Государственный долг в дореволюционной России: историко-правовые аспекты становления и развития

ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Ю.К. Цареградская*

Государственный долг в дореволюционной России: историко-правовые аспекты становления и развития

Аннотация. Рассматривается эволюция развития института государственного долга России в дореволюционный период. Указывается, что многие инструменты современной долговой политики государства, в частности виды государственного долга (внутренний и внешний), формы и виды государственного кредита (государственные займы, государственные облигации, «золотые займы», срочные и бессрочные, выигрышные и др.), Долговая книга, органы управления государственным долгом, методы управления государственным долгом (консолидация, унификация, аннулирование) и др., юридически были оформлены именно в тот период развития государства. Опыт функционирования и управления государственным долгом в Российской империи позволяет автору сделать выводы о том, что на современном этапе развития государства необходимо в структуре государственного долга стремиться к соотношению внешней и внутренней задолженности — 50 на 50, не превышая критического порогового значения, что позволит избежать роста геополитических и социальных противоречий в современной России. Ключевые слова: государственный долг, внешний долг, внутренний долг, государственный кредит, финансовое право, долговая политика, бюджет, дореволюционный период, финансы, управление государственным долгом.

Исследование закономерностей эволюции и выделение факторов динамики государственной задолженности России позволяет раскрыть проблемы в финансовой политике государства на протяжении всего периода его развития и выявить возможные перспективы управления государственным долгом России. Историю становления и развития государственного долга российского государства можно условно разделить на три этапа. Первый этап — вторая половина XVIII в. — 1917 г.; второй этап — 1917-1991 гг. и третий этап — 1991 г. — по настоящее время. В данной статье будет уделено внимание первому этапу развития российского государственного долга.

Изучение исторических аспектов данного института позволяет отметить, что наиболее общими политическими и экономическими предпосылками широкого развития государственного долга в дореволюционной России явились ее государственная политика, направленная на расширение территории, необходимость привлечения иностранного капитала в различные сферы экономики и пр.

Первые попытки осуществления займа предпринимались еще во времена правления Михаила Федоровича, когда в Англию и Голландию были направлены посольства, которым было поручено

просить у правительств этих стран денежной помощи. Данные государства также были заинтересованы в партнерских отношениях с Московским государством, так как вели обширную торговлю с Россией, а английские и голландские купцы пользовались «особенным покровительством закона и такими торговыми льготами, которых никогда не имели русские купцы»1. Однако попытки займа не были успешными, поскольку английский король готов был оказать помощь, но при условии, что английским купцам будут предоставлены большие льготы и право на беспошлинную торговлю. Московское правительство не согласилось на подобные требования, и переговоры на тот период закончились безрезультатно.

В период императорской России попытки осуществить внешний заем связаны с временами правления Петра I, который не прибегал к внешним займам, несмотря на тяжелую войну со Швецией. Он отмечал, что если бы ему еще пришлось воевать 20 лет, то он и тогда бы воевал, не прибегая к займам. Однако существует упоминание о том, что в начале войны со Швецией Петр I сде1 Цит. по: Брежский Н.К. Государственные долги России:

историко-статистическое исследование. СПб.: Типо-лит.

А.М. Вольфа, 1874. С. 18.

© Цареградская Ю.К., 2015

* Цареградская Юлия Константиновна — кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [uliacar2008@rambler.ru]

лал все же заем в Голландии, но подробностей об этом факте не сохранилось2.

Считается, что успешно первый внешний заем в российском государстве был заключен во время правления Екатерины II в 1769 г. В марте 1769 г. было внесено предложение генерал-прокурором А.А. Вяземским о займе 2 млн руб., а в апреле того же года был издан указ, положивший начало русскому внешнему государственному долгу, который в течение долгого времени служил основанием для заключения и управления внешними займами. Данный указ содержал следующие основные правила:

Для осуществления указа в том же году был образован Комитет уполномоченных для производства денежных негоциаций в иностранных землях. Комитет выполнял следующие функции: а) ведение переписки с банкирами; б) прием и рассмотрение предложений о займах; в) наблюдение за ходом дел по внешним займам. Соответственно данный комитет можно рассматривать как орган, осуществляющий управление государственным долгом. Комитету уполномоченных для производства денежных негоциаций в иностранных землях удалось успешно осуществить займы в Голландии, Австрии, Швеции, Франции, Англии, Италии.

Таким образом, данный указ содержал первые основы правового регулирования государственного долга. Следует отметить, что за время правления Екатерины II происходит становление практики внешних заимствований и увеличение задолженности государства, а к концу ее правления государственный долг достиг размера в 215 млн руб., структура которого состояла из: 1) внешних займов (41,5 млн руб.), 2) заимствований казначейством кредитных ресурсов у казенных банков (более 7 млн руб.), 3) выпуска бумажных денег (166 млн руб.)4.

Начало XIX в., период правления Александра I, характеризуется многочисленными реформами общественной жизни и государственного устройства (в 1802 г. было образовано Министерство финансов). Ведение войн Россией требовало

дополнительных денежных средств, а проблемы с получением внешних и внутренних заимствований вынуждают правительство Александра I прибегнуть к дополнительному выпуску ассигнаций, что обесценило их стоимость5.

Учитывая дефицит государственного бюджета, в 1809 г. министру финансов было поручено разработать положение о внутренних займах для привлечения дополнительных средств. Несмотря на выгодные условия для вкладчиков и высокий процент по внутренним займам, средств поступило немного. Данное положение заставило правительство принять некоторые меры для улучшения экономической ситуации. Для этой цели было решено: 1) учредить Комиссию погашения государственных долгов, которой был предоставлен капитал, формировавшийся за счет средств, полученных от продажи государственного имущества; 2) открыть внутренний публичный заем.

Учреждение Комиссии произошло в мае 1810 г. на следующих основаниях: 1) все суммы от продажи государственного имущества поступают в распоряжение Комиссии и направляются на погашение государственных долгов; 2) Комиссия ежегодно представляет публичный отчет. В государственное имущество, предназначенное для погашения долгов, входили: 1) оброчные казенные земли в 26 губерниях, 2) пустопорожние земли в 11 губерниях, 3) мельницы, 4) казенные леса в 47 губерниях, 5) леса в западных губерниях. Это имущество было оценено в 183 млн руб., а правительство рассчитывало получить 200 млн руб. вследствие превышения продажной цены над оценкой. Данные прогнозы не оправдались, и в казну было получено 292458 руб.6

Таким образом, несмотря на неудачную кредитную и долговую политику, в этот период Россия впервые применила такую форму государственного кредита — внутренний облигационный заем, который был выпущен на сумму 100 млн рублей под 6 % годовых со сроком погашения 7 лет.

В 1815 г. российское правительство осуществляет мероприятия по упорядочиванию государственного внешнего долга, в частности по отношению к голландскому займу были приняты меры по его реструктуризации. Указом от 18.10.1815 г. долг был увеличен на 18 млн гульденов, накопившимися платежами по этому займу вследствие приостановления выплат в 1812—1815 гг. Погашение долга должно было производиться ежегодно в размере 1 млн. гульденов с уплатой 5 % по займу, начиная с 01.01.1816 г.7 Правительству России удалось до2 См.: Брежский Н.К. Указ. соч. С. 127.

См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. ХУ1-а. М.: Рус. слово, 1996. С. 619.

биться отсрочки голландского долга размером 101,1 млн гульденов до 1891 г.8

В мае 1817 г. сформировали Совет государственных кредитных установлений, в функции которого входило преобразование Комиссии погашения долгов. В том же году Комиссию преобразовали и при ней учредили Государственную долговую книгу. Данная Книга состояла из 3 частей: 1) для внесения долгов по внешнему займу (голландскому); 2) для внутренних срочных долгов; 3) для долгов бессрочных9. Структура Книги закрепляла и новую систему государственных долгов — все они были разделены на два вида: 1) долги, приносящие проценты, как срочные, так и бессрочные; 2) государственные ассигнации. Срочные долги поделили на два разряда: долги по внешнему займу и внутренние долги.

В Книгу была сделана запись об общей сумме долга на 01.01.1818 г.: 1) государственные внутренние долги — 64764265 руб., среди которых: срочных — 18408359 руб., бессрочных обыкновенных — 37155045 руб., бессрочных неприкосновенных — 9200861 руб.; 2) государственные внешние долги по голландскому займу в размере 50600000 гульденов10.

Таким образом, в практике российского государства данного периода появляется новая форма государственного долга — облигации бессрочного займа, выпускаемые Государственной комиссией погашения долгов.

В 1842 г. правительство приступило к строительству Петербургско-Московской железной дороги и для ее строительства было привлечено 5 внешних займов, что положило начало выпуску в России железнодорожных займов.

Анализируя данный период, следует согласиться с мнением некоторых исследователей, в частности В.А. Мальцева, Е.В. Покачаловой и др., считающих, что начало XIX в. характеризуется развитием государственного кредита и государственного долга, поскольку появляются новые виды займов, в частности процентные; меняются цели заимствования, государство начинает использовать заемные средства на развитие инфраструктуры11. По мнению А.В. Мальцева, государственный долг России в 1825 г. равнялся примерно ее годовому бюджету, а в 1855 г. превышал бюджет страны более чем в 2 раза, а структура государственного долга улучшилась12. Данное его

главы: В.А. Мальцев).

суждение основывается на том, что произошло уменьшение внешнего долга и появились внутренние заимствования.

Вторая половина XIX в. — правление императора Александра II, которое связано с преобразованиями во всех сферах государственной жизни, в том числе и финансовой. C 1860 г. происходят значительные преобразования в кредитной политике — меняется система записи и учета государственных долгов в России. Впервые новая классификация прозвучала в речи министра финансов в 1859 г., однако в Отчетах Государственных кредитных установлений за этот год была сохранена прежняя система, и только начиная с 1860 г. В Отчетах исчисление государственных долгов производится по новой системе, которая заключалась в следующем: 1) все займы, внесенные в Государственную долговую книгу, делятся на срочные и бессрочные; 2) в каждой из этих групп выделяют внешние и внутренние займы (самую обширную группу составили срочные внешние займы); 3) займы из Сохраненных Казен передали в ведение Государственного банка13.

С учреждением Государственного банка произошли изменения и в отношении государственного долга. Он сосредоточил в себе кредитные обороты государства: выпускал в обращение кредитные билеты, реализовывал государственные займы и ликвидировал бывшие кредитные установления. Исходя из такой функциональной направленности Банка, снизилось значение Комиссии погашения долгов и Государственной долговой книги. С 1859 г. многие займы не записывались в Книгу или заносились в нее спустя несколько лет после их заключения. В 1861 г. появляются и новые разряды государственных долгов — пятипроцетные вечные вклады и четырехпроцентные металлические билеты Государственного банка. Первая разновидность долга была связана с переоформлением долга кредитных установлений, а четырехпроцентные металлические билеты были выпущены для усиления средств Государственного банка и консолидации некоторой части кредитных билетов14.

К 1880 г. происходит возрастание объемов государственного долга, и в этот период впервые в российском государстве происходит переориентация использования государственного долга, который начинает рассматриваться не как источник погашения дефицита бюджета, а как инструмент финансово-кредитного регулирования экономики. Данная переориентация была связана с деятельностью Министерства финансов, в частности с министром финансов А.А. Абазу, который и стал инициатором подобного использования государственного кредита. Впоследствии эта инициатива

была продолжена его приемником на посту министра Н.Х. Бунге, который с научной точки зрения подошел к функционированию государственного кредита и долга, поскольку защитил докторскую диссертацию на тему: «Теория кредита».

Данный период развития новой концепции государственного кредита и долга связан с правлением Александра III, который поддержал концепцию развития рыночных отношений в России. В это время происходит признание всех выпущенных Государственным банком кредитных билетов государственным долгом и принимается решение о погашении этого долга путем передачи Государственному банку золота, что свидетельствует о формировании золотого запаса Государственного банка15.

В конце XIX в. правительство вводит еще одну новацию в сфере государственного кредита и долга, так называемые золотые займы. Выпуск этих займов осуществлялся при участии Министерства финансов, возглавляемого вначале И.А. Вышне-градским, а затем — С.Ю. Витте. Номинал данных государственных облигаций был выражен одновременно в валютах нескольких государств (голландских гульденах, французских франках, германских марках, американских долларах и др.) На каждой купюре указывалось соотношение валют исходя из их золотого содержания. Кроме того, номинальная стоимость была выражена и в золотых рублях16. Облигации погашались в любой стране через зарубежные банки и кредитные учреждения. На внутреннем российском рынке владелец такой облигации имел право на погашение капитальной суммы займа и получение процентов по выбору: в виде золотых монет или государственными кредитными билетами исходя из рыночного соотношения с золотым рублем. Эти условия повышали интерес потенциальных кредиторов к данному виду займа. В течение 7 последующих лет с 1889 г. по 1896 г. было осуществлено 6 выпусков четырехпроцентного золотого займа на сумму 12 млн руб.17 Подобная политика в сфере государственного кредита и долга ускорила процессы денежной реформы в стране, результатом которой стал золотой рубль, признанный официально, по этой причине отпала необходимость размена кредитных билетов на золото. Несмотря на эффективную финансовую политику государства, объем государственного долга за 13 лет правления Александра Шувеличился на 1609 млн руб., с 4984 млн руб. в 1881 г. до 6593 млн руб. к 1894 г.18

Правление Николая II связано с рядом мероприятий в сфере управления государственным долгом, в частности происходит унификация некоторых займов, конверсия ранее выпущенных внутренних облигационных займов в свидетельства четырехпроцентной ренты, которые являлись основной формой государственного внутреннего долга. В этот период основу государственного долга составляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы могли заключаться на достаточно длительные сроки — 50—80 лет, а бессрочные обязательства характеризовались тем, что государство выплачивало только договорный процент, соответственно, для держателя такой заем становился рентой.

Начало XX в. было сложным для российского государства, это связано и с войнами, и с непростой внутриполитической ситуацией. В этих условиях периодически возникает потребность в заимствованиях. В 1905—1909 гг. были выпущены облигационные процентные займы под 4—5 % годовых. В 1915—1916 гг. правительство выпускает так называемые военные займы со сроком обращения 10 лет. Оценивая развитие долговой политики в этот период, ученые не приходят к единому мнению по вопросу соотношения внутренних и внешних займов в структуре государственного долга. Одна позиция состоит в том, что в начале XX в. государственный кредит приобретает внешнюю направленность, так как к 1917 г. Россия становится крупнейшим заемщиком в мире, на которого приходилось около 11 % мирового объема международных долгов. Другая заключается в том, что общественно-политическая ситуация в стране в 1904—1905 гг. приводит к сокращению доли зарубежного капитала в России, и несмотря на то, что средний ежегодный приток иностранных инвестиций в Россию после введения золотого стандарта увеличился почти в 4,4 раза, они составили только 11% всех чистых капиталовложений. Как справедливо констатирует П. Грегори, «иностранным финансам приходилось играть лишь вспомогательную роль в повышении уровня накопления внутреннего капитала»19. Причем он доказывает, что индустрия в России была построена в основном на национальные капиталы, поскольку государство стремилось избегать чрезмерной зависимости от иностранных инвестиций, валовые иностранные инвестиции составляли до 20 % от внутренних накоплений20.

В подтверждение этих данных необходимо проанализировать статистику, показывающую динамику государственного внешнего долга начала XX в. (см. табл. 1).

Таблица 1

Государственный внешний долг России конец XIX— начало ХХв. (млн руб.)21

Год 1891 1896 1900 1903 1910 1914

Сумма 4997 5944 6275 6652 9055 8824

Как видно из табл. 1 внешний долг России увеличивался и за 1900-1914 гг. вырос в 1,4 раза. Как свидетельствует статистический ежегодник того периода, на 01.01.1913 г. государственный внешний долг России составлял 53 руб. на одного жителя, в то время как во Франции — 295, Германии — 146, Англии — 14822. За этот же период и произошло снижение доли государственного долга, принадлежащего иностранцам, с 52 % в 1907 г. до 48 % в 1913 г.23 При этом процентные платежи по государственному внешнему долгу в 1907-1913 гг. оставались практически без изменений (см. табл. 2), что свидетельствует о погашении долга и отсутствии новых внешних заимствований.

Таблица 2

Платежи по государственному внешнему долгу России начало XX в. (млн руб.)24

Год 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913

Сумма 213 227 225 229 226 221 221

Таким образом, состояние внутреннего и внешнего долга Российской империи на 01.01.1914 г. можно охарактеризовать количеством государственных процентных бумаг, находящихся в обращении в России и за рубежом. Так, из 12 744 млн руб. государственных обязательств на внутренний долг приходилось 7264 млн руб. (57 %), а на внешний — 5480 млн руб. или 2 8108,5 млрд долл. (43 %)25.

После 1914г. в России происходят крупные общественно-политические события, связанные в том числе и с изменением государственного управления. В марте 1917 г. произведен выпуск внутреннего государственного пятипроцентного займа под названием «Заем Свободы. 1917 год» со сроком обращения 49 лет. Данный заем имел политико-экономическую природу, поскольку содержал призыв о спасении свободы и достояния государства26. Помимо облигаций данного займа Временное правительство для привлечения

дополнительных денежных средств применяет и выигрышные займы.

Таким образом, до Первой мировой войны Российская империя по общей сумме государственного долга занимала второе место после Франции, а по размерам внешнего долга была первой в мире, так как среди экономически развитых стран внешний государственный долг, кроме России, имела только Япония. Данный период становления и развития государственного долга заканчивается в 1917 г., когда первое советское правительство принимает постановление об отказе от всех долговых обязательств царской России, в том числе и по внешним заимствованиям.

Таким образом, анализируя историю становления государственного долга в дореволюционной России, приходим к следующим выводам:

Постоянная практика государственного заимствования начинается с правления Екатерины II, и с этого периода можно проследить определенные фазы развития государственного долга, в частности государство прибегает к внешним заимствованиям в 1769 г. у Голландии, что вызвано было чрезвычайными расходами на ведение первой русско-турецкой войны (1768—1774 гг.).

Во времена правления Александра I была учреждена Государственная долговая книга, заложившая основу фиксации и структурирования современного государственного долга.

Правление Александра III ознаменовано признанием всех выпущенных Государственным банком кредитных билетов государственным долгом и принятием решения о погашении этого долга путем передачи Государственному банку золота, что свидетельствует о формировании золотого запаса Государственного банка.

В 1917 г. советское правительство использует аннулирование прежнего долга как метод управления государственным долгом, принимая решение об отказе всех долговых обязательств царской России.

Опыт функционирования и управления государственным долгом в Российской империи позволяет для современной России сделать выводы о том, что:

- необходимо создать условия для предпочтительного развития в России внутренней составляющей государственного долга;

- в структуре государственного долга соотношение внешней и внутренней задолженности не должно превышать критического порогового значения — 50 на 50;

- следует стремиться к снижению внешней задолженности как одного из факторов роста геополитических и социальных противоречий;

- снижение внешней задолженности следует достигать за счет проведения эффективной денежно-кредитной политики.

Библиография:

References (transliteration):

Материал поступил в редакцию 27 января 2015 г.

National debt in the pre-Revolution Russia: historical and legal aspects of formation and development

TSAREGRADSKAYA, Yulia Konstantinovna — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Financial Law

of the Kutafin Moscow State Law University.

[uliacar2008@rambler.ru]

Review. The author views the evolution of the development of the institution of the national debt of Russia in the pre-Revolution period. It is noted that many instruments of the modern debt policy of the state, including types of national debt (internal and external), forms and types of state credit (public loans, government bonds, «golden loans», limited and unlimited in their period, lottery loans, etc.). Debt book, national debt management bodies, methods of management of national debt (consolidation, unification, annulment), etc. were legally formed at the above-mentioned period of development of the Russian state. The experience of functioning and management of the national debt in the Russian Empire allows the author to draw the conclusions that at the current stage of state development it is necessary to achieve the 50-50 correlation of internal and external debt, without surpassing the critical amount, allowing to avoid the growth of geopolitical and social contradictions in the modern Russia. Keywords: national debt, external debt, internal debt, public credit, financial law, debt policy, budget, pre-Revolution period, finances, managing national debt.