Спросить
Войти
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ И ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А. Н.Ряховская
УДК: 338.2 DOI: 10.24411/2071-6435-2020-10017
Оценка эффективности регулирования экономики России
На современном этапе развития экономики Российской Федерации особую актуальность приобретает необходимость разработки ее новой финансово-экономической политики, совершенствования механизмов управления, стратегии развития и взаимодействия всех федеральных и региональных органов исполнительной власти, инструментов ее функционирования, новых методов, изменения других параметров с учетом специфики и отраслевых особенностей, что требует проведения комплексной общественной экспертной оценки эффективности государственного регулирования, применяемых форм и методов, в том числе при реализации утвержденных национальных проектов, различных стратегий развития, при формировании программ антикризисных мер Правительства, бюджетного правила, уточнения региональной политики и многих других как реализуемых, так и запланированных к реализации мер. Важной составляющей указанной оценки является необходимость разработки соответствующих критериев социально-экономической эффективности и результативности, что ограничивается возрастающей фундаментальной неопределенностью.
Введение
Результаты исследования эффективности государственного антикризисного бизнес-регулирования России, ее государственной политики в непростых современных финансово-экономических условиях, свидетельствуют о недостаточной обоснованности многих запланированных национальных проектов (далее: нац-проектов), различных программ, не всегда эффективном управлении на разных уровнях власти, а главное — отсутствии ответственности государственных чиновников за недоработки и провалы. Именно эти обстоятельства являются причиной настоящего исследования, главной целью которого являются выявление различий в уровне оценки эффективности государственного планирования и регулирования национальных проектов, программ, управленческой деятельности в российской и зарубежной практике.
В статье выявляются недостатки понятийного аппарата, применяемого в российской практике при оценке
© А. Н. Ряховская, 2020
эффективности и результативности государственного управления, отсутствие различий между ними.
Также обосновывается недопустимость предусмотренной действующим законодательством возможности предоставления/изменения объемов/сокращения бюджетных ассигнований на реализацию утвержденных государственных программ, национальных проектов, их досрочное прекращение, недостаточная персональная ответственность чиновников разного уровня за результаты их деятельности.
Приведены основные критерии зарубежной практики оценки исследовательских параметров реализации госпрограмм.
Особое место в рамках данного исследования занимает оценка регулятивных мер Правительства Российской Федерации.
Оценка эффективности государственного регулирования нацпроектов, программ, управленческой деятельности: российский и зарубежный подходы
Низкий уровень эффективности реализации в Российской Федерации различных государственных программ и национальных проектов требует обоснованной, аргументированной их оценки в сопоставлении с результатами зарубежной практики.
Особую роль при этом играют научно обоснованные, объективные оценки экспертного сообщества, под которыми понимается соотношение между достигнутым результатом и использованными материальными и финансовыми ресурсами [13]. Однако, как представляется, указанное определение не является достаточно обоснованным, носит общий характер.
При этом данная трактовка не представляется достаточно обоснованной, она характеризует уровень реализации запланированной деятельности и достижения намеченных результатов. Очень важно выявить степень различия между понятиями «эффективность» и «результативность», которые в значительной степени варьируются в российской и зарубежной практиках.
Так, в России рассматриваемые категории практически не различаются, что является причиной необъективной оценки эффективности реализуемых задач и принимаемых решений в рамках государственного регулирования и приводит к завышенным в российской практике параметрам их выполнения, а значит, к ошибочным выводам и дополнительным затратам. В соответствии с действующим законодательством «принцип результативности и эффективности стратегического планирования означает, что выбор способов и методов достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов в соответствии с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках государственного управления» [14].
Как следует из приведенного определения, российским законодательством установлена в качестве критерия минимизация затрат без учета социальноэкономической значимости результатов. Анализ требований, предъявляемых в России к оценке эффективности государственных программ [6], свидетельствует о разграничении понятий «планируемая эффективность», «эффективность госпрограммы». При этом «эффективность госпрограммы» характеризует уровень эффективности ее реализации.
Также в российской практике разработки и анализа государственных программ используется дополнительное понятие «успешность реализации госпрограмм» [7], оценка которой должна проводиться ответственным исполнителем на этапе ее разработки. Речь идет о планируемой эффективности реализации госпрограммы по обеспечению национальной безопасности России и ее социально-экономического развития, основными критериями которой являются:
Отсутствие стоимостной оценки утвержденных показателей позволяет ответственным ведомствам ограничиваться общими формальными оценками, что является одной из причин низкого уровня выполнения утвержденных государственных программ [1].Таким образом, в ряде случаев цели программ не соответствуют их реалистичности, а также установленным индикаторам.
Действующим российским законодательством также предусмотрена возможность сокращения бюджетных средств на реализацию конкретной госпрограммы и досрочного прекращения реализации отдельных мероприятий или программы в целом, а также межрегиональное перераспределение ресурсов, что является неприемлемым и недопустимым.
Что касается предусмотренной возможности наложения дисциплинарной ответственности на ее исполнителей, то это может быть мерой повышения персональной ответственности, что представляется целесообразным и необходимым, однако в России практически не применяется.
Основные критерии зарубежной практики выявления уровня эффективности различных программ, проектов, методов управленческой деятельности (рисунок 1) в значительной степени отличаются от российских.
Рисунок 1. Международные критерии оценки эффективности реализации государственных программ, проектов, деятельности.
В Российской Федерации применяются следующие критерии.
При этом обоснованность плановых показателей является важнейшей составляющей национальных проектов и программ, а также характеристикой результативности государственного регулирования экономических процессов, достижения поставленных целей. Обдуманная рациональность планов в значительной степени определяет успешность их реализации, в то время как некорректно сформированные цели зачастую являются причиной значительных провалов государственного управления экономикой, а отсутствие дифференциации анализируемого понятийного аппарата, кроме указанных негативных последствий, не обеспечивает корректную оценку уровня эффективности реализуемых государством мероприятий и зачастую приводит к ошибочным выводам.
Оценка регулятивных мер Российского Правительства и их результатов
При оценке эффективности государственного регулирования экономики России в рамках данного исследования полагаем, что в ее основе должны лежать планируемые производственные, социально-экономические показатели, а также учитываться: эффективность механизма госрегулирования с анализом используемых методов, способов, инструментов; экономичность и целесообразность.
Объективная оценка уровня государственного регулирования экономики России необходима для разработки новой научно обоснованной экономической политики с учетом ее фактического состояния в настоящее время, а также множества других факторов, обстоятельств и параметров.
При этом необходимо учитывать, что важнейшей задачей экономики государства на современном этапе ее развития, который характеризуется не только
антироссийскими санкциями, нарастающим мировым финансово-экономическим кризисом, но и углубляющимся кризисом системы управления, является обеспечение выполнения стратегических и тактических задач, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах Российской Федерации на период до 2024 года», множества национальных проектов. Главное—исключить сложившийся экономический парадокс, несколько противоречивых факторов, одни из которых свидетельствуют о росте экономики и промышленного производства, о профиците государственного бюджета, значительной величине государственных резервов, другие — об игнорировании вызовов наблюдаемого кризиса, деформациях в системе государственного управления, кадровом дефиците, правовых проблемах, снижении деловой активности, ликвидации подавляющего большинства предприятий малого и среднего бизнеса, увеличении числа бедного населения, его закредитованности, сокращении численности населения государства, всепроникающей коррупции и выводе значительных финансовых средств и ресурсов из России за рубеж.
Указанные обстоятельства стали причиной того, что в стратегическом планировании России имеют место несовершенное нормативное регулирование, недостаточное методическое обеспечение, низкий уровень экспертного контроля и другие факторы, что в конечном итоге привело к тому, что ни один из утвержденных планов деятельности ФОИВ не соответствует установленным требованиям. В их планы включены только 26% показателей госпрограмм и подпрограмм, за которые они отвечают, это свидетельствует о том, что:
— цели госуправления по всем общественно значимым сферам и результатам деятельности не достигаются;
— отсутствие стратегий деятельности ФОИВ не обеспечивает качественное управление экономикой России [13].
Таким образом, некачественное государственное управление является основной причиной сильных колебаний в значениях макроэкономических переменных за последние несколько лет, их негативного влияния на макро- и микроэкономические показатели, уровень жизни населения, снижение качества, доступности здравоохранения, образования, социально-значимых, жизненно-необходимых услуг ЖКХ. Также негативное влияние на экономическую систему государства оказали переход к таргетированию инфляции, повышение ставки рефинансирования, реализованные Банком России задолго до принятия антироссийских санкций, а также продажа части акций на Московской бирже Банка России коммерческим отечественным и зарубежным компаниям.
Невосполнимые потери для экономики государства приносит институт несостоятельности (банкротства) России. На протяжении долгого времени исследуя проблемы и причины ликвидационной направленности института несостоятельности (банкротства) Российской Федерации, безуспешные попытки его регулирующего органа — Министерства экономического развития—по обеспечению его реабилитационной направленности, проблемы субъектов рыночной
экономики, в том числе юридических и физических лиц, монопрофильных населенных пунктов [8; 9; 10; 11; 12], мы вынуждены сделать вывод об их практической безуспешности, о чем свидетельствуют данные Ростстата: за последние 30 лет в России ликвидированы 70 тысяч заводов и фабрик, потеряно материальных и финансовых ресурсов больше, чем за годы Великой отечественной войны.
В настоящее время в экономике России насчитывается порядка 130 тысяч убыточных и неработающих заводов и фабрик, 42 млн га пустующих земельных ресурсов, более 12 млн безработных и лиц без определенных занятий, что обусловливает невосполнимые потери консолидированного годового бюджета страны, а также повышение уровня незащищенности населения, работающего без кого-либо оформления (без заключения трудовых договоров), а значит без оплаты больничных листов, сверхурочных работ (таблица 1).
Таблица 1
Доля занятых в неформальном секторе, млн человек
Источник: Росстат.
Независимые оценки теневого рынка, в том числе проведенные Центром социально-политического мониторинга РАНХиГС [16], выявили более 30 млн человек, задействованных в теневой экономике, одной из причин которой является низкий уровень минимальной оплаты труда. Также к числу важнейших причин роста численности занятых в неформальном секторе экономики относится значительное налоговое и фискальное бремя для юридических и физических лиц, работающих пенсионеров, в том числе отсутствие индексации их пенсии. Проблемными аспектами представляются постоянный рост тарифов естественных монополий, проблемы банковского сектора, незащищенность накоплений, отсутствие системы общественного контроля и незащищенность населения от имеющих место фактов произвола региональных органов исполнительной власти, например, при реализации программ градостроительства и землепользования.
Недопустимой представляется отмена индексации пенсии работающим пенсионерам, введенная в 2016 году как временная мера, обусловленная кризисом, но закрепленная на постоянной основе действующим законодательством. Этот факт является причиной того, что с каждым годом количество работающих рассматриваемой категории граждан сокращается, многие из которых увеличивают число занятых в неформальном секторе экономики.
Результаты анализа целесообразности принимаемых Правительством России мер в отношении пенсионеров свидетельствуют о том, что именно они
составляют значительную часть бедного населения. При этом уровень их бедности в значительной степени возрастает, это подтверждает тот факт, что если в 2012 году пенсионер в среднем мог купить 1,76 потребительской корзины, то в 2019 году—лишь 1,6, потратив более половины пенсии.
Таким образом, в соответствии с современными методиками, лица, расходующие более 30% доходов (пенсии) на продукты питания, относятся к категории бедных. Также в России резко сокращается численность населения (даже оптимистический сценарий свидетельствует о том, что в ближайшие 10 лет Россия потеряет порядка 5 млн человек), которую не покрывает даже растущий приток мигрантов (которые не только не способствуют развитию экономики России, но и приводят к дополнительным расходам и созданию социальных и криминальных угроз безопасности страны).
Попытки Правительства по стимулированию рождаемости, в том числе незначительное увеличение суммы материнского капитала и расширение направлений его расходования, выплачиваемого только на второго ребенка, также низко эффективны. Тем более за последние десять лет в России резко снизились доступность и качество медицинских услуг населению в рамках ОМС.
Низкий уровень антикризисного регулирования экономики государства, усиливающиеся негативные последствия проведенной и продолжающейся приватизации государственной собственности, множество других факторов привели к тому, что в настоящее время значительная часть субъектов российской экономики (порядка 65%), фактически функционирующих на территории России, принадлежит западным корпорациям или оффшорным компаниям, в том числе: банковский сектор; транспорт; медицина; образование; культура; сельское хозяйство; рыбная промышленность; лесная промышленность; машиностроение; гостиничный сектор; пищевая промышленность — более 60% [17]; рынок молока — порядка 60%; рынок соков—более 70%; замороженных овощей и фруктов — 80%; плодоовощной консервации — более 90%; рынок пивоварения — более 80% [15].
Указанные факторы, недопустимые для экономики любого государства, а также то, что значительная часть складских и торговых продовольственных сетей принадлежит компаниям, зарегистрированным в оффшорных зонах, при низкой эффективности государственного регулирования продовольственного рынка России, позволяют его участникам устанавливать торговую наценку до 300%, что делает недоступной основную долю продуктов питания для значительной части бедного населения.
Недостаточный уровень эффективности госрегулирования характеризует тот факт, что удельный вес продукции отечественных предприятий стратегических отраслей промышленности (тяжелого машиностроения, станкостроения, радиоэлектронной, медицинской, фармацевтической, легкой промышленности) составляет порядка 10% [18]. Обоснованным представляется утверждение, что «главная причина уничтожения заводов и фабрик состоит в том, что из-за высоких налогов и чрезвычайной дороговизны кредитов производить промышленную продукцию в России невыгодно [18].
Так, тракторный завод, принадлежащий российским собственникам и расположенный в Канаде, получил прибыль в размере 16,4 млн долларов и даже за время мирового экономического кризиса удвоил производство тракторов. В российских условиях функционирования при значительном налоговом бремени и ставке кредита в размере 11,75%, (в Канаде его величина в период мирового кризиса составляла 2,3%) его деятельность была бы убыточной.
Заключение
Результаты проведенного исследования по анализу уровня эффективности государственного регулирования экономики России свидетельствуют о необходимости его повышения, в том числе обоснованности показателей нацпрограмм и проектов, других правительственных документов, их методического обеспечения, повышения исполнительской дисциплины.
В рамках оценки регулятивных мер Правительства России обоснована необходимость коренного изменения финансовой политики государства, снижения налогового бремени, решения множества иных задач; представлены конкретные показатели уровня бедности населения, обоснована необходимость перехода от категории «бедность» к категории «нищета» в соответствии с современными методиками.
К числу негативных параметров российской экономики относится значительный рост числа субъектов экономики, функционирующих на территории государства, но зарегистрированных в оффшорных зонах, а также принадлежащих западным компаниям.
Также отмечено негативное влияние института несостоятельности (банкротства) России, результатом функционирования которого является ликвидация бизнеса нескольких десятков тысяч заводов, фабрик и других предприятий.
качества» Основные положения и словарь. Утвержден приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии 28 сентября 2015 года № 1390-ст.
Оценка эффективности регулирования экономики России References
and municipalities. Ekonomicheskie nauki [Economic Sciences], 2014, no. 2(111), pp. 28-34 (in Russian).
