Спросить
Войти
4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06) ТРУДОВОЕ ПРАВО, ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.05)
Бринчук Михаил Михайлович, д.ю.н., профессор, Заслуженный деятель науки РФ. Должность: заведующий сектором эколого-правовых исследований. Место работы: Институт государства и права РАН.
Аннотация: В статье исследована специфика объекта общественных экологических отношений, регулируемых нормами экологического и водного права. Проведен анализ законодательства и доктрины о юридических характеристиках вод. Высказаны суждения об уточнении объекта водных отношений, регулируемых водным правом.
THEORETICAL PROBLEMS OF OBJECT OF WATER RELA TIONS IN WA TER LA W OF RUSSIA
Brinchuk Mikhail Mikhailovich, Dr of law, professor,
Honoured Scientist of the Russian Federation. Position: Director of Ecological Law sector. Place of employment: ISL RAS.
Annotation: The article explored specific features of an object of public environmental relations, regulated by the norms of environmental and water law. The analysis of legislation and legal doctrine on the characteristics of the waters. There are made judgments on clarification of the object of water relations regulated by water law.
В теории права традиционно подчеркивается, что наиболее существенным и основным критерием для выделения отрасли права является предмет правового регулирования. Однако очевидно, что специфика предмета предопределяется спецификой объекта отношений, регулируемых нормами той или другой отрасли.
Вопрос об объекте экологических отношений, регулируемых в экологическом праве, а также экологизированными нормами других отраслей права, является принципиально важным как в теоретическом, так и в практическом отношениях. От точного установления его юридически значимых характеристик зависит адекватное регулирование этих отношений. Объект регулируемых экологических отношений определяет сферу действия норм данной отрасли права, особенности, специфику норм и требований.
В процессе развития водного законодательства и права как самостоятельной отрасли, начиная с 1970 г., когда были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, вопрос об объекте водных отношений решался по-разному.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» объектом охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются поверхностные и подземные воды.
С учетом значения вод для общества даже в Основном законе данный природный объект отдельно традиционно упоминался в контексте права собственности. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 3) все воды общегосударственного значения объявлялись национальным достоянием. Согласно Конституции СССР 1936 г. (ст. 6) воды являлись государственной собственностью, т.е. всенародным достоянием. Конституция СССР 1977 г. закрепляла, что воды находятся в исключительной собственности государства (ст. 11).
В Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик1 и в принятом на их основе Водном кодексе РСФСР 1972 г. в качестве объекта водных отношений назывались воды. Так, в преамбуле Основ декларировалось, что советское водное законодательство призвано активно способствовать наиболее эффективному, научно обоснованному использованию вод и их охране от загрязнения, засорения и истощения. Задачами водного законодательства являлось регулирование водных отношений в целях обеспечения рационального использования вод для нужд населения и народного хозяйства, охраны вод от загрязнения, засорения, истощения (ст. 1). Статья 7 предусматривала регулирование государственного управления в области использования и охраны вод.
Корректно использовалось в Основах и понятие водных объектов. В частности, ст. 11 устанавливала порядок производства работ на водных объектах и в прибрежных полосах (зонах), а ст. 15 - порядок и условия предоставления водных объектов в пользование.
Что касается объекта пользования, то в Основах во многих статьях (22, 23, 24, 34 и др.) назывались не воды, а водные объекты. Статья 13 устанавливала, что в пользование предоставляются водные объекты, перечисленные в ст. 4 Основ. При этом объектом охраны были преимущественно воды. Хотя ст. 37 - охрана вод - устанавливала, что все воды (водные объекты) подлежат охране от загрязнения, засорения и истощения.
Ситуация с объектом экологических отношений, регулируемых водным законодательством, изменилась в 1990-е гг. с принятием нового законодательства.
В соответствии со ст. 7 Водного кодекса РФ 1995 г. объектом водных отношений являлись водный объект или его часть. Не воды, как это предусматривалось в предшествующем водном законодательстве, а водные объекты и даже их части. Получается, что одна часть водного объекта может быть объектом водных отно* Данная работа выполнена с использованием Справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
ПРОБЛЕМЫ ОБЪЕКТА ВОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Бринчук М.М.
шений, а другая - нет, т.е. может оказаться вне сферы действия Кодекса. Изменился и предмет регулирования - не использование и охрана вод, а отношения в области использования и охраны водных объектов (водные отношения) (ст.5). При этом под водным объектом понималось сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Воды - вся вода, находящаяся в водных объектах.
Хотя в преамбуле этого Кодекса правильно констатировалось, что воды являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира». При этом здесь же: отношения по поводу вод «регулируются ...путем установления правовых основ использования и охраны водных объектов» (выделено мной - М.Б.).
Действующий Водный кодекс РФ 2006 г.2 почти не упоминает понятие «воды», оперируя словосочетанием «водные объекты».
Кодекс содержит ст. 4 «Отношения, регулируемые водным законодательством», но объект этих отношений не определяется: «Водное законодательство регулирует водные отношения».
Согласно ст. 3 водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в частности, на принципе: значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека3. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных ч. 2 этой статьи. Физические лица, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами (ст. 9). Статья 33 предусматривает требования по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, а ст. 35 - разработке и установлению нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в них. Статья 36 регулирует государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов. Глава 6 посвящена охране водных объектов.
Как известно, вода находится не только в водных объектах, но и в иных объектах природной среды - атмосферном воздухе, недрах, объектах животного и растительного мира, почве. Соответственно, отношения по поводу воды, находящейся вне водных объектов, регулируются иным законодательством. В Водном кодексе РФ 1995 г. на это важное обстоятельство обращалось внимание. Статья 5 устанавливала, что от2 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
ношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, не относятся к предмету регулирования водного законодательства РФ.
Отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством, санитарным и иным законодательством РФ; отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при использования и охране водных объектов, - водным законодательством РФ в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов; отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод, - законодательством РФ о недрах и водным законодательством РФ.
В науке экологического и природоресурсного, в том числе водного права, в качестве объекта назывались воды4. Так, О.С. Колбасов по этому поводу писал: «Итак, в круг водных отношений, регламентируемых советским водным законодательством, полностью входят отношения по поводу природных запасов воды (выделено мной - М.Б.), состоящих в исключительной собственности государства»5.
Принципиальным является вопрос разграничения в законодательстве юридических понятий «вода» и «воды». В науке он был изучен достаточно обстоятельно О.С. Колбасовым еще 1970-е гг., в период интенсивного развития советского водного законодательства6. Как указывал О.С. Колбасов в контексте исследования объекта права исключительной государственной собственности на воды, «требуется определить, вся ли масса вещества окиси водорода - воды, находящаяся на территории СССР, охватывается юридическим понятием «воды» или существует некоторая часть вещества воды, не охватываемая понятием «воды» и, следовательно, не являющаяся объектом права исключительной государственной собственности. В последнем случае необходимо указать критерии разграничения массы воды, именуемой водами, и воды, к водам не относящейся»7.
О.С. Колбасов отмечал: «Не входят непосредственно в предмет водного законодательства: 1) отношения по поводу таких природных запасов воды, которые не выступают как самостоятельное материальное благо и не являются объектом исключительной государственной собственности (например, воды, состоящей компонентом атмосферы Земли, горных пород, растительных и животных организмов); 2) отношения по поводу воды, добытой из природной среды и выступающей как товарная продукция, сырье, предмет потребления (например, отношения купли-продажи питьевой или лечебной воды, отношения между владельцами водопроводов и их абонентами). Данные отношения регулируются нормами различных отраслей законодательства. Они могут регулироваться и нормами водного законодательства, но лишь в той мере, в
какой это необходимо для обеспечения рационального использования и охраны вод»8.
В свете новой позиции законодателя, в соответствии с которой объектом водных отношений, регулируемых водным законодательством, являются водные объекты, а не воды, как ранее, обратим внимание на структуру объектов экологических отношений, исследованных в главе 4 настоящей монографии: земля и почвы, недра, атмосферный воздух, растительный мир, животный мир и др. Что является объединяющей идеей, мотивом, позволяющими выстраивать логику исследования? После характеристики природы и окружающей среды как интегрированного объекта экологических отношений, очевидно, необходимо исследовать юридические признаки отдельных элементов, частей, образующих природу. Подобно атмосферному воздуху, земле и почвам, недрам, растительному и животному миру таким естественным элементом природы (окружающей среды) являются не водный объект (река Волга, река Лена, озеро Байкал, Пироговское водохранилище и др.) и не совокупность водных объектов, а воды. Или, как уточнял О.С. Колбасов, наиболее авторитетный отечественный специалист в данной сфере, «природные запасы вод».
Данная позиция основана на естественнонаучном понимании природы и системы объектов, ее образующих, и подтверждается жизнью. В технологическом процессе предприятия используются воды, а не водный объект. Для полива сельскохозяйственных культур используются (забираются) воды, а не водные объекты. Для целей рекреации человека используются воды. Наконец, для питья человеком и объектами животного мира используются воды.
Указанная позиция подтверждается и характером правовых мер, регулируемых Водным кодексом РФ. Ведется мониторинг состояния вод, устанавливаются нормативы забора воды. Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за загрязнение вод (ст. 250).
Таким образом, объектом водных отношений как части экологических отношений являются воды9. Воды - это вся вода, находящаяся в водных объектах, т.е. в естественном природном состоянии на поверхности суши в формах ее рельефа или в недрах10.
Важные юридически значимые характеристики вод как объекта экологических отношений, выражающие социально значимые функции воды, определяются в Водном кодексе РФ через регулируемые виды пользования. Кодексом регулируется использование: водных объектов для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения (ст. 43); водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод (ст. 44); водных объектов для целей производства электрической энергии (ст. 46); поверхностных водных
объектов для целей водного и воздушного транспорта (ст. 47); водных объектов для сплава древесины (ст. 48); водных объектов для лечебных и оздоровительных целей (ст. 49); водных объектов для рекреационных целей (ст. 50); водных объектов для целей рыболовства и охоты (ст. 51); водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых (ст. 52); водных объектов для обеспечения пожарной безопасности (ст. 53); водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (ст. 54).
При характеристике значимости воды как природного объекта и объекта экологических отношений важно обратить внимание на ряд обстоятельств. Россия обладает огромными запасами пресной воды. Но воды, как поверхностные, так и подземные, в значительной степени загрязнены. Для их использования для нужд человека требуется предварительная очистка. Хотя вода относится к возобновимым природным ресурсам, в мире данный природный ресурс является весьма дефицитным. Как утверждает В.И. Данилов-Данильян, директор Института водных проблем РАН, «именно с водой будет связан самый сильный из имеющих к экологии кризис цивилизации. Грядет перестройка всей мировой экономики под воздействием этой угрозы. В отличие от нефти воду нельзя возить танкерами или гонят по многотысячекилометровым трубопроводам в тех количествах, в которых она нужна энергетикам и сельскому хозяйству. То есть использовать воду можно только рядом с бассейном, там, где она есть»11.
Все это должно учитываться как при правовом регулировании отношений по использованию и охране вод, так и при применении водного законодательства.
