Спросить
Войти
УДК 94(470.621) ББК 63.3(235.7) М 46
Д.Х. Мекулов,
доктор исторических наук, профессор кафедры истории и культуры адыгов АГУ, тел. 8 903 466 28 45, 8 961 819 02 33
Система демократических институтов власти на Северном Кавказе: история, особенности (1918 г. - 30-е годы ХХ в.)
Аннотация. Автор исследует процесс становления демократических институтов власти на Северном Кавказе начиная с 1918 по 30-е годы ХХ в. Особо подчеркивается различие между регионами Северного Кавказа. Какова роль военно-революционных комитетов, какова обстановка в том или ином регионе, как они влияли на формирование органов власти на местах.
D.Kh. Mekulov,
Doctor of Historical Sciences, Professor of Department of History and Culture of the
Adyghes, Adyghe State University, ph. 8 903 466 28 45, 8 961 819 02 33
System of democratic institutes of the power in the North Caucasus: history and features (1918 - 1930s)
Abstract. The author investigates the process of formation of democratic institutes of the power in the North Caucasus beginning from 1918 to 1930s. The focus is made on distinction between the regions of the North Caucasus. The author shows the role of revolutionary-military committees, the situation in this or that region and their influence on the formation of authorities in regions.
Становление государственности у народов на Северном Кавказе протекало органично с процессами формирования системы власти. Прежде всего создавалась не только система выборных центральных (республиканских, областных) органов власти, но и ее низового аппарата.
Развитие событий, связанных с получившим в истории начиная с 1918 года название «триумфального шествия» новых общественных отношений, протекало в сложных условиях острой борьбы альтернативных сил. Эта борьба, несомненно, оставляла отпечаток на формировании государственных органов власти. При этом процессы развивались равнозначно как в многонациональных районах, так и в районах с преобладающим составом населения, принадлежащего к одной национальности. К весне 1918 года в национальных районах установилась своеобразная советская власть - «народной демократии» советов - в городах, национальных и казачьих советов и комитетов - в крестьянских районах.
Формы проводимой в массах работы носили различный характер, однако их цель была строго направлена - закрепление позиций боровшегося за власть пролетариата и крестьянства [1].
Возникшие на местах органы власти, в том числе и на территории многонационального Северного Кавказа, советы, исполкомы, военно-революционные комитеты, занимаясь мобилизацией, сумели за короткое время добиться победы над представителями буржуазного строя.
В национальных районах Северо-Кавказского края была создана в 1918 году система военно-революционных комитетов, призванных к установлению и упрочению власти советов.[2]
Однако образованные военно-революционные комитеты, в том числе и на Северном Кавказе, носили временный характер, наделялись правами решения задач по установлению власти советов, созданию условий для организации выборов в советы, - органов, базировавшихся на принципах более широкой демократии.
Надо признать, что военно-революционные комитеты сыграли заметную роль в разгроме контрреволюции, функционируя в некоторых районах Северокавказского региона вплоть до осени 1918 года. Выполнив свою задачу, они были ликвидированы. На местах были вызваны к жизни комбеды (комитеты крестьянской бедноты). Правда, на территории Северного Кавказа к созданию комбедов прибегали редко, что, очевидно, объяснялось различным уровнем подготовленности крестьянства к новым общественным преобразованиям и различным уровнем состояния работы по привлечению кулака и середняка на сторону борцов за новый общественный порядок.
Развитие событий на Северном Кавказе, связанное с гражданской войной, обусловленной остротой противоречий в обществе, последующими политическими и военными событиями, осложняло процесс становления советской системы власти. Это было характерным как для национальных районов края, так и для районов с казачьим населением. Если в первом случае объединенная буржуазия выступала против нового общественного порядка, то во втором - альтернативной силой является казачество. Все это, несомненно, прерывало процесс строительства новой системы государственной власти - советской.
Второй этап ее начался в основном после окончания гражданской войны на Северном Кавказе (март 1920 года). Хотя вряд ли можно констатировать, что это было характерным для всей территории Северо-Кавказского края. Там, где это было возможно, проводилось, даже в условиях гражданской войны, избрание органов власти. Для Северо-Кавказского края была характерна хаотичность в процессе организации аппарата государственной власти на местах.
Избранные в 1920 году советы не смогли проявить себя во всей своей полноте. На Северном Кавказе, как и в некоторых других регионах Советской республики пришлось прибегнуть к созданию временной чрезвычайной системы власти, олицетворением которой стали почти повсеместно гибкие и мобильные органы власти - революционные комитеты (ревкомы). По данным исследователей: Н.Ф. Бугая, А.-К.М. Исрапилова, Ю.М. Понихидина и других на Северном Кавказе, например, была организована в 1920-21 годах целая сеть временных чрезвычайных органов власти, включающая около 2090 революционных комитетов (республиканских, областных, станичных, хуторских, аульских и др.). [3]
Изучение проблемы строительства государственного аппарата власти применительно к Северному Кавказу позволяет сделать вывод о том, что революционные комитеты, оставаясь в основном назначаемыми, временными органами власти (за редким исключением избирались), не были глубоко демократическими органами власти, слабо отражали интересы и чаяния масс. Их в значительной мере военный характер деятельности скорее был предназначен для укрепления позиций советов и в целом советской системы, а для Северного Кавказа и для упрочения создаваемых автономий.
Разумеется, что советская власть, утверждаясь, не брала на себя обязательства защищать существовавшие порядки на занятой территории. «Наоборот, - замечал известный юрист Е. Коровин, - борясь сама за свое социалистическое бытие, оказывала (власть - Д. М.) всемерное содействие стремлению местных трудящихся... к организации общественности на социалистических началах». [4] Коровин также замечал: «Отсюда, - ревкомы содействовали возникновению национальных советских республик и прочих элементов так называемой
«советизации». [5]
Первая половина 20-х годов в советском строительстве на Северном Кавказе претерпевала заметные изменения, характеризуя тем самым состояние общества, уровень национального сознания населения, степень готовности его к защите нового общественного порядка и т.д.
Об отсутствии стабильности в системе органов советской власти -свидетельствует и уже упоминаемый факт абсентеизм советов, имевший место не только в национальных районах, но и в районах с преобладающим русским составом населения. Например, в Кубанской области процент участвующих выборов в советы составлял в 1922-23 годах от 25 до 40 %. Аналогичным было положение и в национальных районах этой же области. Более того для всех регионов оставалось характерным копирование во многих случаях процесса строительства государственного аппарата власти, проводимого в центральных районах Советской республики. Практиковалась также идентичность названий органов власти, например, через создаваемые волости, характерные, как правило, для центральных районов страны. Это вносило зачастую недоумение, особенно в национальных районах, имевших совершенно иную «модель» административно-территориального обустройства: национальный округ, аул, селение.
Несомненно и то, что копировался и метод проводимой централизации власти. Так, на Северном Кавказе уже в 20-х годах создавались органы власти, распространявшие свои функции на всю территорию края: Северо-Кавказский революционный комитет, Бюро по восстановлению советской власти на Северном Кавказе, Юго-Восточное Бюро ЦК ВКП(б), Горский исполком и другие.
В ходе дальнейшего советского строительства эта же модель управления получила применение и в Горской АССР, правда, это уже было самостоятельное государственное образование, имевшее наряду с системой органов управления и аппарат власти для установления вертикальных и горизонтальных связей, осуществлявший свои функции через сформировавшийся институт представительства. По данным проведенных исследований, такие представительства были созданы всеми государственными образованиями, при этом они действовали как в центре Советской республики, затем в СССР, так и в соседних республиках и областях. Так, Дагестанская республика имела свое представительство в Азербайджанской, Горской АССР, в Грузии, в центре Советской республики. Представительства Горской АССР функционировали в Закавказской Федерации, Дагестане, Грузии. Наряду с этим практиковалось и образование представительств по различным сферам народного хозяйства - Экономическое представительство Горской АССР и другие.
Опыт формирования системы представительств получил применение и в середине 20х годов, уже после состоявшегося административно-территориального разделения Северного Кавказа, а также во второй половине 20-х годов (1927-28 гг.) в ходе районирования края. [6]
Как известно, после проведения в жизнь принятой резолюции «О районировании» (25 апреля 1923 г.), базировавшейся на основе использования принципа хозяйственноадминистративного деления, Северный Кавказ - Юго-Восточная область - были избраны в качестве экспериментальной. В середине октября 1924 года Президиум ВЦИК создал СевероКавказский край в составе 10 округов (приравнивались к губерниям, округа имели административные районы) и 4 автономные области. С 10 января 1934 г. край был разделен на Азово-Черноморский (Ростов-на-Дону) и Северо-Кавказский (Пятигорск). 13 сентября 1937 года из Азово-Черноморского края образованы Краснодарский край и Ростовская область.
Такие территориальные преобразования вызывали изменения и в строительстве государственного аппарата управления столь огромным по территории краем.
Исследование различных аспектов строительства аппарата власти в новой государственности - СССР - позволяет сделать вывод о целесообразности проводимых преобразований.
Однозначно, что это был своеобразный поиск более эффективных путей
строительства государственности, консолидации народов. На примере возникшего СевероКавказского, Северо-Западного и других административных краев в этот период, образованных на экономической основе, можно было бы говорить о промежуточной ступени власти между центром и автономными государственными образования. Ведь на практике получалось так, что автономные гособразования, применительно к Северному Кавказу - 4 автономные области, имевшие ранее непосредственную связь, теперь осуществляли ее через посредство органов власти Северо-Кавказского края. Такая модель управления была характерной и для проводившегося партийного строительства.
Изучение этого аспекта проблемы строительства аппарата государственной власти позволяет сделать вывод и об усиливавшихся центробежных тенденциях к самостоятельному существованию. Эта временная модель управления обществом утратила свое значение и была ликвидирована самой жизнью. Однако наступило это время только во второй половине 30-х годов.
Безусловно, что с организацией Северо-Кавказского края была создана сеть органов государственной власти в округах, автономных областях, национальных районах. Практиковалось не только образование национальных районов, но и окружных, сельских национальных советов. В качестве иллюстрации рассмотрим распределение национальных советов в Кабардино-Балкарской автономной области. По данным 7 округов, к концу 20-х годов функционировали 54 кабардинских сельских национальных совета, 21 балкарский, 18 русских и украинских, 3 немецких, 1 кумыкский, 1 еврейский, 1 осетинский. Всего 99 национальных советов. [7] Можно было бы проиллюстрировать данные по другим государственным образованиям. Все это свидетельствует о гибкости государственной политики в сфере национальных отношений в Северо-Кавказском крае, стремлении к вовлечению в советскую работу местных народов. При этом особое внимание обращалось на состав органов власти. И это не случайно. Население национальных районов СевероКавказского края болезненно воспринимало назначение направляемых Центром спецов на руководящие должности в аппарате управления. Одновременно урегулировать эти соотношения, недовольство не всегда удавалось, так как на местах как в 20-е годы, так и в 30х ощущалась острая нехватка специалистов - выходцев из местных народов, знакомых с работой в органах государственной власти. Например, в Дагестане в феврале 1925 года, по материалам обследования, состояние низового советского аппарата представляется таким образом: Махачкала - при общем количестве 1324 советских служащих, горцев - 27%. В этих же материалах читаем: «резко бросается в глаза отсутствие местных технических работников. Во всех деревенских (аульских, сельских - Д.М.), кроме Ланского, технические работники русские. [8]
Хотя одновременно следует заметить, что в 30-е годы благодаря работе по подготовке специалистов, выходцев из северокавказских народов, эта проблема теряла свою актуальность. Это позволяло усилить работу, начало которой было положено еще в 20-е годы, по коренизации государственного и управленческого аппарата. Опубликованные А. Гоновым в вышеназванном сборнике «Русские на Северном Кавказе в 20-30-е годы» архивные материалы, как раз и свидетельствуют о состоянии дел в решении этой сложной проблемы в этот период.
По Дагестану эта ситуация в 1928 году выглядела следующим образом. Из 1999 работников центральных учреждений республики представителей местных национальностей было 418 чел. (20%), а русских 1324 чел. (около 80%), прочих - 257. По районным и окружным учреждениям (за исключением Хасав-Юртовского и Кизлярского округов) из 4037 специалистов - 1886 было представителей из местных национальностей (46,7%), 1788 русских (44,7%) и 363 специалиста прочих. [9] В это же время по линии Наркомзема (в центре и на периферии) из 204 специалистов было русских - 153 чел., из местных национальностей - 4 чел., прочих - 29 человек. [10]
Как известно, важную роль в консолидации горских масс играл перевод работы органов власти на местные языки. Хотя это и была временная мера, но, несомненно, она
имела политическое значение.
Так, в Дагестанской АССР из 600 сельских советов на местные языки уже в 1927-1928 годах было переведено 542 (89,2%), на русском языке работали 66 сельских советов (10,8%). [11]
Однако как в Дагестане, так и в национальных регионах Северо-Кавказского края это вовсе не означало, что делопроизводство велось исключительно на одном языке. В окружных исполкомах оно проводилось смешанно - на русском языке при взаимодействии с центральными окружными органами республики и на местных языках - при работе с сельскими и аульскими советами. Все это объяснялось, читаем в отчете о коренизации Северо-Кавказского края (март 1928 г.), «отсутствием в прошлом у народностей областей своей письменности, недостаточной грамотностью у населения, подготовленностью специалистов для работы в органах власти на местах». [12]
Совместная работа со специалистами русской национальности способствовала обретению опыта местными специалистами. Так, например, если в Адыгейской автономной области в 1924 году в состав аульских и сельских советов и их представителей было черкесов - 296, русских - 188 (председателей - 27:5), то в 1927 году это соотношение уже выглядело так: черкесов - 547 (51,4%), русских - 503 (47,3%), прочих - 14 (1,3%), председателей соответственно - 30-14-4. [13]
В Кабардино-Балкарской автономной области в 1927 году в 185 сельских советах было занято специалистов: 56 кабардинцев, 22 балкарца, 91 русский, 16 прочих. [14] Среди 53 председателей сельских органов власти: кабардинцев было 33, балкарцев - 10, русских -
Несомненно, что в 30-е годы в ходе состоявшихся выборов в советы имелась тенденция в сторону увеличения численности представителей местных народов в органах государственной власти. Если в Северо-Осетинской автономной области в середине 20-х годов в 5 окружных исполкомах было занято 87 человек, из них: осетин - 70, русских - 16, немцев - 1; в 76 сельских исполкомах 1438 специалистов (осетин - 1242, русских - 171, немцев - 18, прочих 7) [16], то в начале 30-х годов в автономной области в имевшихся 74 сельских советах были заняты 1864 представителя разных национальностей, из них: осетин -1514, русских - 313, немцев - 15, грузин - 6, прочих - 16. [17]
В начале 30-х годов в Ингушской автономной области в 40 сельских советах работали 814 депутатов, из них: чеченцев - 24, русских - 24, дагестанцев (так в документах) - 2, тавлинов - 3, прочих - 5. [18]
Аналогичная ситуация была характерна и для других государственных образований на Северном Кавказе как функционировавших в структуре Северо-Кавказского края, так и в самостоятельном режиме. Это можно проиллюстрировать, в частности, на советах Дагестана в начале 30-х годов. Так, в Махачкалинском городском совете (1931 г.) из 184 его депутатов, русских было 81, кумыков - 34, аварцев - 15, тюрок - 11 [19], т.е. в городском совете преобладали пока русские. Однако в районных советах ситуация выглядела несколько иначе. Например, в Махачкалинском районном совете было занято 63 депутата, из них 49 кумыков,
Безусловно, что ситуация в государственном аппарате власти в Северо-Кавказском крае заметно изменилась. Советы благодаря своему составу становились более близкими к трудовым массам, усиливалась тенденция к защите интересов масс, удовлетворения их потребностей. Хотя решение таких задач, в связи с проводимыми установками партии, связанными с коллективизацией, индустриализацией, затянувшимися на продолжительное время, затрудняли процесс демократизации органов власти. Их деятельность во многом зависела от воли партии и от проводимой государственной политики в сфере национальных отношений, которая по-прежнему базировалась на принципе исполнения установок,
определяемых центральными органами власти, действенным оставался учет интересов масс.
Не исключая того положения, что советы пользовались все-таки авторитетом среди масс, им приходилось приспосабливаться к формам и методам, использовавшимся партийными органами на местах. Зачастую вмешательство партийных органов в работу советов приводило их к размыванию изнутри, ослаблению их влияния среди трудящихся, а в отдельных случаях и к сведению советов на нет.
Исследование проблемы становления государственной власти применительно к Северному Кавказу приводит и к выводу о сложности процесса строительства органов власти в казачьих областях. Исторически сложилось так, что казачье население (русские, украинцы) проживало чересполосно, а это накладывало отпечаток и на строительство аппарата государственной власти.
Надо признать, что в казачьих областях, в районах Горской АССР, Кубанской области, Терской и Ставропольской губерниях в начале 20-х годов эти процессы были затруднены, что явилось следствием ожесточенного сопротивления установлению нового общественного строя. Однако в последующем этот процесс приобрел более активную форму и во многих случаях население названных районов адаптировалось за короткое время к новым условиям, восприняв, в том числе и под воздействием репрессивных мер со стороны государства, идеи советов.
В конце февраля 1920 года состоялся первый Всероссийский съезд трудового казачества, ставший поворотным пунктом в изменении политики в отношении казачества и положивший начало строительству местных органов государственной власти в казачьих областях, привлечению казаков на сторону советов. Разумеется, что эти меры не всегда протекали безболезненно. Имели место острые противоречия. С этого времени советская власть в казачьих областях строилась на общих основаниях Конституции РСФСР и принятого «Положения о сельских советах и областных исполкомах». [23]
Однако более упорядочилось советское строительство в казачьих областях Юга Советской республики после принятия 25 марта 1920 года СНК декрета «О строительстве Советской власти в казачьих областях». Правда, и этот юридический государственный акт не мог унифицировать процесс советского строительства в казачьих областях, поэтому оно, естественно, претерпевало отдельные отклонения. Так, учитывая особые бытовые условия жизни казачества и в целях усиления работы среди казаков, разрешалось в структуре местных советов создавать казачьи секции, которые не являлись самостоятельными органами власти, осуществляли агитационные и информационно-справочные функции.
Наряду с Донской и Кубанской областями, эти процессы затронули, начиная с 20-х годов, и другие районы с казачьим населением. Безусловно, что здесь соседство с местным населением накладывало определенный отпечаток на организацию государственного аппарата власти на местах. Это в полной мере относится к Адыгейской, Карачаевской, Кабардино-Балкарской, Северо-Осетинской автономным областям, Сунженскому отделу Горской АССР, Кизлярскому округу Дагестанской АССР. Строительство аппарата государственной власти в казачьих районах также переплеталось с административнотерриториальным обустройством казачества, начало которому в значительных масштабах было положено только с апрельского (1925 г.) Пленума ЦК РКП(б).
Безусловно что даже в обстановке невосприятия советской власти в полном ее понимании, стремление казачества к спокойному и плодотворному хозяйственному укреплению, согласию с проводимой государственной политикой в этом вопросе, естественно было тесно связано с экономическими факторами - укреплением земельных отношений, налогов и повинностей, с безусловным уничтожением огульно-отрицательного отношения ко всему казачеству. Только такой подход мог стабилизировать ситуацию в отношениях советской власти с казачеством.
Поэтому не случайно, что в первой половине 20-х годов на передний план выдвигалась задача привлечения казаков к участию в строительстве государственного аппарата власти в казачьих районах, к хозяйственному и культурному строительству.
В Адыгейской автономной области в конце 20-х годов избирателей великороссов было 51,7%, в составе советов они занимали 52,3%.
В целом по Северо-Кавказскому краю число русских в районных съездах, райисполкомах, президиумах районных исполкомов составляло от 75 до 78%. [24]
В Кизлярском районе Дагестанской АССР в начале 30-х годов на съезде было избрано 139 членов, среди них русских - 119, ногайцев - 9, немцев - 2, грузин - 1. [25] На районном Шелковском съезде советов из 64 членов - русских было 59 человек, прочих - 5. [26]
По данным выборов (1931 г.) сельских органов власти Сунженского округа Чеченской автономной области (128 000 чел.), в сельские советы были избраны 628 членов, из них русских - 422, чеченцев - 195, ингушей - 8, немцев - 2, евреев - 1. [27]
В целом же строительство государственных органов власти в 30-е годы не отличалось от строительства, проводимого в целом по стране. Постепенно исчезало из названных советов и сочетание «казачьих депутатов».
Основной опорой осуществления государственной политики партии в экономической, культурной сферах, межнациональных отношениях выступали с начала 30-х годов районные советы. XVI конференция ВКП(б), проходившая в апреле 1929 года, отмечала: «... Поскольку узловым пунктом, где осуществляется директива партии и Советской власти, является район, сюда необходимо перенести центр тяжести работы по улучшению и исправлению государственного аппарата». [28]
Как известно, Северо-Кавказский край оказался разделенным на 87 районов (из них 7 национальных), 10 городов и 7 национальных автономных областей. Все районы и области управлялись из единого краевого центра. Под флагом «укрепления районов», протекала бюрократизация их аппарата, усложнение структуры.
В соответствии с этим пересматривалась структура окружного советского аппарата власти, под углом зрения обеспечения районных центров возможно большим количеством проверенных организаторов и специалистов.
Хотя установка партийных органов, как свидетельствуют документы XIV съезда советов РСФСР, не была воспринята досконально, делегаты выступали против чрезвычайного укрепления районных сельских советов, которое «привело к отдалению власти от населения и ослаблению руководства низовыми советами со стороны вышестоящих органов: равным образом такое укрупнение затрудняло широкое развертывание массовой работы советов». [29] В целом все эти меры вели к жесткой централизации управления обществом. Однозначно следует вывод, что строительство государственного аппарата власти на местах, в том числе и на Северном Кавказе, недвусмысленно и окончательно объявлялось зависимым от способов решения внутрипартийных задач.
В середине 30-х годов произошли коренные административные преобразования в крае. На базе Северо-Кавказского края создавались Азово-Черноморский край (26 районов), Адыгейская автономная область и 110 самостоятельных районов (6 национальных), и Северо-Кавказский край (остальные территории). В 1937 году возникли Орджоникидзевский и Краснодарский края, Ростовская область.
Продолжалось дробление районов внутри республик, областей и краев. Так, на апрель 1941 года в Дагестанской АССР насчитывалось 34 района, в Кабардино-Балкарской АССР -
Таким образом, исследования показывают, что Северный Кавказ имел свои особенности в строительстве государственного аппарата власти, отличные от других районов страны. Это соответствовало стремлению народов реализовать государственное начало в форме национально-территориальных образований.
Проводимое районирование показало, что не совсем соответствовал северокавказским требованиям и определенный Госпланом СССР размер административного округа (220 тыс. кв. верст с населением 700-750 тыс. чел.). На Северном Кавказе пришлось из-за
чересполосицы расположения русских округов отступить от названных параметров.
Соответственно другой была и нагрузка создаваемых органов государственной власти. В дополнение к этому следует отметить, что национальный фактор все менее учитывался в практической деятельности созданной системы советов.
Примечания:
закреплении и охране завоеваний Великой Октябрьской социалистической революции, октябрь-декабрь 1917 года. М., 1963; Хесин С.С. Становление пролетарской диктатуры в России. М., 1975; Цыпкина Р.Г. Военно-революционные комитеты в Октябрьской революции. М., 1980; Растригин А.Ф. Революционные комитеты в борьбе с экономической
контрреволюцией // История КПСС. 1967. №5; Зайдиев З.З. Военно-революционные комитеты Дагестана: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1972; Он же. Военно-
революционные комитеты Дагестана. Махачкала, 1973 и др.
Северокавказского края.
References:
