Формирование института государственной гражданской службы Великобритании во второй половине XIX века

УДК 942 «18»

И.В.Потапов

ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ ВЕЛИКОБРИТАНИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

Гуманитарный институт НовГУ

The features of formation of bases of institute of modern state civil service in the Great Britain are considered. The retrospective comparative analysis of a condition of public service up to, and after reform 1852 Northcote-Trevelyan, its value and consequences as a whole for all institute of civil service is lead.

Для того чтобы политические решения на уровне кабинета или отдельного министерства могли быть сформулированы, а в последующем реализованы, необходимо иметь штат постоянных чиновников. Но Британия долгое время не знала ни многочисленной бюрократии, ни системы постоянной государственной службы.

В Англии функцию непосредственной подготовки административных решений и их реализации выполняет гражданская служба, называемая так в отличие от служащих вооруженных сил, служителей королевского правосудия и политических деятелей Короны. Впервые выражение «гражданская служба» в его современней смысле было употреблено Ост-Индской компанией [1]. Существует множество трактовок термина «государственное управление» и его элементов в справочной и исторической литературе. Государственное управление в настоящей статье рассматривается как деятельность, заключающаяся в разработке и реализации политики правительственных и иных государственных органов, а также управление организациями и людьми, так или иначе вовлеченными в этот процесс [2]. Таким образом, проводником деятельности государственного управления должен быть определенный социальнополитический институт государства — государственная служба. Составной частью государственная службы является гражданская служба, занимающаяся непосредственно подготовкой и реализацией решений, т.е. ее бюрократическая составляющая.

Уже во второй половине XVIII в. архаичное состояние государственной службы Великобритании стало настолько очевидным, что парламент вынужден был обратить на него внимание. К концу XVIII в. усилилось недовольство существовавшей системой государственного управления, начался процесс ликвидации многочисленных синекур, затянувшийся на десятилетия. Было принято решение о регулировании выплаты пенсий. В XVП-XVШ вв. размеры пенсий были произвольными, они выплачивались через цивильный лист короля [3]. Акт 1782 г. ограничил их максимальный размер. Вместе с тем постепенно начал расширяться круг лиц, имеющих возможность получать государственную пенсию. В 1837 г. было установлено, что пенсии могут получать выдающиеся государственные и общественные деятели, а также представители науки и культуры.

До 1854 г. служащие Короны назначались как «министры, действующие для Короны без возрастно-

го предела и квалификации взамен политической поддержки или из личного интереса». Их было большое количество — «не меньше 16 000 человек»[4], граница между теми, кто действовал в политической сфере, и теми, кто занимался организационноуправленческой деятельностью, была слаба и прерывиста.

Деловые качества значительной части «слуг Короны» в середине XIX в. Стаффорд Норткоут и Чарльз Тревельян, авторы проекта реформы аппарата государственного управления, характеризовали следующим образом: «Допуск к государственной службе ищут многие, но особенно нечестолюбивые, ленивые или непрофессиональные люди, способности которых не гарантируют, что они преуспеют в открытых профессиях, где они должны столкнуться с конкуренцией своих современников». Не было никакой проверки их соответствия сфере профессиональной деятельности, а «назначение было результатом патронажа: руководитель отдела подарит офис сыну или чьему-то иждивенцу в результате личных или политических прошений за него...» [5]. В то же время «фрагментированный характер госслужбы приводил к определенным трудностям. Опыт каждого человека, его интерес, надежды и опасения ограничены специальной отраслью госслужбы, в которой он занят. Эффективность, естественно, должна быть ограничена одним направлением, поощрение роста узконаправленного мировоззрения и ведомственные предубеждения ограничивают приобретение опыта...» [6].

Подготовка реформы началась в 1848 г., когда правительство под нажимом парламента, обеспокоенного растущей дороговизной государственного аппарата, вынуждено было создать специальную комиссию. Она обратилась к различным государственным учреждениям с просьбой представить свои соображения относительно затронутой проблемы. От имени Казначейства ответил Ч. Тревельян. Выразив озабоченность состоянием администрации, он предложил комиссии не заниматься паллиативными мерами, но провести решительную реформу, план которой прилагался.

Доклад не привлек внимания правительственных сфер, однако им заинтересовался У.Гладстон, руководивший тогда Казначейством. По его поручению в 1853 г. Ч.Тревельян и С.Нордкоут, тоже сотрудник Казначейства, провели более детальное обследование государственной службы, а также универ-

ситетов Великобритании. Его итоги были изложены в специальном докладе [7], крайне низко оценившем эффективность администрации, построенной на принципах патронажа, старшинства и должностной несменяемости.

Для решения проблемы эффективно функционирующей административной системы предлагались следующие преобразования: «надлежащая система экспертизы перед назначением»; «центральное

управление по проведению экспертизы... во главе с членом тайного совета»; «свидетельство» квалификации в качестве подтверждения прохождения экспертизы; «надлежащая система перемещения» между отделами; должно быть «надлежащее различие между интеллектуальным и механическим трудом»; «продвижение согласго заслугам» должно строго контролироваться [8].

Британская государственная служба началась именно с этого документа, озаглавленного как «Доклад об организации постоянной государственной службы», положенного перед парламентом 23 ноября 1853 г. и подписанного С.Норткоутом и Ч.Тревельяном [9]. Этот доклад, безусловно, можно рассматривать как отправную точку для анализа современной британской государственной службы. Доклад Норткоута — Тревельяна и появившийся более века спустя (в 1968 г.) доклад Фултона заложили политико-правовые основы современной государственной службы Соединенного Королевства. Показательно, что доклад Фултона начинался с утверждения: «Внутренняя государственная служба сегодня — продукт философии девятнадцатого столетия, сформированный в докладе Тревельяна — Норткоута» [10].

Общий вывод авторов реформы государственной службы в 1854 г. был следующим: «Публичная служба должна строиться на привлечении в ее низшие уровни (ранги) тщательно отобранных молодых людей, которые должны первоначально наниматься в соответствии со своими способностями и образованием, а в дальнейшем постоянно чувствовать, что их продвижение и будущее полностью зависят от той продуктивности и умения, с которыми они исполняют свои обязанности; что они, при поддержке своих руководителей, могут реально претендовать на самые высшие служебные «призы», однако, продемонстрировав неспособность и леность, они могут ждать увольнения» [11]. Для реализации этих положений доклад предлагал ряд рекомендаций. Вербовка на государственную службу должна быть открытой и проходить в виде соревнования на основе личных заслуг.

В 1855 г. создается комиссия гражданской службы, которой поручено было организовать экзаменационную систему, и в 1870 г. была установлена система конкурсов, постепенно вошедшая в различные классы госслужбы. В 1859 г. закон «О пенсиях по старости» (Superannuation Act) гарантировал выплату пенсий только тем государственным служащим, кто получал специальный сертификат комиссии гражданской службы. В 1870 г. были введены обязательные открытые экзамены для соискателей мест в правительственных учреждениях, проводить которые должна была комиссия.

Установленный докладом Норткоута — Тревельяна порядок вербовки государственных служащих оставался в значительной степени неизменным в течение 150 лет. Государственные служащие были универсалами, принятыми на работу за личные качества и заслуги, через открытый конкурс. Социальные особенности высших разрядов государственной службы практически не изменились и до середины следующего столетия. Высшие государственные служащие были почти все белыми мужчинами среднего класса, кто имел образование школы и/или университетов Оксфорда и Кембриджа [12].

Одним из элементов новой системы государственной службы стало наличие сложной системы классов, на которые были разделены гражданские служащие. Первоначально было выделено три класса: административный (руководящий), исполнительный, канцелярский (клерков). Затем появились другие, например класс специалистов. Классы в свою очередь делились на многочисленные ступени (ранги) и должности. Поступление в класс зависело от полученного образования. Лица с высшим университетским образованием претендовали на должности в «интеллектуальных классах» (административный,

исполнительный), без него — в «рутинном» (канцелярском).

Был определен и круг должностных обязанностей гражданских служащих: подготовка служебных материалов, проектов меморандумов и речей, в которых излагается и объясняется политика правительства; принятие решений, производных от решений политических; выработка рекомендаций, ориентированных на преодоление трудностей, которые неизбежны при проведении той или иной политической линии; осуществление управления в соответствии с политическими установлениями [13].

Следует учитывать еще один момент, который часто незаслуженно опускают и на который обращает внимание современный исследователь Майкл Даджет [14]. Указом Совета (Order in Council) от 29 ноября 1884 г. было сформировано третье правительство У.Гладстона. Указ требовал, чтобы государственный служащий, участвующий в избирательной кампании и выступающий кандидатом на депутатский мандат в палату общин, должен оставить свой пост. Окончательно и четко была проведена граница между британским политическим классом и бюрократией.

Таким образом, С.Норткоут и Ч.Тревельян, действуя в русле либеральной политической культуры XIX в., осуществили первую административную революцию в правительстве Великобритании и в сознании граждан. «Они добились отмены патронажа и кумовства, дилетантизма и неэффективности, расточительности и разбазаривания, скрытности и безответственности и заменили их выбором и продвижением согласно заслугам, профессиональной эффективностью, сокращением и экономией, гласностью и полной финансовой ответственностью» [15].

Государственная служба не была полностью унифицирована, а управление ею централизовано. Не

удалось преодолеть сопротивление ведомств, стремившихся сохранить контроль над штатом своих сотрудников: живучими оказались исторические напластования и традиции. Так, запутанной оставалась правовая терминология, определяющая статус служащих центральных и местных учреждений, гражданских и военных «слуг короны». Официально использовавшееся понятие «гражданские служащие» (civil servants) охватывало только служащих министерств, исключая самих министров. Неофициально применяемые термины «публичная служба», «должностные лица» (officials, officers) относились ко всем лицам, состоящим на службе у государства, включая армию, органы местного управления и публичные корпорации...

Государственная служба следовала за образцами либеральной демократии и должна была отличаться постоянством принципов, нейтралитетом и анонимностью. Эти базовые элементы выполняют четыре главных функции современной государственной службы: сообщать (советовать) государственным министрам в делах внутренней политики; управлять использованием правительственных ресурсов (средств); принимать решения от имени министров; выполнять ежедневную административную работу ведомств. В целом преобразования в государственной службе этого периода заложили основы современной системы управления.

Civil Servant — http://www.civilservant.org.uk/ (ссылка от 10.08.2006).

ван в Parliamentary Papers, 1854, vol. xxvii, но в настоящее время более доступна следующая его публикация: Appendix B of the Fulton Report, Cmnd 3638, June 1968.

http://soc.kuleuven.be/io/ethics/paper/Paper%20WS2_pdf/ AG%20Keizer.pdf