Изменение политики государства в сфере утверждения и регистрации самодеятельных общественных организаций в Российской Империи в конце XVIII - начале XX в

УДК: 323:347.471:94(47)"17/19" Гуларян Артем Борисович - кандидат исторических наук, Орловский государственный аграрный университет им. Н.В. Парахина (Российская Федерация, г. Орел), e-mail: agularyan@yandex.ru

ИЗМЕНЕНИЕ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ УТВЕРЖДЕНИЯ И РЕГИСТРАЦИИ САМОДЕЯТЕЛЬНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В КОНЦЕ XVIII - НАЧАЛЕ XX В.

В статье рассмотрена эволюция политики самодержавной власти в отношении общественной инициативы гражданского общества. Прослежены изменения законодательства и правоприменительной практики в сфере разрешения и регистрации самодеятельных общественных организаций («частных» обществ), которые коррелируются с изменением ситуации в стране.

GULARYAN A. B. - Candidate of Historical Sciences, Orel State Agrarian University named after N.V. Parakhin (Russian Federation, Orel), e-mail: agu-laryan@yandex.ru

CHANGE IN STATE POLICY IN THE SPHERE OF APPROVAL AND REGISTRATION OF

AMATEUR PUBLIC ORGANIZATIONS IN THE RUSSIAN EMPIRE IN THE LATE 18TH EARLY 20TH CENTURIES

The article examines the evolution of the policy of autocratic power in relation to the public initiative of civil society. The changes in legislation and law enforcement practice in the sphere of authorization and registration of self-employed public organizations ("private" societies) are correlated with the changing situation in the country.

Зарождение гражданского общества в России можно отнести к эпохе «просвещенного абсолютизма». Именно в период правления Петра III и Екатерины II возникли предпосылки появления самодеятельных общественных организаций. Стоит оговориться, что в указанное время общественная инициатива являлась привилегией дворянства - «первенствующего сословия», как любили в то время говорить. Народные низы не получили возможности приобщиться к легальной общественной деятельности, но им были широко открыты двери религиозной ереси - раскольнического движения и религиозных сект, которые стали своеобразной компенсаторной формой общественной инициативы.

Итак, «Манифестом о вольности дворянства» 1762 г. Петра III дворянство было освобождено от обязательной государственной службы, чем многие дворяне немедленно воспользовались и вышли в отставку. Пустующая до этого провинция наполнилась помещиками, погрузившимися в хозяйственные проблемы. Осознание дворянами своих собственных местных интересов привело их к пониманию необходимости организовать свое уездное «дворянское общество» и добиться делегирования ему минимальных управленческих функций. Эту проблему решила императрица Екатерина II. Она даровала дворянам права занимать новые административные, судебные и выборные должности в уездах и губерниях и, кроме того, создавать самодеятельные общественные организации.

Уже после выхода указа Екатерины II от 14 декабря 1766 г. [13] общественная деятельность дворянства заметно активизировалась. Провинциальные дворяне получили право выбирать из своей среды депутатов в образованную тогда Уложенную комиссию. Руководить процессом выборов и председательствовать на дворянском собрании должен был предводитель дворянства. Эта должность первоначально считалась временной - предводителей избирали на два года, но впоследствии было решено продлить их полномочия еще на два года [11,0.18.].

По новому «Положению о губерниях» от 1775 г. роль дворянского сословия в управлении государством существенно расширялась. Дворянство получило право выбирать из своей среды множество должностных лиц в новые правительственные и судебные органы в уездах. Должность предводителя дворянства стала постоянной, предводителям делегировался ряд функций в местном государственном управлении [11,0. 96.]. В последующие десять лет в некоторых наместничествах появилась новая должность - губернского предводителя дворянства

[5, 0.19.].

Законодательная база, определяющая учреждение и деятельность самодеятельных общественных организаций, также стала формироваться в 1775 г. Екатерина II подписала указ, разрешающий подданным создавать благотворительные организации, как общественные, так и частные. То есть именно в деле благотворительности государство впервые допустило общественную инициативу.

Однако в конце XVIII в. воспользоваться предоставленной возможностью общественной инициативы было просто даже дворянам. Нормы, определяющие деятельность самодеятельных некоммерческих общественных организаций, были включены в «Устав Благочиния» 1782 г. Этим самым власть сделала регулятором деятельности общественных организаций государственное право. Последующие нормативные акты закрепили это положение, при этом публично-правовой подход, то есть применение к общественным организациям методов и инструментария публичного права, привел к серьезным изъянам в законодательных актах, связанных с деятельностью «частных» обществ. Так, несмотря на существование указа 1775 г., разрешающего подданным создавать самодеятельные общественные организации, в течение почти ста последующих лет подобные организации учреждались исключительно по рескриптам самого императора. Как следствие, численность их оставалась ничтожной. Например, в Орловской губернии, включавшей в себя нынешние Орловскую, Брянскую и часть Липецкой областей, в этот период было создано всего четыре общества, подходящих под определение самодеятельной общественной организации. Это Орловская масонская ложа, частная пожарная команда елецких купцов Валуйских, Попечительный совет Орловского училища детей канцелярских служителей и Орловский комитет помощи пострадавшим от пожара 26 мая 1848 года жителям города Орла [3, С. 158, 258, 285, 420]. Действовали в губернии также государственные структуры «с общественным участием» -дворянские депутатские собрания и Губернский попечительный о тюрьмах комитет со своими отделениями по уездам

[4, 0.113.]. Лишь во второй четверти XIX в., несмотря на жесткие юридические ограничения, в стране начинает расти число официально созданных самодеятельных общественных организаций.

О значении «Великих реформ» 60-х гг. XIX в. для развития общественной инициативы написано немало. Действительно, был открыт новый период в истории формирования системы общественных организаций в Российской Империи. Инициаторы создания самодеятельных организаций получили серьезные послабления. Высочайшим рескриптом от 12 января 1862 г. император делегировал полномочия по утверждению уставов «частных» обществ десяти различным институтам исполнительной власти, начиная с царских министров и шефа Отдельного корпуса жандармов и

кончая губернаторами. Это распоряжение знаменовало наступление нового периода в управлении самодеятельными общественными организациями. Его можно назвать ведомственно-циркулярным.

Однако необходимо подчеркнуть, что данные изменения коснулись не всех видов «частных» обществ, а прежде всего благотворительных. В отношении других самодеятельных общественных организаций сохранялся прежний порядок «Высочайшего Соизволения», вследствие чего, например, император Александр II отклонил в декабре 1863 г. ходатайство об учреждении Петербургского гимнастического общества [3, С. 10].

Новые нормы утверждения «частных» обществ входили в практику постепенно, по мере проведения в жизнь либеральных реформ. На утверждение императора стали передавать уставы только тех обществ, которые просили для себя дополнительных привилегий и льгот (например, находиться под покровительством члена царствующего Дома). Остальные уставы утверждались министрами и их заместителями. Документы Государственного архива Орловской области свидетельствуют, что в 18581889 гг. уставы орловских общественных организаций кроме императоров Александра II и Александра III утверждали министры внутренних дел П.А. Валуев (1861-1868), А.Е. Тимашев (1868-1877), товарищи (заместители) министра внутренних дел статс-секретарь М.С. Коханов, статс-секретарь И.Н.Дурново (1881-1889), генерал-лейтенант Н.И. Ше-беко (1887-1895) и В.К. Плеве (1884-1894)

[3, С. 10]. Всего же в пореформенный период с 1858 по 1889 г. в Орловской губернии было создано 59 самодеятельных общественных организаций [4, С.114,117].

Законодательная база, на основе которой утверждались или не допускались общественные организации, в пореформенное время оставалась неясной и запутанной. Условия «законного утверждения общества» были прописаны в статье 117 «Устава о предупреждении и пресечении преступлений». Однако эта статья ничего не говорила о том, где и на каких условиях можно было получить разрешение на создание общества. Поэтому в стране фактически сохранялась правовая традиция разрешения деятельности самодеятельных общественных организаций на основе «Высочайшего Утверждения» устава, одобренного Кабинетом министров. Это, в свою очередь, породило практику, когда учредители общества прибегали к посредничеству влиятельных лиц для того, чтобы ускорить утверждение поданного ими проекта.

Слабость законодательной базы формирующейся в России системы гражданского общества проявлялась также в отсутствии одного общего закона об общественных организациях. Вплоть до выхода «Временных правил об обществах и союзах» 4 марта 1906 г. законодательные нормы, регулирующие работу «частных» обществ, были разбросаны по разным актам Свода законов. Государственные чиновники требовали от учредителей неукоснительного соблюдения всех этих норм при составлении устава нового общества. Любое отступление от положений грозило возвращением неутвержденного устава на доработку. Представленный учредителями проект рассматривался несколькими бюрократическими инстанциями, каждая из которых могла наложить вето, поэтому утверждение необходимого для начала деятельности устава затягивалось порой не на один год. Среди подобных случаев, происшедших в Орловской губернии, можно вспомнить изменение Министерством внутренних дел параграфов 71, 79, 86 и 94 устава Орловского дворянского собрания в 1871 г., которое было произведено без согласования со старшинами собрания; неудачную попытку учредителей Малоархангельского общества сельского хозяйства в 1873 г. утвердить свой устав, отвергнутый Министерством из-за несоответствия нормам и положениям; мытарства учредителей Общества взаимопомощи приказчиков города Ливны, которых заставили трижды переписать проект своего устава, прежде чем он удовлетворил чиновников [3, С.11, 63, 85].

Начало 90-х гг. XIX в. стало рубежом нового этапа в формировании гражданского общества в Российской Империи. У современников это время получило название «новый общественный подъем». Большинство из них считает, что этот подъем был спровоцирован голодом 1891-1892 гг. Борьба с последствиями этой гуманитарной катастрофы объединила земских служащих в новую общественную силу - «третий элемент» [2, с. 116-123]; это, в свою очередь, дало новый импульс либеральному общественному движению [6, С. 120; 7]; голод же способствовал началу нового этапа революционного движения, что привело в итоге к созданию массовых революционных партий социал-демократов и со-циалистов-револю-ционеров [10, С.47-48.]. В общественной жизни новый подъем выразился в увеличении количества зарегистрированных «частных» обществ как в столицах, так и в провинции.

Начиная с 90-х годов XIX в. ввиду увеличения числа ходатайств об открытии новых обществ, поступавших в различные министерства, было решено еще больше регламентировать порядок утверждения самодеятельных организаций. Впрочем, эта регламентация упростила работу не только министерским чиновникам, но и учредителям тоже. Были разработаны «нормальные» (то есть «примерные») уставы для обществ, занимающихся различными видами деятельности. Одним из первых был утвержден «Нормальный устав общественных собраний» (Циркуляр МВД от 18 декабря 1874 г. за № 140) [14, л.6.]. После этого последовал значительный перерыв, но с начала 90-х гг. подобные уставы стали выходить один за одним: «Нормальный устав общества охотников конского бега», «Устав общественного призрения в России» (издание 1892 г.), «Нормальный устав городских пожарных обществ» (утвержден министром внутренних дел 23 января 1896 г.

по представлению Российского императорского пожарного общества) [15, л.1, 8], «Нормальный устав сельских вольных пожарных дружин» (утвержден министром внутренних дел 5 августа 1897 г.), «Примерный устав благотворительного общества» (Циркуляр МВД № 5398,1898 г.) [16, л.7], «Примерный устав пособия бедным» [9], «Устав попечительского общества о доме трудолюбия», «Нормальный устав общества вспомоществования нуждающимся учащимся» и т.д. Пик нормотворчества приходится, по всей видимости, на 1896 г.

Другой мерой регламентации служили «Общие указания для составителей уставов», составленные чиновником К.Г. фон-Плато. В них содержалось описание типовой структуры устава: «Каждый устав должен начинаться указанием цели учреждения общества и способов достижения этой цели. Далее перечисляются средства, которыми общество предполагает покрывать свои расходы, указывается состав общества, обязанности и права членов, порядок управления его делами и отчетностью,и,наконец, приводятся постановления на случай закрытия общества и ликвидации его дел» [8].

Разрешение на открытие «частных» обществ, принимавших изданные министерствами «нормальные» уставы в качестве руководящего документа, давала местная администрация (губернаторы, градоначальники). В частности, разрешение на открытие частных обществ в Орловской губернии в 1890-1905 годах давали: министр внутренних дел И.Л. Горемыкин (1895-1899), министры государственных имуществ М.Н. Островский и А.С. Ермолов, товарищи (заместители) министра внутренних дел ДО. Сипягин (1894-1899), А.Д. Оболенский (1897-1902) и П.Н.Дурново (1900-1905), товарищ министра народного просвещения И.К. Ренар, а также орловские губернаторы А.Н. Трубников (1894-1901), Г.И.Кристи (1901-1902), К.А. Балясный (1902-1906) [3, с.12.]. Всего же за период с 1890 по 1904 г. было официально зарегистрировано 128 обществ [4, С.119].

Рост числа самодеятельных общественных организаций привел к расширению так называемой «публики» - числа людей, активно занимающихся общественной работой. Это категорически не понравилось режиму, и требования, предъявляемые государственными чиновниками к членству в самодеятельных организациях, были ужесточены. По правилам, подписанным министром внутренних дел И.Л. Горемы-киным 29 апреля 1897 г., членами общественных организаций не могли быть:

После этого уставы многих ранее утвержденных обществ были пересмотрены для приведения их в соответствие новым требованиям. Так солдаты и учащаяся молодежь были приравнены к лицам с непогашенной судимостью. Впрочем, уставы некоторых

обществ сами накладывали профессиональные и тендерные ограничения на членство: членами офицерских собраний имели право быть только офицеры, причем данной, конкретной части (Офицерское собрание 17-го гусарского Черниговского полка); членами женской благотворительной организации - только женщины (Дамское общество пособия бедным евангелистско-люте-ранского прихода); членами разнообразных спортивных обществ были только мужчины (Орловский кружок велосипедистов). Так что количество людей, составляющих «публику», оставалось ограниченным.

Активная работа самодеятельных общественных организаций по различным направлениям общественной жизни вызывала беспокойство царских властей и желание поставить формирующееся гражданское общество под свой контроль. В арсенал контролирующих средств входили: ежегодные отчеты о деятельности перед губернатором и Министерством внутренних дел, регулярно посылаемые властям извещения о проведении заседаний, а также ходатайства на проведение любого массового мероприятия (лекции, народного чтения, спектакля, концерта, бала, маскарада, вечера и пр.); присутствие полицейских чинов на всех массовых мероприятиях; отчеты перед губернатором о правильном расходовании денег, полученных с продажи билетов, благотворительных лотерей и т.д. Но, как не раз уже случалось, в России жесткость законов компенсировалась необязательностью их исполнения: некоторые общественные организации по нескольку лет не предоставляли отчетов о

своей деятельности либо прекращали деятельность, не уведомив об этом ни Министерство внутренних дел, ни губернатора.

Разумеется, все вышеизложенное не касалось существовавших подпольно организаций, выдвигавших в качестве целей и задач борьбу с существующим режимом. Подобные организации начинают возникать, начиная с середины 90-х годов XIX века и в Орловской губернии. Примером являются ячейка организации Партия «Народного права» и марксистский Кружок учащейся молодежи в Орле.

Период 1905-1917 гг. стал последним в истории становления гражданского общества в Российской Империи. Во многих отношениях он стал особенным периодом в развитии системы самодеятельных общественных организаций. Определяют эту особенность два события, которые качественно изменили общественно-политическую ситуацию в стране. Это первая русская революция и Первая мировая война.

Революция 1905 г. стала важнейшим этапом оформления гражданского общества в Российской Империи, она знаменовала собой появление в стране политических прав и свобод. Манифест 17 октября 1905 г. даровал русским подданным эти свободы и способствовал возникновению нового побуждения к социальной активности, легализировав существование политических партий революционного, либерального, консервативного и реакционного (черносотенного) направлений.

Первая русская революция также заставила власть реформировать систему регистрации «частных» обществ и союзов, введя «Временные правила для обществ и союзов от 4 марта 1906 года».

Вторым по значению событием, определившим развитие общественной жизни Российской Империи, явилась Первая мировая война. «Великое отступление» 1915 г. сорвало с мест постоянного проживания массу беженцев из Привисленского края, Западной Белоруссии и Прибалтики. Это не изменило, конечно, национальный состав губерний Центральной России, но расширило представительство некоренного населения в системе общественных организаций и способствовало новому взлету социальной активности коренного населения. Это был последний пик учреждения благотворительных обществ - для помощи беженцам и фронту.

Первая русская революция внесла коренные изменения в деятельность уже существующих и оказала влияние на формирование новых общественных организаций. 4 марта 1906 г. были утверждены «Временные правила об обществах и союзах». В этих Временных правилах были сформулированы юридические понятия «общества», «союза» и

«профессионального общества»; при этом особо подчеркивался «бесприбыльный» (некоммерческий) характер их деятельности. Определялся весь круг вопросов, связанных с утверждением и деятельностью обществ: прописывался порядок их создания; формулировались требования к учредительным документам в зависимости от особенностей образования и функционирования обществ и союзов; устанавливался порядок ликвидации и использования имущества этих организаций. Правила предусматривали два варианта легализации обществ: с созданием юридического лица и без создания юридического лица [12, С. 164-166.].

Утверждение Временных правил привело к новому, еще большему, чем в начале 90-х гг. XIX века, всплеску «учредительной горячки» общественных организаций.

Согласно подписанному П.А. Столы-пи-ным «Циркуляру о порядке регистрации обществ и союзов», уставы частных обществ с образованием юридического лица утверждались Губернским (Городским) по делам об обществах присутствием. Утверждение производилось путем внесения в реестр. Экземпляр устава с резолюцией губернатора возвращался учредителям, с этого момента общество считалось действующим. Коммерческие (торгово-промышленные) общества утверждались в особом порядке, поскольку их деятельность была направлена на получение прибыли для своих учредителей. Уставы обществ, создаваемых служащими различных ведомственных учреждений - земских,

сословных и городских, подлежали рассмотрению в соответствующем ведомстве, поскольку перечисленные учреждения считались государственными. Для объединений, не воспользовавшихся правами юридического лица, предусматривался упрощенный порядок регистрации, без утверждения устава, путем подачи заявления на имя губернатора. Но подобное заявление должно было содержать в себе исчерпывающие сведения о целях и характере деятельности общества, порядке вступления и ухода членов [17, л. 8—9об.].

К сожалению, реестр «частных» обществ, утвержденных Орловским губернским по делам об обществах присутствием, дошел до нас в фрагментированном состоянии. Храня-щийся в одном из дел канцелярии орловского губернатора список составлен по территориальному признаку (причем не все уезды оказались охваченными) и охватывает 1906-1910 гг. [17, л. 36]. Списки, охватывающие последующий период времени, в архиве пока не обнаружены. В имеющемся списке также отсутствуют общества, отказавшиеся от получения статуса юридического лица, организации земских и городских служащих и местные отделы всероссийских обществ и союзов. Тем не менее кропотливая работа в Государственном архиве Орловской области позволила выявить 335 самодеятельных общественных организаций, созданных в Орловской губернии с 1905 по 1916 г. [4, С. 122]

За полтора века, рассмотренных в данной короткой статье, политика государства

в сфере утверждения и регистрации самодеятельных общественных организаций претерпела серьезные изменения. Расширялся круг правительственных инстанций, обладающих правом утверждать и регистрировать общественные организации, росло число «частных» обществ, многочисленнее становилась работавшая в этих обществах публика. Однако все эти изменения происходили крайне медленно.

В течение практически ста лет в стране существовала традиция «Высочайшего Утверждения» уставов новых организаций, что, с одной стороны, объяснялось неразвитостью законодательства по данному вопросу, а с другой - фактической слабостью общественной инициативы.

Однако после проведения буржуазных преобразований второй половины XIX в. общественная инициатива возросла многократно. Власть не могла игнорировать изменение обстановки, тем более, она сама инициировала реформы. В истории формирования системы общественных организаций наступил так называемый ведомственно-циркулярный период, когда император делегировал права регистрации «частных» обществ нижестоящим институтам власти. Одновременно государство начало формирование комплекса нормативных документов, регламентирующих деятельность «частных» обществ. Это были «нормальные» уставы для различных типов общественных организаций. В утверждении и публикации этих уставов не просматривается никакой системы, скорее всего, правительство действовало в этом

вопросе ситуативно. Кроме того, деятельность обществ мелочно регламентировалась, о любом предпринимаемом действии они обязаны были ставить в известность государство.

Несмотря на это, число самодеятельных организаций резко увеличилось «Нормальные» уставы служили твердой законодательной базой для деятельности «частных» обществ, а разрешить общество, признавшее работу по «нормальному» уставу, мог губернатор. Это исключило треволнения предыдущего периода, когда немногочисленная «публика», которая решалась на учреждение нового общества, вынуждена была искать покровительство высокопоставленного лица.

Первая русская революция привела к фактическому уничтожению разрешительного принципа утверждения общественных организаций, заменив его явочным. По Временным правилам и Циркуляру о регистрации достаточно было заявить о создании общества, чтобы оно было зарегистрировано в реестре специального городского или губернского присутствия. Это привело к необычайному всплеску общественной активности, которую вполне можно назвать «учредительной горячкой». За последние двенадцать лет существования Российской Империи в одной отдельно взятой Орловской губернии было зарегистрировано общественных организаций в три раза больше, чем за весь предшествующий период существования этого административного образования.

При этом общества продолжали регистрироваться и в период Первой мировой войны.

Это позволяет автору представленной статьи утверждать, что перед революцией 1917 г. в стране существовало развитое гражданское общество, которое к 1920 г. оказалось совершенно разрушенным.

Библиография:

б.Корф С.А. Дворянство и его сословная организация за столетие 1762—1855 гг. -СПб., 1906.

губернаторов и градоначальников / Сост. К.Г. фон-Плато.-Рига, 1903.

Ю.Спиридович А.И. Большевизм: от зарождения до прихода к власти. - М.: ЭКСМО-Алгоритм, 2005.-512 с.

И.Теряева Е.В. Служащее дворянство Орловской губернии второй половины XVIII -первой половины XIX вв.: автореф. ... канд. ист. наук. - Орел, 2009.

References:

IBredli Dzhozef Obshchestvennyye organi-zatsii v tsarskoy Rossii: nauka, patriotizm i gra-zhdanskoye obshchestvo. - M.: Novyy khrono-graf: izdatel& - Leonid Yanovich, 2012. - 446 s. (In Russ.)

H.Teryayeva Ye.V. Sluzhashcheye dvoryanstvo Orlovskoy gubernii vtoroy poloviny XVIII

- pervoy poloviny XIX vv.: avtoref. ... kand. ist. nauk.-Orel, 2009. (In Russ.)

- M.: Novyy khronograf, 2008. - 320 s. (In Russ.)