этапы и направления государственной научно-технической политики в постсоветский период

Антон БОКОВ

ЭТАПЫ И НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Автором статьи рассмотрены сложившиеся в литературе подходы к периодизации государственной научно-технической политики в Российской Федерации и основные направления ее реформирования; проведен анализ принятых в разные периоды концептуальных документов и происшедших институциональных преобразований.

The author of the article concerns approaches to the periodization of the state scientific-technical policy in Russia and the main areas of its reforming existing in literature. The analysis of conceptual documents, adopted in different periods, and institutional changes in this sphere is taken.

научно-исследовательская деятельность; исследования; научный потенциал; государственная политика, периодизация; scientific research activity, researches, scientific potential, public policy, periodization.

Проблемы становления и развития научно-технической политики в постсоветской России нашли отражение в работах И.Г. Дежиной, А.В. Мартыненко, Л.Э. Миндели, Б.Г. Салтыкова, В.Е. Фортова, Е.В. Семенова, М.Н. Гусаровой и др. Объективный анализ государственной научно-технической политики в контексте ее соответствия мировым тенденциям инновационного развития и оценка ее эффективности требуют глубокого изучения ее основных направлений, результатов на разных этапах реализации, осмысления программных документов, исследования процесса реформирования органов государственного управления в этой сфере.

Анализ научной литературы позволяет выявить, как минимум, две точки зрения. Часть исследователей полагает, что государство не имеет научной политики, а совершенно недостаточное финансирование привело науку к катастрофе. Другая часть ученых утверждает, что, несмотря на внутреннюю противоречивость и непоследовательность, государственную научную политику в эти годы можно представить как систему и выделить ее периоды и логику развития.

Проблема периодизации государственной научно-технической политики также принадлежит к числу дискуссионных. Так, В.А. Воронцов и Н.С. Лялюшенко предложили выделять три периода в ее осуществлении в 1990-е гг. На первом этапе (1992—1993 гг.) главная задача заключалась в сохранении научно-технического потенциала на максимально возможном уровне. На втором этапе (1994—1995 гг.) первоочередной задачей являлась постепенная адаптация научно-технической сферы к требованиям рыночной экономики при постоянном уменьшении финансирования науки из федерального бюджета. На третьем этапе (1996—1997 гг.) первостепенное значение приобрела разработка единой концепции последовательного реформирования российской научно-технической сферы с целью существенного повышения эффективности ее деятельности в условиях рынка и изменения менталитета части научного сообщества страны. Президент РАН Ю.С. Осипов выделяет два этапа государственной научной политики: с конца 80-х гг. до конца ХХ в. — «кризисный, разрушительный» этап, с 1999 г. — время «стабилизации, строительства и оживления». И.Г Дежина на основе анализа концептуальных и нормативных документов выделяет три этапа в

БОКОВ

Антон

Вадимович —

аспирант

кафедры истории

Московского

государственного

университета

приборостроения

и информатики

science@mgupi.edu

развитии государственной научной политики: 1991—1996 гг.; 1997—2001 гг.; 2002 г. — настоящее время.

Гусаровой М.Н. было обозначено два этапа в реализации современной государственной научно-технической политики в Российской Федерации1. Первый этап охватывает период с 1990 по 2001 г., второй начался в 2002 г., когда были приняты «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу»2. Одновременно исследователь, соглашаясь с Е.В. Семеновым, определяет первую половину 1990-х гг. как время поиска путей системного реформирования научно-технической сферы в направлении создания национальной научной системы на основе принципов открытости, демократизации, адресной поддержки ученых и научных групп, их равного доступа к ресурсам. В эти годы были приняты важные документы, свидетельствующие о выработке новых концептуальных подходов к формированию и реализации государственной научно -технической политики, определены цели и основные направления развития этой сферы. Произошла демилитаризация и конверсия сферы исследований и разработок, ее частичное разгосударствление и адаптация к рыночной модели функционирования; положено начало формированию механизма финансирования целевых проектов и программ через систему бюджетных и внебюджетных фондов. Создание государственных научных центров позволило предотвратить разрушение отраслевой науки.

С другой стороны, государственная политика в отношении научно-технического комплекса не являлась системной. Напротив, она отличалась крайней непоследовательностью, декларативностью, концептуальной слабостью, а также частыми реорганизациями в сфере управления. По сути, были определены только контуры реформирования научно-технической сферы. Но и эти декларации о намерениях вызывали сопротивление

- М., 2009.

Совета РФ // http://www.kremlin.ru/text/ stcdocs/2002/03/94283.shtml

определенной части научного сообщества, управленческого звена исследовательских организаций и учреждений, обладавших сильным лоббистским потенциалом в органах исполнительной и законодательной власти.

В результате к концу века в научно-технической сфере сложилась критическая ситуация. В 90-е гг. бюджетное финансирование науки сократилось в 17-20 раз. По данным межведомственного (Миннауки и РАН) Центра исследования и статистики науки (ЦИСН), а также по опубликованной статистической информации, в конце 80-х гг. расходы на науку составляли около 2% ВВП, а в 1995 г. эти показатели колебались, по разным источникам, от 0,41% до 0,72% ВВП3. Значительно ухудшилась материально-техническая и информационная оснащенность российской науки. Произошел резкий спад выпуска научной литературы, в бедственном положении оказались научные библиотеки, иностранная научно-техническая литература приобреталась в мизерных количествах.

Важнейшим концептуальным документом этого периода являются «Основные положения концепции развития науки и техники Российской Федерации в 19921993 гг.». В разделе «Концепция реформы» были определены семь новых приоритетов государственной научной политики, в т.ч. избирательная, выборочная поддержка научных исследований и научных организаций; сохранение лучших российских научных школ за счет стабильного бюджетного финансирования; демилитаризация и конверсия сферы НИОКР; разгосударствление и адаптация к рыночным принципам сферы НИОКР; переход от финансирования научных организаций к финансированию целевых проектов и программ; обеспечение множественности источников финансирования; создание региональных фондов поддержки научно-технического развития. Документ, рассчитанный на два года, оказался программным на гораздо более продолжительный период.

Выделение второго этапа в государственной научно-технической политике М.Н. Гусарова связывает с концептуальными изменениями: переходом от реализации задачи сохранения и адаптации

научно-технического и исследовательского потенциала в условиях смены модели общественного развития к осуществлению институциональной модернизации в контексте новой стратегической цели -формирования национальной инновационной системы. Этот переход нашел отражение в ряде программных документов, таких как «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологии на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», «Концепция участия Российской Федерации в управлении имущественными комплексами государственных организаций в сфере науки», «Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года».

На новом этапе государство стало форсировать создание параллельной научной подсистемы в виде госкорпораций (Роснано, Росатом и др.). Но и здесь сохранился ведомственный подход, а также формат советской институциональной модели функционирования, механизм «госзаказа».

В целом, как справедливо полагает исследователь, формирование государственной научно-технической политики в 1992-2009 гг. осуществлялось в контексте острого противоборства либерального и патерналистского подходов. С одной стороны, ее концептуальные основы соответствовали общемировым и общенациональным тенденциям развития. С другой стороны, ее практическая реализация была заморожена сохранением прежней управленческой модели в сфере исследований и разработок, ведомственно-корпоративным подходом к принятию решений, слабостью интеграционных процессов между наукой и производством, низкой инновационной восприимчивостью отечественной промышленности, квалификационной деградацией научно-технических кадров. Из-за отсутствия налаженных схем кооперации науки и производства, единого информационного пространства для обмена знаниями и идеями между участниками инновационного процесса, практического отсутствия защиты интеллектуальной собственности и недостатков в ведении патентного дела Россия имеет крайне низкий рейтинг инновационности экономики.

В исследуемый период наблюдался

процесс, который характеризуется как «министерская чехарда». В начале 1992 г. в России было образовано Министерство науки, высшей школы и технической политики. Уже через год, в феврале 1993 г., оно было преобразовано в Министерство науки и технической политики РФ (управление высшим образованием выделилось в самостоятельный орган). В конце 1996 г. данное министерство было преобразовано в Госкомитет РФ по науке и технологиям. Через полгода, весной 1997 г., госкомитет снова был преобразован в министерство, на этот раз в Министерство науки и технологий РФ. В конце мая 2000 г. министерство вновь преобразовано в Министерство промышленности, науки и технологий РФ. В ходе радикальной административной реформы в марте 2004 г. вместо него были созданы Министерство образования и науки, а также Федеральное агентство по науке и инновациям. Всякий раз при перестройках органа государственного управления наукой осуществлялись пересмотр его функций и внутренние реорганизации. Очевидно, что процесс «совершенствования» государственного управления наукой и в настоящее время далек от завершения.

Формирование нормативно-правовой и законодательной базы функционирования научно-технического комплекса и всех составляющих его подсистем определило, по сути, только контуры реформирования. К числу факторов, препятствующих интеграции науки и производства, на наш взгляд, следует отнести: реабилитацию советского механизма «госзаказа», реализуемого в виде «точечного» распределения бюджетных средств; отсутствие концепции развития всех отраслей промышленности; низкий уровень подготовки специалистов инженерного профиля. Проводимые реформы не изменили структуру российского научно-технического комплекса ни в институциональном, ни в организационном, ни в дисциплинарном и отраслевом направлениях.

Очень важно выделять периоды в развитии научно-технической политики по совокупности факторов, а не по одному из них. Положив в основу периодизации, например, только концептуальные документы, можно получить некоторое смещение периодов на хронологической шкале, так как иногда документы опережали реаль-

ную политику или, напротив, по инерции завершали предыдущий период, в то время когда реально проводилась уже другая научная политика. Так, Е.В. Семенов1 обозначил период с конца 1991 г. до середины 1996 г. как период первой реформы, связанной с именем министра-реформатора Б.Г. Салтыкова; период с середины 1996 г. до весны 2004 г. - как период стагнации, борьбы различных сил за влияние на научно-техническую политику. Наконец, этап с весны (особенно заметно с осени) 2004 г. до настоящего времени он считает периодом второй реформы, инновационной по направленности, осуществляемой командой министра А.А. Фурсенко.

В период первой реформы была предпринята попытка формирования национальной научной системы на основе новых принципов: открытости (взамен закрытой и сильно засекреченной науки), демократизации, равного доступа ученых к ресурсам (взамен системы должностных привилегий). Основным достижением этого периода явилось создание системы государственных фондов поддержки научных исследований и малого инновационного бизнеса. К числу основных концептуальных документов этого периода относятся, прежде всего, «Основные положения концепции развития науки и техники Российской Федерации в 1992-1993 гг.» (краткий вариант: «Проблемы науки и техники при переходе к рыночной экономике»), Указ Президента РФ «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации» от 27 апреля 1992 г. № 426, «Доктрина развития российской науки» (1996 г.).

Наиболее дискуссионным и сложным для анализа явился период с лета 1996 г. до весны 2004 г., поскольку в это время государственная политика отличалась крайней противоречивостью, декларативностью и непоследовательностью. К числу важнейших документов этого периода можно отнести постановление Правительства РФ «О неотложных мерах по усилению государственной поддержки науки в Российской Федерации» от 7 мая 1997 г. № 543, «Концепцию реформирования российской науки на период 1998-2000 гг.» (1998 г.), «Концепцию государственной политики

Российской Федерации в области международного научно-технического сотрудничества» (одобрена Правительством РФ 20 января 2000 г.), «Доктрину информационной безопасности Российской Федерации» (утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895), «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу» (утверждены Президентом РФ 30 марта 2002 г. № Пр-576) и др.

На этапе второй реформы акцент смещен с собственно науки на формирование национальной инновационной системы и встраивание науки в эту систему. Если в период первой реформы изменение управления наукой и финансирования научных исследований связывалось, прежде всего, с малыми формами (проекты, выполняемые отдельными учеными и первичными научными группами), то в период второй реформы речь уже идет о крупных формах - программах, выполняемых организациями или сетевыми сообществами. Такое положение дел объясняется не столько концептуальными предпочтениями, сколько реальным состоянием экономики и государственного управления. Принципы конкурсного отбора, экспертизы, прямого финансирования реального производителя научной продукции характерны для обеих стратегий реформирования науки.

Свое развитие концепция научно-технической политики получила в таких документах, как «Основные направления политики РФ в области развития инновационной системы на период до 2010 г. (утверждены Председателем Прави-тель-ства РФ 5 августа 2005 г. № 2473П-П7), «Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г.» (утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол от 15 февраля 2006 г., № 1), «Приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации» (утверждены Президентом РФ 21 мая 2006 г. № Пр-843) и др.

Исследование концептуальных документов и результатов научно-исследовательской политики позволяет утверждать, что многое из намеченного еще в 90-е гг. совершенно не утратило своей актуальности до сих пор.