Советы, представлявшие с юридической точки зрения органы государственной власти. Сегодня государственная власть уделяет вопросам организации местного самоуправления самое серьезное внимание. Нереалистично и не нужно пытаться воссоздать ту систему самоуправления, которая действовала в России без малого 150 лет назад, однако важно использовать все то ценное, что наработано и проверено отечественной общественно-политической практикой, в том числе практикой земств, беря на вооружение применимые в современных условиях конструктивные элементы, одним из которых является государственная теория органов местного самоуправления.
«Положение о губернских и уездных земских учреждениях», утвержденное императором 1 января 1864 г.5, официально не включило земские учреждения в общую систему государственных учреждений страны. Возложение забот о местном хозяйстве на негосударственную организацию снимало с бюджета существенное бремя. Для успеха деятельности новым учреждениям были обещаны самостоятельность и независимость от администрации. Провозглашенная самостоятельность учреждений носила сугубо декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали собственной реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в уезде и губернии принятых постановлений. Положение о земских учреждениях содержало нормы, позволявшие центральному и местному государственному аппарату не только быть в курсе основных мероприятий земских учреждений, но и определенным образом направлять их деятельность. Фактически земства представляли собой учреждение системы министерства внутренних дел6. Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны; в губернии реализация этой функции возлагалась на губернатора. Начальник губернии и министр внутренних дел утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство устанавливало правила о производстве дел в земских собраниях. Последние не имели права собираться чаще установленного срока без разрешения местного губернского начальства (уездные) или министра внутренних дел (губернские). Ряд постановлений земских собраний не могли быть приведены в действие без утверждения сверху. Утверждения губернатора требовали постановления о приведении в действие земских смет и раскладок, отстранении от должности членов земских управ. Министр внутренних дел утверждал постановления о займах, превышающих установленный законом предел, о сборах за проезд по земским путям сообщения, разделении имуществ на уездные и губернские. Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с местной администрацией, высшими органами государственного управления, правительственными и общественными установлениями. Эти дела рассматривал I департамент Сената в качестве высшей инстанции по административным делам. В компетенцию Сената входило также окончательное удаление от должности членов земских управ. В качестве высшей судебной инстанции Сенат давал толкование закона по широкому кругу вопросов, включающих в себя земские выборы, границы компетенции земств, земское обложение, порядок сношений земских учреждений между собой и правительственными установлениями. Активность земских собраний не могла не тревожить правительство. Начиная со второй половины 60-х гг. XIX в., государство стало осуществлять мероприятия, призванные строго регламентировать и ограничивать возможности земств. Урезались экономические права земств, в первую очередь пределы земского обложения, строго контролировалась лояльность земских служащих&, ограничивалась гласность деятельности земских собраний, регламентировался порядок их работы. Земские издания были полностью подчинены губернаторской цензуре. Запрещались какие бы то ни было совместные мероприятия земств разных губерний8.
Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Не вызывает сомнения
специальный выпуск
значение земской реформы для хозяйственного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества. Конечно, созданные в России учреждения существенно отличались от того, что было принято называть самоуправлением на Западе, особенно в Англии. Не случайно законодатель воздерживался от употребления термина «самоуправление», он употреблялся лишь в русской литературе того времени. Нормативные документы говорят об «общественном управлении», подчеркивая второстепенное значение данных учреждений в политической системе страны. Общественное управление есть выполнение обществом препорученных ему государством задач, не более того. При такой трактовке не так режет глаз и беспрецедентный административный контроль над земскими учреждениями. «Общественная теория» самоуправления начала активно разрабатываться в русской юридической литературе 60-х гг. XIX в. А.И. Василь-чиковым, В.Н. Лешковым9. Теория быстро приобрела популярность у либерально настроенной части общества, мечтавшей об общественном значении самоуправления. В официальных кругах данная концепция получила иную трактовку: местное самоуправление мыслилось как нижестоящая ступень правительственных органов, а скоро правящая элита и вовсе взяла на вооружение государственную теорию. Концептуальные постулаты государственной теории впервые обозначил в своих письмах к Александру II генерал Р.А. Фадеев, ставший выразителем интересов придворной аристократической группировки, возглавляемой наследником престола, крупнейшими представителями которой были шеф жандармов П.А. Шувалов, министр юстиции К.И. Пален, министр просвещения Д.А. Толстой10. Европейским «крамольным идеям», нацеленным на прорыв «черни» к власти, генерал противопоставил концепцию «единения общества» на сословной основе во главе с дворянством11. Достижению цели должны были способствовать практические меры, направленные на усиление роли дворянства на местах посредством увеличения численности представителей первенствующего сословия во всех местных учреждениях. Фактически поместное дворянство должно было отчасти подменить бюрократию. Предлагалось увеличить значение губернского предводителя дворянства, который должен был стать «главным хозяином по делам всего губернского земства», а также обладать правом совещательного голоса в правительственной среде, то есть участвовать в законодательстве и управлении12. Важно, что программа Фадеева вызвала широкий отклик в среде русского дворянства. Вслед за ней создаются
другие дворянские проекты, не отличавшиеся, однако, такой глобальностью13. Советский историк В.Г. Чернуха, детально проанализировав наиболее резонансный проект, предложенный шефом жандармов П.А. Шуваловым, пришел к выводу, что основная идея заключалась в предложении создания специальных комиссий для обсуждения важнейших экономических и внутриполитических вопросов, состоящих частично из правительственных чиновников, частично из представителей земств14. В ходе обсуждения на заседаниях Комитета министров в конце 1873 г. обнаружилось, что в состав комиссий должны войти представители дворянства, возглавляющие губернские земства или избранные непосредственно в дворянских собраниях15.
Фактически, в 70-е гг. XIX в. русскими консерваторами начала разрабатываться «государственная» теория. Ее сторонники придерживались мнения, что учреждения самоуправления и бюрократические учреждения являются разновидностями органов государства16. Они делали акцент на самоуправлении как «понятии политическом», считая, что «система самоуправления - это система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на правах государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти». После воцарения Александра III дворянское крыло русского консерватизма активизировалось. Росту консервативных настроений способствовали политический курс нового правительства и прогрессирующий упадок дворянства. Дворяне сдавали свои позиции в сферах управления и экономики, но во что бы то ни стало пытались сохранить статус руководителей «местной общественной, народной и государственной жизни»17. Четкая, последовательная программа социальной модернизации на сословном базисе была предложена предводителем дворянства Алатырского уезда Симбирской губернии А.Д. Пазухиным - не только теоретиком, но и практиком «контрреформ». Волею судеб именно провинциальный русский помещик оказался при-частен к законодательной деятельности в огромной империи и оставил в ней заметный след. Молодой и энергичный дворянин по окончании Московского университета со степенью кандидата права шесть лет проработал участковым мировым судьей. Практический опыт постижения особенностей взаимоотношений дворян и крестьян позволил выработать собственную программу преобразования местного управления. В возрасте 33 лет А.Д. Пазухин был избран уездным предводителем дворянства18. Пракспециальный выпуск
тика привлечения представителей местного дворянства к законотворческому процессу позволила А.Д. Пазухину реализовать свои проекты в рамках деятельности вневедомственной комиссии по разработке реформы местного управления, заседавшей под руководством М.С. Каханова. Проекты каханов-ской комиссии, предполагавшие одновременную реорганизацию всей системы местного управления
на принципах ликвидации сословного начала19, не соответствовали взглядам министра внутренних дел Д.А. Толстого, общему правительственному курсу и мнению консервативного дворянского большинства. В сложившихся обстоятельствах Толстой возложил надежду на привлеченных в комиссию представителей губерний, славящихся торжеством консервативных воззрений - знаковой фигурой был Черниговский губернатор А.К. Анастасьев20 - однако внимание министра привлек не салонный политик, а практик А.Д. Пазухин. Будучи членом Симбирского губернского земского собрания, А.Д. Пазухин представил нацеленный на повышение эффективности системы местного самоуправления проект, согласно которому волость следовало увеличить в два-три раза, образовав на ее базе участок во главе с земским судьей, которого планировалось наделить функциями мирового посредника с частичной передачей ему полномочий мирового судьи. Прерогатива избрания «земских судей» представлялась уездным земским собраниям. В правах и служебных преимуществах данные должностные лица приравнивались к уездному предводителю дворянства, а ответственность несли перед Сенатом21.
Главный труд А.Д. Пазухина - «Современное состояние России и сословный вопрос» увидел свет в 1885 г. - в год начала его работы в правительственной комиссии по реформе местного самоуправления. Примечательно, что работа сначала была напечатана М.Н. Катковым в «Русском вестнике», а затем вышла отдельной брошюрой22.
А.Д. Пазухин, вслед за генералом Р.А. Фадеевым, утверждал, что пореформенное общество расколото на два лагеря: первая часть его продолжает жить «на тех основах, которые выработаны тысячелетием», в то время как вторая стремится жить по западным принципам, ни во что не веря23. Причину раскола консерватор усмотрел в «бессословном начале» реформ24, в «принципе уравнения, или так называемого слияния сословий», заложенного в их основу25. Наиболее разрушительным для сословного начала А.Д. Пазухин и Р.А. Фадеев считали бессословный характер земской реформы26. Мыслители сходились в одном: нарушение сословного принципа явилось следствием реформ, направленных на уравнивание сословий как в гражданских, так и в политических правах, разрушивших один из основополагающих принципов русской государственности - принцип корпоративности общества27. Нанеся ущерб сословной организации, реформы не предложили ничего взамен, породив социальное и политическое брожение!
Результатом размывания корпоративных границ становится повсеместное стремление граждан вырваться из границ своей социальной группы, что фактически означает возникновение такой проблемы, как маргинализация русского общества28. Задаваясь вопросом о выходе из этой негативной ситуации, А.Д. Пазухин подчеркивает, что стремиться к восстановлению дореформенных порядков нельзя, так как история должна идти вперед, а не назад29. Между тем основной задачей государства, по его мнению, должно стать возвращение дворянству всех сословных преимуществ, ибо «только возвративши дворянству его привилегии по государственной и земской службам, можно скрепить связи между правительством и дворянством и между дворянством и землей»30.
Поиск новых форм взаимодействия власти и общественных групп с учетом новых учреждений и условий - вот главная задача дворянства. Новые условия общественной жизни требуют от первого сословия гибкости, устойчивости, способствовать которым может лишь приток «новых ... сильных, свежих элементов» в дворянскую среду31. Консерватор-практик предлагает: во-первых, преобразовать земские и городские учреждения на основе сословного принципа [создать представительства от сословий], а во-вторых, отказаться от принципа политического равенства сословий, предоставив дворянству особые права при занятии должностей в центральном и местном управлении, то есть возродить дворянство
в качестве традиционной служилой корпорации32. Планировалось, что указанные меры восстановят баланс общественных сил, укрепив авторитет самодержавной власти. К.Ф. Головин верно заметил, что богатый симбирский помещик Пазухин привнес «с собой в Петербург свежую струю провинциальной
опытности и провинциального здравого смысла»33. Характеризуя взгляды Пазухина, Головин причислил его к представителям «исторического консерватизма», предлагавшим вернуться к порядкам царя Алексея Михайловича34. Как бы то ни было, современники оценили работу А.Д. Пазухина как программный документ, хотя по сути автор не предлагал новых идей, лишь четко и аргументировано излагал консервативно-дворянскую позицию, соответствующую общей концепции Д.А. Толстого и Алексанспециальный выпуск
дра III по вопросу развития страны и превратившуюся в своеобразный законодательный манифест, положенный в основу правительственного курса 8090-х гг. XIX в. Кахановская комиссия, отстаивавшая принцип ликвидации остатков сословной системы в сфере управления и суда35, была ликвидирована, а Пазухин занялся разработкой проекта реорганизации местных органов управления. Результатом его пятилетней законотворческой деятельности стал «Закон о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г., привнесший существенные изменения в систему местного управления посредством изменения принципа формирования «среднего звена» в этой системе: земский начальник, поставленный непосредственно над крестьянским самоуправлением, был местным потомственным дворянином-по-мещиком36. Вне всякого сомнения «Закон о земских участковых начальниках» имел ярко выраженную консервативную направленность: органы крестьянского самоуправления получили доступную власть в лице земского начальника, который отвечал за свой участок.
Громкую известность получил также законопроект Пазухина, известный как «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. В основу данного консервативного проекта также был положен принцип возвращения к сословному формированию органов управления. Согласно закону, выборы в земские органы производились по куриям, при этом дворянство получило возможность расширить свое представительство. Хотя одно из важных положений программы Пазухина - превратить земства в правительственный орган, не было реализовано, но позиции дворянства в нем заметно усилились. Оба названных законопроекта вызвали широкий резонанс. Деятельное участие Пазухина в государственной жизни страны было отмечено произведением его в 1887 г. в чин действительного статского советника и награждение в январе 1891 г. орденом св. Станислава I степени37. Анализ социальных проектов Пазухина в очередной раз доказывает, что консервативно настроенные политики Российской империи болезненно воспринимали разрушение традиционных ценностей, считали стремительное копирование западной системы губительным опытом для страны! Понимая необходимость преобразований, они призывали производить их постепенно и с учетом особенностей формирования и развития государства.
Проект Толстого-Пазухина воплотил в жизнь министр внутренних дел И.Н. Дурново, взявший за основу государственную теорию, согласно которой «земское самоуправление осуществляет ни какиенибудь чисто общественные права и обязанности, а именно часть государственной власти»38. В чистом виде данная теория нашла свое воплощение в «Положении о земских учреждениях» от 12 июня 1890 г.39.
По-видимому, в Кахановской комиссии оказалось немало сторонников государственной природы самоуправления. В докладе царю Д.А. Толстой особо выделил убеждение комиссии, что земские установления «должны быть признаваемы за такие, кои наравне с правительственными обязаны исполнять в указанных законом пределах возложенные на них высочайшей властью дела по различным отраслям управления»40. Консерваторы были удовлетворены Земским положением 1890 г. - охранительная печать приветствовала новый закон как положивший конец «разобщению земской и государственной власти» в заведовании местными делами. «Русский вестник» и «Московские ведомости» отмечали, что усиление правительственного контроля сможет положить конец «безответственности земства»41.
специальный выпуск
««ПОВИНОВАТЬСЯ СЛЕПО И БЕСПРЕКОСЛОВНО»: ДЕТСТВО
ПО ЗАКОНАМ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА XX ВЕКОВ»
С.Г. Куликова
кандидат исторических наук доцент, заместитель начальника кафедры теории и истории государства и права Московского областного филиала Московского университета МВД России, капитан полиции
Научная специальность:12.00.01 - История государства и права
E-mail: cvetlana-1977@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению проблемы охраны прав детей в России во второй половине XIX - начале XX вв. Автор детально анализирует основополагающие законодательные акты, регулирующие семейные отношения в России, и указывает на несовершенство российского законодательства. Российское законодательство отталкивалось от мысли, что защита прав ребёнка является уделом семьи. С этим связано отсутствие понятия «лишение родительских прав». Ключевые слова: дети-сироты, опека, попечительство
