Спросить
Войти
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ В ПЕРИОД РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Аннотация. В статье идет речь о реформах в период правления Петра I, во времена С. Ю. Витте и П. А. Столыпина. Ключевые слова: административная реформа, государственное управление, государственная служба, Табель о рангах.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.039-047
S. A. STAROSTIN, Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) prof.starostin@gmail.com 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 ADMINISTRATIVE REFORMS IN THE PERIOD OF THE RUSSIAN EMPIRE Abstract. The article deals with the reforms during the reign of Peter the Great, in the times of Witte and Stolypin. Keywords: administrative reform, public administration, public service, table of ranks.
Сергей Алексеевич СТАРОСТИН,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
prof.starostin@gmail.com
Административные реформы в России имеют длительную и поучительную
историю, и никак не стоит связывать их только с нашим временем и указами Президента РФ 2004 и 2012 гг. Реформы государственного управления, а это тоже административные реформы, проводились не только в Советском Союзе и современной России, но и значительно раньше — в Российской империи. К сожалению, мы, с одной стороны, забываем нашу историю, а с другой — часто неверно оцениваем то, что было сделано в России в те далекие годы и повторяем те оценки, которые нам преподносят либо политики, либо недобросовестные историки.
В статье будет раскрыто содержание наиболее существенных преобразований в XVII—XVIII вв., связанных с именами великих реформаторов Петра I, Сергея Юльевича Витте и Петра Аркадьевича Столыпина.
Реформы Петра I
В начале царствования Петра I существовало достаточно много предпосылок к преобразованиям: медлительность и нерешительность бюрократии — Боярской думы и приказов. Их деятельность была запутанной и малоэффективной. Такое положение дел в аппарате государственного управления совершенно не
МНЕНИЕ
© С. А. Старостин, 2018
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
устраивало государя, и он начинает задумываться о проведение широкой административной реформы.
Реформы, проводимые Петром I в течение всего периода правления, охватывали широкий спектр отношений в сфере государственного управления. Преобразования, как отмечено В. О. Ключевским, проводились на фоне «упорной и опасной внешней войны»1, в поспешном и принудительном порядке при несовершенстве государственного аппарата, и основными направлениями являлись изменения положения приказного чиновничества, землевладельческого дворянства и духовенства. В ходе реформ была сформирована государственная служба и проведено огосударствление церкви по образцу протестантских стран.
Существовавшая ранее система управления, строившаяся по принципу: «царь с Боярской думой — приказы — уезды», не могла обеспечить потребности в эффективном государственном управлении и финансовом обеспечении военных потребностей страны. Имело место дублирование полномочий приказов, значительные отличия в размере уездов, что в совокупности способствовало снижению оперативности в принятии решений и результативности во взимании налогов.
В 1704 г. была фактически упразднена Боярская дума, прекращено принятие новых членов, государственные решения перешли к полномочиям Ближней канцелярии2, впоследствии же аристократическое происхождение при назначении на руководящие государственные должности было заменено выслугой, квалификацией и личной преданностью (Табель о рангах, 1722 г.).
Областная реформа Петра I была, по сути, первой административной реформой (1708—1715, 1719), результат которой явился предвестником разделения судебной и административной ветвей власти, государственной службы на военную и гражданскую, что повлекло за собой увеличение расходов на возросший штат государственных служащих.
В 1711 г. Петром I была учреждена фискальная система. Фискалы представляли собой орудие надзора над местными учреждениями и снижения количества преступлений коррупционной направленности, что осуществлялось благодаря системе доносов. Фискалы должны были «тайно проведать, доносить и обличать». При Сенате в губерниях назначался провинциал-фискал с тремя помощниками, а в городах — один или два городовых фискала. Сами фискалы пользовались отсутствием механизма привлечения к ответственности за ложный донос, а при его подтверждении получали половину имущества виновного.
Впоследствии фискалы приобрели ведомственную самостоятельность3. В 1714 г. деятельность была ограничена: «в случае ошибочно заведенного дела фискалы должны были платить штраф, а при злом умысле подлежали уголовному наказанию, какому подлежало бы обвиняемое ими лицо». По мнению историка М. Н. Покровского, фактически данное нововведение стало «началом конца буржуазной администрации вообще»4.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
С 1717 по 1802 г существовала коллегиальная система, которая создавалась по шведскому образцу. В 1720 г. принят Генеральный регламент, обозначивший компетенцию и штат коллегии.
Таким образом, реформы Петра I изменили Россию, страна вышла на мировую арену. С мнением императора России стали считаться в странах Европы («прорубили окно»), был создан сильный морской флот и боеспособная армия. Была структурирована управленческая система, пополнен руководящий состав армейских подразделений и государственных учреждений. Появилось много образованных специалистов в военном, мореходном деле, промышленности и науке. Россия стала более образованной, сильной и современной.
Но результаты реформы государственного управления Петра I получили неоднозначные оценки историков. До советского периода среди историков преобладало мнение об отсутствии положительных черт или исключительно негативной роли преобразований.
Негативное мнение выражали и современники Петра I. К примеру, Иван Посошков, признававший необходимость реформ, полагал, что преобразования не принесли успеха. «Се бо колико новых статей издано, а немного в них действа, ибо всех их древностная неправда одолевает»5. Отрицательное отношение разделяла часть членов Верховного тайного совета, стремившихся после смерти Петра I вернуть допетровские порядки: Меншиков, Остерман, Макаров, Головкин, Апраксин, Голицын6; по мнению Н. П. Павлова-Сильванского, одной из причин отмены некоторых положений являлось обнищание крестьянства7.
Н. М. Карамзин полагал, что реформы являлись «блестящей ошибкой», Ф. М. Достоевский писал, что: «Петровская реформа, продолжавшаяся вплоть до нашего времени, дошла, наконец, до последних пределов. Дальше нельзя идти, да и некуда: нет дороги, она вся пройдена... Вся Россия стоит на какой-то окончательной точке, колеблясь над бездною». Константин Аксаков также придерживался негативного мнения о реформах Петра I8.
В. О. Ключевский разделял подобное мнение, полагая, что «внушительными законодательными фасадами прикрывалось общее безнарядье»9. По его мнению,
МНЕНИЕ
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
дезинтеграция системы управления являлась последствием областной реформы и учрежденные губернии были подобием «рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков», тогда как внутреннее управление на центральном уровне было ослаблено. По мнению Ключевского, постоянная внутренняя борьба являлась последствием реформы, которая использовала насильственные приемы, присущие революции. «Она была революцией не по своим целям и результатам, а только по своим приемам и по впечатлению, какое произвела на умы и нервы современников. Это было скорее потрясение, чем переворот».
С. М. Соловьев отмечал как несовершенство системы государственного управления, так и необходимость реформ при неготовности населения к подобным преобразованиям, он отмечал, что «болезнь русского общества... в варварском начале косности, в стремлении как можно меньше делать и жить на чужой счет...», деятельность Петра же знаменовала «начало труда», реформатор являлся «вечным работником на троне», с чем связаны нововведения в сфере особо строгого преследования преступлений в сфере государственной службы, «отсюда ожесточенное преследование праздности, тунеядства, отлынивания от службы».
Н. А. Бердяев признавал необходимость как реформ, так и используемых методов: «Без насильственной реформы Петра, столь во многом мучительной для народа, Россия не могла бы выполнить своей миссии в мировой истории и не могла бы сказать свое слово»10.
Начиная с 1930-х гг. в советской исторической науке, вледствие влияния И. В. Сталина, взгляд на историю государства подлежал идеологизации. В историографии СССР поддерживалось мнение о Петре I как о великом реформаторе11, укрепившем государственность и положившем начало становлению системы государственного управления — истока современной системы. Подобного мнения придерживались многие современники И. В. Сталина, впоследствии историки, например Е. В. Анисимов обосновывает данное обстоятельство сходством культа Сталина с культом Петра, ссылаясь на результат деятельности — государство тоталитарное, военно-полицейское12.
В освещении личности Петра I как великого реформатора немаловажное участие принял А. Толстой, опубликовавший в 1934 г. роман «Петр Первый», о котором М. Горький отзывался как о «первом подлинном историческом романе в советской литературе». Однако такие историки, как И. Л. Солоневич, полагали, что в романе изображается «сталинская Россия, петровскими методами реализующая лозунг "догнать и перегнать передовые капиталистические страны"»13.
Неоднократно в советской историографии использовались ссылки на учение Маркса, например на тезис о том, что признаком развития капитализма является мануфактура, следовательно, неверно утверждение о крепостных мануфактурах Петра I, создание которых невозможно, и, значит, существовали капиталистические мануфактуры. Таким образом С. Г. Струмилиным в 1960 г. были оспоре10 Бердяев Н. А. Русская идея (Основные проблемы русской мысли XIX века и начала XX века). Париж, 1946. 260 с.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ны результаты исследований А. Корсака, М. Туган-Барановского, П. Милюкова и иных, которые сделали вывод о невозможности эффективного производства и научно-технического развития из-за искусственности преобразований, в том числе в сфере экономики.
Несмотря на значительные различия во мнениях, исследователи во многом соглашаются, что реформы были логичным следствием эпохи, а также приходят к единству в отношении того, в чьих интересах осуществлялись реформы, а именно правящего класса.
Деятельность С. Ю. Витте
Сергей Юльевич Витте (1849—1915 гг.) — граф, русский государственный деятель, министр путей сообщения (1892), министр финансов (1892—1903), председатель Комитета министров (1903—1906), председатель Совета министров (1905—1906).
С его именем связано множество реформ в Российской империи в конце XIX — начале XX в. В частности, Витте провел денежную реформу 1897 г. по введению золотого стандарта рубля, провел реформу налогообложения и промышленности, содействовал введению государственной «винной монополии» на алкоголь, подготовил Манифест от 17 октября 1905 г.
С. Ю. Витте представил императору Николаю II Меморандум о положении дел в стране и программе реформ, подписанный им 17 октября 1905 г., и Высочайший Манифест об усовершенствовании государственного порядка (это полное название акта, но больше он известен как Октябрьский манифест).
На должности министра финансов Витте добился немалых успехов в вопросах управления финансовыми, торговыми делами и промышленностью Российской империи. Витте был сторонником протекционизма, что способствовало в то время развитию промышленности в стране. Помимо этого, он вел переговоры с Германией по вопросам внешней торговли.
В конце XIX в. Германия обложила российские товары более высокими пошлинами, чем товары других стран. В 1893 г Витте ответил значительным повышением пошлин на германский импорт в Россию. Эта ожесточенная таможенная война обострила русско-германские отношения, но не поколебала позиции русского правительства. Обе стороны несли немалые убытки. Германский ввоз в Россию почти прекратился. Русская внешняя торговля также страдала от сокращения рынка. Поняв, что таможенная война не приводит к желаемым результатам, германская дипломатия предложила в октябре 1893 г. русскому правительству возобновить переговоры.
Уже через год (в 1894 г. в Берлине) Витте заключил Русско-германский торговый договор сроком на 10 лет. Данный договор значительно снижал торговые пошлины, распространял на обе стороны принцип наибольшего благоприятствования. После заключения этого договора молодым министром С. Ю. Витте □ заинтересовался сам О. Бисмарк. «...Бисмарк... обратил на меня особое внима- И ние, — писал тот впоследствии, — и несколько раз через знакомых высказывал Е самое высокое мнение о моей личности»14.
Витте С. Ю. Воспоминания : в 3 т. М., 1960.
МНЕНИЕ
/-и мени O.E. Кугафина (МПОА)
При Витте в управлении транспортным комплексом первостепенное значение имели железные дороги (Витте занимал должность министра путей сообщения в 1892 г). К 1900 г. Россия вышла на первое место в мире по добыче нефти; облигации русских государственных займов благодаря финансовой реформе высоко котировались за границей. Благодаря этому авторитет С. Ю. Витте неизмеримо вырос.
Тем не менее печать резко критиковала Витте, обвиняя его в насаждении государственного социализма, использовании государственного вмешательства, русские либералы восприняли программу Витте как «грандиозную диверсию самодержавия», отвлекавшую внимание общества от социально-экономических и культурно-политических реформ.
В действительности же вся политика С. Ю. Витте была подчинена единственной цели — осуществить индустриализацию, добиться успешного развития экономики России, не затрагивая политической системы, ничего не меняя коренным образом в государственном управлении. Витте был ярый сторонник самодержавия, считал неограниченную монархию «наилучшей формой правления». С этой целью Витте начинает разработку крестьянского вопроса, пытаясь добиться пересмотра аграрной политики. Он сознавал, что расширить покупательную способность внутреннего рынка можно только за счет капитализации крестьянского хозяйства, за счет перехода от общинного землевладения к частному.
С. Ю. Витте был убежденным сторонником частной крестьянской собственности на землю и усиленно добивался перехода правительства к буржуазной аграрной политике. Правительством при его участии были разработаны и приняты законы об отмене круговой поруки в крестьянской общине. В программе аграрных требований Витте намечены положения, использованные впоследствии П. А. Столыпиным.
После смерти Витте его политическая деятельность была оценена крайне противоречиво. Одни искренне считали, что Витте оказал Родине «великую услугу». Например, Анатолий Федорович Кони в своих воспоминаниях утверждал, что «граф Витте далеко не оправдал возлагавшихся на него надежд»15. Кони так отзывался о Витте: «...Душевная драма (Витте) состоит в том, что, имея громадное влияние на ход внутренней жизни России, вызвав в ней сильное развитие промышленности, введя и упрочив переход железнодорожного дела в руки государства, учредив ряд высших технических училищ, — коренным образом повлияв на экономический строй страны и поставив на твердую почву наш бюджет и денежное обращение, он не нашел в себе решимости воспользоваться случаем остаться в истории личностью с определенными и вызывающими уважение — даже со стороны противников — очертаниями. Будучи в то время, по приемам и горизонтам, единственным действительно государственным человеком, в бесцветное и роковое царствование он дал возможность многим недругам указывать на него как на простого чиновника-карьериста, готового на уступки для сохранения сомнительного блеска фиктивной власти».
Денежная реформа 1897 г. позволила накопить достаточный золотой запас для сбережения размена государственных кредитных билетов. Введение винной монополии увеличило государственные доходы и сократило дефицит бюджета. Строительство крупной сети железных дорог, начатое с 1891 г, помогло развитию крупной фабрично-заводской промышленности.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Однако данные реформы не нравились почти всем слоями общества. Значительная часть купечества была недовольна конкуренцией со стороны иностранного капитала. Владельцы-аграрии утверждали, что введение золотого рубля понизило цены на зерно. Деятели правого толка обвиняли Витте в том, что он продает Россию иностранцам. Не менее резко отзывалась и левая пресса.
Достаточно характерна, например, оценка В. И. Ленина, данная в «Искре» 1902 г.: Витте ведет «хищническое хозяйство» при помощи «увеличения займов и повышения налогов». Низкая покупательная способность основной массы населения выступала лимитирующим фактором критики проводимых Витте реформ.
Реформы П. А. Столыпина
Петр Аркадьевич Столыпин (1862—1911) в российской истории начала XX в. известен в первую очередь как реформатор и государственный деятель, сыгравший значительную роль в подавлении революции 1905—1907 гг. В апреле 1906 г. император Николай II предложил Столыпину пост министра внутренних дел России. Вскоре после этого правительство было распущено вместе с Государственной думой I созыва, а Столыпин был назначен новым премьер-министром.
На новой должности, которую он занимал вплоть до своей гибели, Столыпин провел целый ряд преобразований. Так, главным содержанием столыпинской аграрной реформы было введение частной крестьянской земельной собственности. Принятый правительством закон о военно-полевых судах ужесточал наказание за совершение тяжких преступлений. Впоследствии Столыпина резко критиковали за жесткость проводимых реформ. Среди других мероприятий Столыпина на посту премьер-министра особое значение имеют введение земства в западных губерниях, ограничение автономии Великого княжества Финляндского, изменение избирательного законодательства и роспуск II Думы, положившие конец революции 1905—1907 гг.
Во время выступлений перед депутатами Государственной думы проявились ораторские способности Столыпина. Его фразы «Не запугаете!», «Сначала успокоение, потом реформы» и «Им нужны великие потрясения, нам нужна великая Россия» стали крылатыми.
Из личных черт характера современниками особенно выделялось его бесстрашие. На Столыпина планировалось и было совершено 11 покушений. Во время последнего, совершенного в Киеве, Столыпин получил смертельное ранение, от которого через несколько дней умер.
Направления реформ П. А. Столыпина:
одна из наиболее болевых точек в истории России XIX столетия. Игнорирование □
этого вопроса приводило к дестабилизации общественно-политической жизни, И
в условиях которой проведение прочих насущных реформ было невозможно. Е
Диалог между властью и обществом можно было осуществить лишь посредством Н
институтов правового государства, устанавливавших определенные правила □
игры, конституционные рамки. МНЕНИЕ
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
Опыт взаимодействия представительной и исполнительной властей в период премьерства П. А. Столыпина уникален в истории России. По сути дела, впервые был реализован правовой механизм широкой общественной экспертизы правительственных инициатив. Реформы же были не плодом традиционного бюрократического волюнтаризма, а результатом поиска компромиссов между властью и обществом.
Наиболее ожесточенное сопротивление помещиков встретила предложенная Столыпиным реформа уездного управления. П. А. Столыпин решал двуединую задачу. С одной стороны, он добивался большей эффективности власти, устраняя все противоречивое и архаичное, накопившееся за два столетия. С другой — эта власть должна была находиться в тесной связи с широкими кругами общественности, доверяя им многие права и полномочия. Именно такая власть должна была стать «своей» для общества.
Программа реформ П. А. Столыпина затрагивала все отрасли государственного управления и была рассчитана на 20 лет. Эти реформы, по мысли Столыпина, делали империю более современной, вели к укреплению монархии. Однако все эти проекты встретили ожесточенное сопротивление господствующих классов. Вокруг курса правительства разгорелась острая борьба. Гибель Столыпина означала, что власть, сделав шаг на пути преобразования монархии в буржуазию, отказалась от предыдущих реформ.
В период конца XIX — начала XX в. Россия достигла значительных успехов. По размеру территории Россия занимала 2-е место после Британской империи (22,2 млн кв. км). Численность населения составляла 185,2 млн чел. (для сравнения: в Британской империи — 434 млн чел., в Китае (полуколонии мировых держав) — 400 млн чел.). По ВВП Россия занимала 4-е место после США, Германии, Британской империи. Длина железных дорог России составляла 79 тыс. км (в США — в 2 раза больше). Нобелевские премии в это время получили И. П. Павлов (1904 г., физиология и медицина) и И. И. Мечников (1908 г., медицина). Можно к ним добавить две премии Марии Складовской-Кюри в 1903 и 1911 гг. (физика), премии Г. Сенкевича (1905 г., литература), В. Освальда (1909 г., химия), поскольку все они являлись поданными Российской империи, хотя и жили в Варшаве и Риге.
Заканчивая статью, хотелось бы привести слова известного ученого-админи-стративиста Н. П. Каражде-Искрова: «Следует постоянно помнить, что у нас личимени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ность не является чем-то самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины, поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором плане»16.
БИБЛИОГРАФИЯ
