К вопросу о реформе полиции Российской империи начала ХХ века: кристаллизация полномочий

УДК 94/99

К ВОПРОСУ О РЕФОРМЕ ПОЛИЦИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ НАЧАЛА ХХ ВЕКА: КРИСТАЛЛИЗАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

© 2011 С. Н. Токарева

канд. ист. наук, доцент каф. гражданского права и процесса Регионального открытого социального института, докторант каф. истории Отечества e-mail: tokareva_sn@mail. ru

Курский государственный университет

В статье обозначена проявившаяся к началу ХХ столетия необходимость проведения коренных изменений в системе правоохранительных органов, кратко отмечены попытки таких преобразований. Подчеркнута актуальность данного вопроса в связи с современными реформаторскими тенденциями в этой области. Проанализированы документы Государственного архива Курской области, раскрывающие процесс сбора сведений и предложения местной власти о реформе полиции Российской империи.

В настоящее время в Российской Федерации проходит реформа МВД, и одним из ее важнейших элементов является закон «О полиции». Основные его положения сводятся к тому, чтобы избавить бывшую милицию от несвойственных ей функций, проводить качественный профотбор в новую структуру, а также поставить ее работу под жесткий общественный контроль. С 7 августа по 15 сентября 2010 г. для всенародного ознакомления текст проекта был вывешен на сайте обсуждения федерального закона «О полиции», который менее чем за месяц посетило 1,5 млн. человек. Было оставлено около 20 тыс. постатейных комментариев. Наибольшее число мнений было адресовано к ст. 2 (Основные направления деятельности полиции), также активно обсуждались ст. 1 (Полиция и ее назначение) и ст. 15 (Права полиции). Различные позиции по этому вопросу высказывались в рамках теле-, радиопередач и круглых столов. В результате проделанной работы Федеральный закон РФ от 1 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» вступил в силу с 1 марта 2011 г.

Современный ход событий обращает наше внимание на аналогичные явления в прошлом. Еще с полицейской реформы 1862 г. Министерство внутренних дел в обязательном порядке стало запрашивать у губернаторов сведения о недостатках преобразований, о возможных нововведениях, о порядке модификации организации и функций системы правопорядка на местах. Документы государственных архивов воспроизводят события вековой давности о подготовке коренных изменений в структуре полиции Российской империи. Например, в рапорте кирсановского уездного исправника К. Ю. Старынкевича тамбовскому губернатору С. Д. Ржевскому от 22 сентября 1900 г. говорится о необходимости и основных направлениях реорганизации полиции [Токарев 2006: 15-19]. В нем, помимо предложений по улучшению ее функционирования в данной местности, обозначены положения о реформировании в общегосударственном масштабе.

Несмотря на введение ряда новшеств, в начале XX века на повестке дня стоял вопрос о проведении системных изменений полицейских органов. В фонде Курского губернского правления Государственного архива Курской области (далее ГАКО)

хранятся интересные материалы, позволяющие по отчетам местной власти оценить серьезность и результативность планировавшихся нововведений в регионе.

Собрав сведения по законодательству и практике полицейских учреждений России и зарубежных стран, сформулировали главную задачу - пересмотр функций полиции с целью освобождения от несущественных обязанностей, не отвечающих прямому назначению или относящихся к другим ведомствам и общественному самоуправлению. После обсуждения с представителями министерств, города и земства, подкомиссия составила перечень функций (экземпляр направлялся с циркуляром), которые можно было снять с полиции. Для принятия окончательного решения необходимо было выяснить, какие понадобились бы средства со стороны исполнительных органов для успешного перевода на них выделяемых из ведения полиции отдельных задач. Этот вопрос, по мнению Трусевича, «мог бы быть решен только на местах, путем всестороннего изучения его органами полиции и тех учреждений, в которые предполагается переложить лежащие ныне на полиции функции».

При выполнении данной работы предлагалось создавать уездные совещания в составе полицеймейстера или исправника, городских или становых приставов и местных представителей заинтересованных ведомств, а также городской или уездной земской управы или органов ее заменяющих. В свое распоряжение совещание получало полную справку о количестве действий выполненных чинами полиции в пределах отмеченных функций в течение 1906 и 1907 гг., с указанием числа полученных поручений и по возможности количества вызванных ими исполнительных действий (например, выездов только по этим заданиям). На ее основании в соответствии с местными условиями устанавливалось, какие исполнительные органы ведомств и общественных самоуправлений могли бы их выполнить и на какие категории можно их разделить. Весь материал и заключение уездного совещания предоставлялись губернатору для обсуждения в совещании представителей заинтересованных учреждений. Здесь определялась правильность сделанных выводов, сводились в одно целое данные по губернии, делались дополнения с точки зрения местной власти и выдвигались предложения о том, при каких правительственных учреждениях должны состоять новые чины. Затем все сведения вместе со справками об исполнительных действиях полиции по поручениям посторонних ведомств направлялись Комиссии по реформе полиции в Департамент полиции.

По приказу министра внутренних дел Трусевич обращался к Гильхену с убедительной просьбой оказать «просвещенное и деятельное участие в самой тщательности разработки исследуемого вопроса, который является одним из существенных в деле упорядочения полицейской службы, столь близкой вниманию

высшей местной власти». Но из-за неоднократно выраженных пожеланий о скорейшем окончании работ подкомиссии он потребовал доставить полный ответ со всеми материалами не позднее чем через месяц после получения циркуляра. Трусевич выражал уверенность, что «чины местной полиции, на которых упадет задача собрания требуемого материала, отнесутся с полным рвением к скорейшему и самому тщательному исполнению этого поручения направленного к усовершенствованию их службы и положения».

Благодаря сохранившемуся в ГАКО черновику нам стали доступны предложения местной власти Курской губернии о реформировании полиции. Приводим текст данного документа в сокращении, сохраняя в отрывках стиль и орфографию того времени [ГАКО. Ф. 33: 117-122 об.].

Документ 1

I. Записка об освобождении полиции от обязанностей, исполняемых в настоящее время полицией по поручению других ведомств. -

I. Характеристика этих обязанностей. -

Все указанные, в представленных Полицейскими Управлениями ведомостях, обязанности по исполнению поручения различных ведомств, можно подразделить, по их свойству, на семь следующих групп:

Г р у п п а 1. Обязанности по простому вручению, под расписку, объявлений, постановлений, повесток... [И]сполняют низшие чины: городовые стражники, урядники, десятские... Таких поручений ... по губернии было 113881 ... [и] потребовалось ... 250371 исполнительных действий. К той же группе может быть отнесено вручение окладных листов и извещений раскладочного и по квартирному налогу Присутствия, в количестве 73152, для чего произведено исполнительных действий 150181. -

Вторая г р у п п а . [включает] объявления содержания постановлений

различных правительственных учреждений, истребования подписок и документов. 1668 поручений и 3985 исполнительных действий. [Они] могут быть слиты с обязанностями 1-й группы, если правительственные распоряжения ... будут ограничиваться рассылкой объявлений отдельным лицам или же производить объявление содержания более важных распоряжений через своих представителей. -

штрафов, специальных сборов, по определению финансовых и других ведомств, всего 100397 поручений и 379178 исполнительных действий и за исключением вручения окладных листов и извещений, 228947 исполнительных действий.

.[Это] требует со стороны полицейских чинов значительной затраты времени и усилий, а также отвлекает их от прямых обязанностей полиции, - охраны общественной безопасности и спокойствия.

К четвертой г р у п п е ... [отнесены] дознания об имущественном, семейном положении, о состоянии под следствием и судом отдельных лиц, . фактах и происшествиях касающихся казенных, общественных и частных интересов, а также сообщения о [них]. [Ч]исло таких поручений всего составляет 1222, а исполнительных действий 11017, но к этой группе следует присоединить и значительную часть поручений

не разнесённых по указанным группам и указанных . в рубрике 6, и в числе 4930 поручений и исполнительных действий 16788. -

. [С]остав полицейских чинов наиболее многочисленный, . [они] распределены по самым мелким районам и . по своим прямым обязанностям полиция должна быть наиболее осведомлена о всякого рода происшествиях и фактах.

Г р у п п а 6-я5. . [О]бязанности по выдаче различного рода удостоверений и присутствованию при исполнительных действиях . других ведомств, как то присутствие при торгах, дознаниях, описях, размежеваниях и т.п. Таких поручений было по губернии 2127 и исполнительных действий 9294. [Они] . указаны в законе, как оставшаяся незначительная часть прежних обязанностей полиции . [для] обеспечения казенных и общественных интересов при исполнении некоторых более важных обязанностей представителями ведомств.

. 7-я категория . [содержит] исполнительные действия по судебным решениям и постановлениям правительственных учреждений. [И]сполняются полицией

вследствие того, что судебные учреждения, земские начальники, городские судьи и коммерческие и духовные суды, не имеют личного состава судебных приставов. [Т]аких поручений по губернии . 9996 и исполнительных действий по ним 36664, но [они] являются для полиции весьма обременительными, в виду других полицейских функций.

II. Передача указанных в ведомости обязанностей полиции другим ведомствам.-

Первая г р у п п а обязанностей . [должна быть возложена] на почтовые учреждения. [Н]еобходимо . учредить пеших для городовых и конных для сельских местностей почтовых рассыльных. Должности рассыльных должны быть приравнены к должностям полицейского урядника...

Взыскание различного рода окладных сборов штрафов и недоимок по распоряжениям финансового и других ведомств должны быть возложены на . Сборщиков или Комиссаров по общественным и казенным сборам. [Они] по

положению и классу должны быть приравнены к должностям судебных приставов.

Обязанности полиции по группе IV . могут быть оставлены в том же виде, причем к [ним] . должны быть отнесены только краткие сообщения и простые записки. При значительном составе полицейских чинов и достаточной осведомлённости о местной жизни, такая обязанность не может считаться обременительной.

Обязанности по Г р у п п е VI . могли быть возложены на общественные учреждения и на их представителей.

Исполнение обязанностей по приговорам и объявлениям различных судебных учреждений и лиц могло быть возложено на судебных приставов тем более, что при реформе местного суда, возможно [их] восстановление . при уездных съездах.

Расходы казны на содержание предполагаемых к учреждению должностей. -

Общий расход казны на содержание [новых должностей] . - 147600 р. в год на губернию. Но с [их] учреждением . полицейские чины не будут иметь надобности производить ежегодно около 700 тысяч различных исполнительных действий, по поручениям других ведомств, что составит около 8600 исполнительных действий на 1 стан, городской участок или участок полицейского надзирателя, а потому значительное число лиц ... могут быть сокращены без ущерба для прямых обязанностей полиции по охране общественной безопасности и спокойствия [курсив - С.Т.]. [Ш]тат низших полицейских служителей (урядников старших городовых и полицейских стражников) может быть сокращен по губернии на 110 человек . , что составит сокращение расходов на содержание полиции приблизительно по 420 руб. на человека, - 46200 руб.; . в каждом уезде могут быть сокращены две должности становых приставов, с содержанием по 930 руб. в год, с расходами на канцелярию по 1200 р., вследствие чего получается сокращение расходов на 36000 руб. . [В] настоящее время все уездные земства

ассигнуют на разъезды становых приставов значительную сумму, достигающую по губернии до 43800 руб. . [Так как] полицейские чины предположено освободить от взыскания казенных и . земских сборов, . [то] справедливо, чтобы означенная сумма . была бы передана в распоряжение казны, на содержание . сборщиков. [В]озможно было бы также реорганизовать Полицейские Управления [курсив - С.Т.], которые сохранили свои штаты в виду прежней коллегиальности . и многочисленных обязанностей. С освобождением полиции от [их] исполнения . делопроизводство . должно в значительной степени уменьшиться, а потому являлось бы возможным сократить в Уездных Полицейских управлениях должности двух Столоначальников с жалованием по 375 руб. и должность регистратора с жалованием 333 руб.; кроме того, из общей суммы, ассигнуемой на канцелярские и хозяйственные расходы Уездных Полицейских Управлений всего: 49700 руб. по губернии, возможно было исключить по 1200 руб. по каждому уезду, а всего 18000 руб., что составит экономию . 34245 руб.

При таком расчёте, указанный расход на содержание вновь учреждаемых должностей в сумме 109600 руб.6 мог бы быть пополнен . путем сокращения расходов на содержание низших полицейских чинов - 46200 руб., становых приставов - 36000 руб. и Полицейских Управлений 34245 руб. и пособием земских средств, ассигнуемых на разъезды становых приставов в сумме 43800 руб., а всего 160245 руб.

. [Но] если бы даже при реформе полиции потребовалось от Государственного Казначейства более значительные жертвы, освобождение полиции от исполнения большинства указанных в ведомостях обязанностей, касающихся компетенции других ведомств, является настоятельно необходимым, особенно в настоящее время, когда задачи охраны общественного спокойствия и безопасности настолько осложнились, что полицейские чины должны все свои силы посвящать этой задаче и не имеют возможности своевременно исполнять указанные весьма многочисленные поручения, последствием чего являются, как затруднения в деятельности отдельных ведомств, так и ущерб интересам казны и частных лиц. -

Разосланные на места циркуляры с оповещением о предстоящей реформе и материалы с предложениями и подсчетами по губерниям дают представление о кристаллизации правоохранительных функций полицейских подразделений Российской империи, а также о началах формирования новых должностей и структур, определении круга их компетенции, тем более что многие из них эволюционировали до нашего времени (почтовые отделения, налоговые органы). Провинциальные власти формулируют выводы о возможности уменьшить численность чинов полиции, реорганизовать полицейские управления путем сокращения штата служащих, ограничить канцелярские и хозяйственные расходы, изменить источники финансирования в силу освобождения общей (исполнительной) полиции от несвойственных ей обязанностей. Предлагалось сконцентрировать внимание на основной профессиональной задаче, в рамках которой и развивался комплекс полномочий - поддержание общественного правопорядка и охрана безопасности. Изучая положения архивных документов о планировавшихся нововведениях в правоохранительных органах, невольно прослеживаем аналогию с действиями современных реформаторов. Исторический опыт реорганизации полиции в Российской империи за 1906-1912 гг. по материалам Особой межведомственной комиссии сенатора А.А. Макарова продолжает анализироваться исследователями [Путятин, Кузнецова 2008: 19-25; 2009: 26-29].

В 1909 г. курский губернатор в своем отчете констатировал, что «реформа полиции на очереди, ее с нетерпением ждет вся Россия» [ГАКО. Ф.1: 34-35]. Он

указывал на необходимость повышения престижа служащих и их материального положения, освобождения полицейских учреждений от обременительных функций. Но в ответе МВД вновь сообщало, что в 1907 г. образована комиссия под председательством А. А. Макарова, которая и вырабатывает предложения по реформированию полиции [ГАКО. Ф. 1: 80-80 об.].

Помимо результатов деятельности комиссии Макарова, в начале XX в. было разработано еще несколько законопроектов по перестройке правоохранительной системы (к примеру, работы А. А. Игнатьева, Э. В. Фриша7). В первую очередь они предлагали изменения в организационно-структурном отношении, но не забывали и об упорядочении функций полицейских органов.

В 1913 г. состоялось первое заседание Особой комиссии Государственной думы для рассмотрения проекта закона о реформе полиции, периодически они проходили до 1916 г. Бурные обсуждения комиссии публиковались на страницах центральной и местной периодической печати [Право 1913: № 2. 102; № 20. 420-422, 504-508; № 39. 2244-2245, 2238-2239, 2789-2792, 2936-3938]. Но Первая мировая война и революционная ситуация в стране отодвинули проведение реформы на второй план. Только 30 октября 1916 г. Николай II утвердил постановление Совета министров «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов» [Собрание узаконений 1916: № 307]. Но эта мера уже не была достаточно эффективной, так как являлась временной и запоздавшей попыткой исправить состояние органов правопорядка путем увеличения штата и повышения благосостояния полицейских, а не путем системных преобразований.

Таким образом, коренного изменения организации и функционирования полиции, несмотря на имевшиеся необходимость, условия и подготовленную базу, так и не было проведено. Пресса писала: «Реформа - вещь не легкая и делается не сразу, особенно у нас в России. У нас всякая реформа проходит несколько стадий: во-первых, о ней заговорят, во-вторых, - ее отрицают, в-третьих, - пишут законопроект, в-четвертых, - пересматривают ее, в-пятых, передают в комиссию, в-шестых, - комиссия забракует. А потом заново: общие собрания, экспертные совещания, после чего реформа вступает в новую стадию: о ней начинают писать в газетах» [Воронежский телеграф 1911: 3].

Библиографический список

Воронежский телеграф. Воронеж, 1911. № 143.

Глинка Я.В. Одиннадцать лет в Государственной Думе. 1906-1917. Дневник и воспоминания. М.: Новое литературное обозрение, 2001. 400 с.

Государственный архив Курской области (ГАКО). Ф. 1. Оп. 1. Д. 10467; Ф. 33. Оп. 3. Д. 899.

Органы и войска и войска МВД России. Краткий исторический очерк / гл. ред. А. Г. Горлов, авт. В. Ф. Некрасов, А. В. Борисов, М. Г. Детков и др. М.: Объединенная редакция МВД России, 1996. 464 с.

Фриш Эдуард Васильевич (1833-1907 гг.) - председатель Департамента законов с 1900 г., председатель Государственного Совета с 1906 г. Руководил редакционной комиссией по выработке проекта нового уголовного уложения.

Падение царского режима. М., Л.: Гос-ое изд-во, 1926. Т. 1. 462 с.

Право: Юридическая газета. СПб., 1913. № 2, 20, 39.

Путятин В. Д., Кузнецова Т. А. Из исторического опыта реформирования полиции Российской империи: (по материалам особой междуведомственной комиссии по преобразованию полиции в империи сенатора А.А. Макарова. 1906-1912 гг.) // История государства и права: Федеральный журнал: Научно-правовое издание. 2009. № 6. С. 26-29.

Путятин В. Д., Кузнецова Т. А. Об историческом опыте проведения реформ полиции в дореволюционной России: (по материалам Особой междуведомственной комиссии сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в Российской империи. 1906-1912 гг.) // Вестник Новосибирского государственного университета (НГУ). Серия: Право: Научный журнал. Вып. 2. Т. 4. Новосибирск. 2008. С. 19-25.

Собрание узаконений за 2-ое полугодие 1916 г. СПб., 1916. № 307.

Токарев Н. В. Тамбовская полиция в начале ХХ века: документы и материалы. Тамбов: Изд-во ТОИПКРО, 2006. 383 с.